石嘴山市发改委
石嘴山市是一个因煤而兴的典型的资源型城市，受煤炭资源的逐步枯竭影响，经济发展瓶颈增多，接续替代产业、新兴产业发展匮乏，大面积矿区急需治理，一大批下岗失业人员迫切需要安置，社会保障、就业、企业历史遗留问题等资源型城市存在的共性问题和深层次问题。探索研究资源城市可持续发展为长效机制，对于促进石嘴山市经济社会跨越式发展具有指导意义。
一、煤炭资源型城市石嘴山可持续发展的现实意义
（一）煤炭资源濒临枯竭，产业结构调整步伐缓慢。一是煤炭产业逐步衰退。石嘴山市辖区内20世纪五六十年代建成的国有矿山已有4/5进入了老年期。2000年以后，国家先后批准了原石炭井矿务局三矿、四矿、一矿和石嘴山矿务局三矿、一矿破产闭井，全市煤炭生产能力由高峰时期的近1500万吨下降至目前的不足1000万吨，开采难度越来越大，开采成本越来越高。截止2005年年底，累计探明储量21.92亿吨，实际可采储量仅为3.6亿吨，仅占探明储量的16.4%。采掘业产值所占工业总产值的比重逐年下降，已经由2005年的21.3%下降到2007年的16.6%。煤炭产业对经济的支撑作用逐步减弱。二是产业结构仍很不合理。近年来，石嘴山市致力于产业结构调整，但由于资源型城市自身历史包袱沉重，加之地方经济实力弱，财力有限，投入严重不足，在产业结构调整方面没有实现大的突破。工业经济内部轻重工业比例高达10.2∶89.8，重工业过重，轻工业过轻，呈典型的重工业型经济结构。三是老国有企业生产经营极其困难，欠税严重。2007年，全市老国有企业亏损面为51.5％，亏损额达2.44亿元，累计欠税4.4亿元。
（二）资源型城市遗留历史问题复杂，解决难度大。一是棚户区面积大，居民搬迁困难多。全市棚户区总面积达到521.16万平方米，其中，住宅棚户区面积达419.97万平方米，涉及总户数71724户。受历史、自然和经济条件的影响，棚户区居民居住条件和生活环境十分恶劣。急需迁建及重建的有47402户，维修的有24322户。至今仍有1.8万户6万余人居住在棚户区中，占全市城市人口的13.9%。二是早期城市建设随资源开采布局，缺乏科学规划，造成城市布局过于分散，在矿产企业建设的同时，矿业企业也承担了办学、办医、公益事业建设、社会治安稳定等一系列社会职能。全市68所中小学校和23家医院中，有43所中小学和15家医院为企业所办，分别占63％和65％。这些学校和医院普遍存在年久失修，基础条件差。2006年，企业学校全部移交给了地方管理，仅教育基础设施改造和建设缺口资金就达1.8亿元。
（三）民生问题突出，社会保障和就业压力增大。一是煤炭企业职工收入低，生活普遍困难。全市煤炭职工家庭每月人均可支配收入低于400元的家庭占59.1%，人均可支配收入仅占全市城市居民平均水平的69.5%。收入结构单一，90.7%的家庭收入的主要来源于工资性收入，经营性收入和财产性收入仅占1.6%和0.4%。二是全市残疾人口比重相对较高。全市现有各类残疾人4.98万人，占全市人口的6.83%。三是矿区职工家属多，年老体弱群体生活无保障。矿区在开发建设过程中，来自全国各地的职工家属近3万人，主要在厂办大集体、厂办农场工作。由于受年龄、户籍、招工指标等条件限制，大部分职工未参加基本养老保险，其退休金由企业支付。目前这些大集体、农场因经营不佳改制，有近3万余农场工、集体工、家属无收入，且年龄均在60岁以上，生活极度困难，老无所养。四是富余劳动力增长较快，就业形势严峻。2007年城镇登记失业率为3.6%，有近5万人处于失业和半失业状态，其中城镇失业人员达2.4万余人，而且每年还有4000余个新增城镇劳动力需要就业。预计到2008年底，仅新增劳动力累计将达到5.2万人，加上近几年来沉淀下来的失业人员2.4万余人，共计约7.6万人需要就业。五是社会保障支出增大。2007年，全市享受城市低保的人数为1.72万户、4.88万人，共发放低保金3730万元；全市农村特困户家庭达5600多户、1万人。经测算，今后几年内全市年需低保金3500万元左右，缺口资金达2800万元；每年需要安置就业2万人左右，培训城乡劳动力2万余人，年需补贴资金600万元，缺口达300万元；市辖区参加医疗保险的职工12.96万人，配套资金缺口为1300万元；城镇居民医疗保险年需补贴资金400万；即将实施的居民养老保险每人每月补贴100元，年需补贴资金7200万元。以上资金缺口年高达1.2亿元。
（四）生态环境脆弱，资源环境矛盾日益突出。一是矿区生态治理欠账严重。石嘴山矿区经过长期大规模开采，造成矿区地面坍陷、山体崩塌、地下水位下降、植被破坏、煤矸石大量堆积自燃现象严重，加之大批矿井报废闭井和采煤沉陷区、棚户区和迁居工程的实施，遗留了大片的搬迁空地、建筑垃圾和荒芜的土地，使煤炭开采区的自然生态环境遭到严重破坏，全市矿区沉陷区面积达41.35平方公里，生态环境恢复治理的面积大、难度大、投资大。仅神华宁煤集团石嘴山矿区环境治理直接历史欠账就达到2.63亿元。二是结构性缺水矛盾突出。“十一五”期间，预计新增用水总量2亿立方米左右。随着黄河供水限量，工农业用水、地下水采需不平衡等问题，将进一步加剧供水矛盾。三是环境治理任务艰巨。由于工业结构比较单一，资源消耗大、能耗高、集约化程度低的产业仍占较大比例，污染治理任务仍然十分艰巨。四是资源综合利用率低。“十五”末，全市万元地区生产总值耗为8.38吨标准煤，分别是全区（4.14）和全国（1.43）平均水平的2倍和7倍，提高资源综合利用率将是石嘴山市长期而又艰巨的任务。
（五）地方财政收支矛盾突出。随着煤炭资源的逐渐枯竭和体制机制的制约，地方财政入不敷出。2007年，全市地方财政收入为14.37亿元，仅占全区财政总收入的11.4%，财政支出高达26.12亿元，各类建设历史欠账近9亿元。
二、资源型城市石嘴山实现可持续发展的途径探索
煤炭资源型城市石嘴山要实现资源产业和非资源产业、城市和矿市、农村和城市、经济与社会、人与自然的协调发展可持续发展，并不能仰仗单一的优势资源，而是应发挥综合优势，适时进行优势再造和转换。
（一）进行资源依托产业结构调整以实现优势替代。石嘴山产业结构的调整关键是工业结构的调整，大力推动产业结构的调整与升级，积极发展非资源型产业，逐步实现产业结构的多元化。突出培育新材料产业：钽铌铍稀有金属材料，依托中色（宁夏）东方集团有限公司、宁夏海力电子科技有限公司，发展钽粉钽丝、高比容铝电极箔、新材料及电子元器件产业；镁及镁合金，要依托宁夏惠冶镁业、华源冶金等重点企业，重点发展金属镁、镁合金、镁压铸件、变形镁产品；碳基材料要依托华辉活性炭公司、埃肯碳素（中国）有限公司等重点企业，发展高品质活性炭、碳化硅和碳素等；光伏材料产业要加快4500吨多晶硅项目建设进程，重点发展多晶硅—单晶硅—光伏太阳能系列制品。突出培育能源化工产业：氯碱化工要依托英力特化工有限公司、西部聚氯乙烯公司、大地冶金化工公司等，发展做大PVC、烧碱生产规模；精细化工要依托宁夏三喜科技有限公司和三喜精细化工科技园，以优势企业为支撑，大力发展新型的精细化工工业；煤化工产业要重点发展煤炭—焦—化—焦油系列深加工产品、焦炉煤气（及高炉煤气、铁合金和电石炉气）制备化学品产业（GTC）、甲醇深加工产业群；氰胺化工要着力打造石嘴山国家电石氰胺生产、研发基地，重点发展正肥丹、双氰氨及胍盐、轻质碳酸钙等；生物化工要依托宁夏昊凯生物科技有限公司3万吨L-乳酸联产4万吨葡萄糖项目，延伸L-乳酸-聚乳酸精深加工产业链，在此基础上，加快L-乳酸在食品、医药、化工、饲料、农药及皮革印染等领域产品的开发生产。突出培育机械装备制造业：依托宁夏天地奔牛集团公司、西北煤矿机械制造有限公司、三一骏马电机制造有限公司等重点企业，发展机械制造产业，增强企业自主创新能力，形成重大技术装备、基础装备、一般机械装备各具特色、相互促进的产品结构；以恒力钢丝绳股份、电投钢铁公司、宁夏博宇焦铁集团为依托规划建设钢铁制品加工园，着力做好恒力钢丝绳股份公司30万吨钢丝绳技改、博宇焦铁集团公司100万吨特钢等重点项目。打造六大循环产业链。建设新型能源、煤基工业、高新科技产业、口岸外向型加工、农产品深加工、商贸旅游六大产业链，推动石嘴山市经济向资源精深加工型、高科技主导型、人力资源密集型、可再生资源替代型，以及工业轻型化转变。
（二）实施绿色资源型城市战略以实现优势延伸。石嘴山市要集中力量建好大武口区，使各种资源要素向大武口区集中。要下气力绿化、美化大武口，并整治好石嘴山、石炭井等矿区环境。实施绿色资源型城市战略的主要任务是科学规划城市建设，力求布局合理，整齐美观。要以植绿、蓄水、治污为重点，发展水产业经济、三废利用循环经济和生态经济，不断提升生态环境。做好水的文章，充分利用洪水、农田退水和地下水位高、荒碱地多的资源，大量储水，改善生态，以水改土，提高综合产出。要以十七大生态园、农田林网、黄河护岸林、城市大环境绿化、村庄绿化、矿区整治复垦、沙漠治理和星海湖、平原水库、天河湾等湖泊湿地的综合开发等工程为总抓手，加大植绿和蓄水。实施绿色城市战略，搞好城市环境保护规划，加强市政建设、环境卫生和城市绿化建设。要运用经济的、法律的、行政的多种用段，制订切实有效的保护措施，实行谁受益，谁污染，谁治理的政策，对于已经破坏了的土地和生态环境，与争取国家给予支持的同时，要采取多渠道筹集资金建立矿山环境恢复治理基金来进行土地复垦，搞好城市园林绿化。大力发展洁净煤等洁净能源技术，减少对城市的污染，对垃圾等固体废弃物、汽车尾气等工业废气和生产生活废水进行及时有效的处理，创造一个整齐、清洁、优美的城市环境；对于资源开采企业来说，要把矿山建设成花园式矿山，实现环境保护与资源开发的双赢目标。引导社会参与，积极开展创建国家节水城市、卫生城市、环保模范城市、园林城市、中国人居环境奖等活动，努力建设生态型城市。
（三）推行循环经济发展以实现优势互补。按照“减量化，再利用，资源化”的原则，围绕节能降耗、综合利用、清洁生产和环保产业四个方面，积极调整产业结构，改进和优化资源利用方式。抢抓石嘴山被列为国家循环经济试点城市机遇，大力发展循环经济，按照“资源—产品—废弃物—再生资源”的循环经济发展理念，推行清洁生产技术。依托金力建材集团，大力实施以余热、余气、余压、煤矸石发电为特征的资源综合利用项目，依托国能新型建材公司，实施以废渣水泥、二氧化硅微粉、复合混凝土砌块为特征的资源综合利用项目，依托博宇焦铁公司，实施以焦气、焦油、氯气为特征的化产回收利用项目，依托天地奔牛集团，实施以废气、废水、废渣治理和达标排放为特征的清洁生产项目。在石嘴山工业园成功建设循环经济产业链，建成试验区，从而拓展到石嘴山经济开发区、平罗工业园区和宁夏精细化工基地等工业园区。研究制定全市加快循环经济发展的政策措施，从财税、土地、电力等各个方面加大对循环经济发展的支持，形成有利于促进循环经济发展的政策环境。制定了固体废物资源综合利用等政策办法。设立石嘴山市循环经济发展基金及节能基金，用于支持循环经济项目建设，从而使循环经济试点工作向纵深推进发展。加强对煤炭副产品和废弃物的综合利用。如煤矸石、煤渣、洗煤泥、煤层气等，根据其不同特性，可用于填塌陷、铺路、建材、供热、发电、生产化工产品等。要进一步加大“三废”治理力度，坚决制止野蛮开采，制止“三废”乱排滥放，继续抓好超标工业污染源限期达标工作，对不符合国家产业政策或布局不合理、技术落后、污染严重、破坏资源的企业和项目，要坚决予以取缔、关停、淘汰和搬迁。
三、资源型城市石嘴山市经济转型怎么转？依靠政策、理顺体制、项目带动、资金保障、改善民生、全民参与一是依靠政策。《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发[2007]38号），加快矿产（煤、硅石等）资源有偿使用制度改革，科学制定资源性产品成本核算办法。把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态恢复、安全设施投入、基础设施建设、企业转产等费用列入资源性产品的成本构成，全面推行两权（探矿权、矿业权）价款有偿使用。要按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，探索建立资源开发补偿机制、衰退产业援助机制，依法科学合理地向资源性开采企业，征收（提取）煤炭资源可持续发展基金、矿产资源转产发展资金和矿产资源开采生态环境恢复补偿基金等，推动资源型城市经济社会可持续发展。
二是理顺体制。建立新体制。企业是经济转型的主体，依靠市场机制配置资源，进行结构调整、企业改组、技术改造创新。引入新机制。市场调节，政策引导，政府推动，企业创新。建立规范的企业法人治理结构，完善现代化企业管理制度，健全科学合理的用人机制和收入分配公平制度，调动企业员工的积极性和创造性。注入新活力。加大招商引资力度，注入新活力。要加快园区开发建设步伐，加强园区道路、供排水、供电、供气等基础设施建设，把“三园区一基地”既作为承载经济转型项目的平台，又作为招商引资的平台，为项目建设和企业入驻创造良好条件。要创新招商方式，完善工作机制，降低招商成本，给客商更多发展和发财的机会，形成“聚集”现象，求得“裂变”效应。以三大产业为重点，围绕延伸产业链，强化产业链招商，瞄准国际国内500强企业集团，开展招商活动。要按照定项目、定企业、定人员、定地点的要求，有针对性地登门洽谈。重视解决招商引资企业运行过程中出现的突出困难和问题，增强企业投资信心，鼓励招商入石企业二次创业，发挥以商招商作用，要通过招商引资扩大转型效果。
三是项目带动。项目是牵动一个地方经济社会跨越式发展的“火车头”，是经济社会跨越式发展的载体和动力，是拉动经济社会又好又快发展的根本保证，更是吸引社会资源、民间投资和人才技术投资置业强有力的“磁场”。尤其是凝练提出重大项目的建设与布局对一个资源枯竭城市经济发展至关重要，决定着石嘴山经济转型的速度。因此要牢固树立抓项目促发展、抓项目增后劲的思想，树立全面建设、全方位发展的项目工作理念，围绕国家政策，要谋划凝练论证项目，筛选出符合国家产业政策和资金投向的重大项目，注重产业内部聚集，加强产业之间整合，按照系列化、集约化、产业化的要求，抓紧凝练一种类别或几种类别、一个体系或几个体系、一个产业链或几个产业链的项目，对有内在联系的各类项目打捆成束、成捆配套、集中上报。不断充实、完善和调整重点项目库，精选一批产业链条长、生成速度快、带动效益显著的重大项目，形成梯次推进、良性循环的重点项目运作格局。
四是资金保障。《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发[2007]38号）提出，2007年—2010年，中央、自治区要设立资源枯竭城市的财力性转移支付，增强其基本公共服务保障能力，要在国家、自治区必要的资金支持下，努力解决历史遗留问题，特别是社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施建设等方面的欠账。解决就业等社会问题方面，要加快职业教育实训基地建设，把国家关于中等职业教育助学金向资源型城市适当倾斜的政策落到实处。环境整治和生态保护方面，要积极争取国家、自治区土地开发整理项目资金，切实加强棚户区改造，采煤沉陷区综合治理，沉陷区恢复地质生态公园、天然林保护、退耕还林、防护林、小流域治理、水土保持、湿地保护等生态治理工程建设。
五是改善民生。坚持就业优先的原则，健全就业服务体系，大力开发公益性岗位，认真执行职业介绍、职业培训、社会补贴、小额担保贷款等就业再就业扶持政策，支持下岗失业人员再就业。加强与国家部委对接，积极争取国家对资源枯竭城市中享受城市低保政策的家庭义务教育阶段学生，实行“两免一补”政策。完善基本养老、失业、基本医疗等社会保险制度。要在解决资源型城市历史欠账方面，要继续扩大“民心工程”的覆盖面，积极争取国家针对资源枯竭城市设立的财力性转移支付，切实解决资源枯竭城市解决厂办大集体、企业办社会等历史遗留等民生问题。加快棚户区改造，加快沉陷区生态恢复治理，改善居民居住环境。
六是全民参与。资源型城市经济转型，关系到石嘴山市长远发展大计，务必引起各级党委政府、各部门、各企业的高度重视，切实加强领导，各司其责，密切配合，扎实工作、强力推进，打好“经济转型”牌，尽职尽责做好与国家部委、自治区厅局沟通衔接，争政策、争项目、争资金，吃透精神，主动参与，找准结合点和着力点，确保把经济转型工作落到实处，取得实效。成立市经济转型工作办公室，设在市发改委，为市政府副处级常设机构，具体负责转型工作的指导、组织、协调和督促工作，精心凝练项目，搞好内外衔接，创造性地开展工作。加强宣传，营造浓厚氛围，通过开设专栏，利用信息简报，记者访谈，开通经济转型网等多种宣传形式，宣传国家好政策、好机制，报道经济转型工作新进展、新成效，披露阻碍转型工作的人和事，通过深入广泛地宣传，不仅使全市干部群众人人了解、关心、参与经济转型工作，而且要在全区、全国形成一定的影响，争取各方面更多的关心和支持，以全民参与的良好社会氛围促进经济转型。加强经费保障，把经济转型经费纳入财政预算，确保经济转型工作深入开展。