晚清幕府制度的渊源流变
任何政治制度之形成总有一个动态变化的过程。作为一种幕府形态，晚清幕府虽是在近代中国面临千古未有变局的时候出现的，但它并非空穴来风，而是渊源有自。
一、传统幕府制度的确立与演变
“幕府”一词始见于汉代成书的我国第一部纪传体通史——《史记》,指的是将军的治所，即军政指挥机构。就此而言，幕府具有军事性质，与将军相关。后为历朝所沿用。
西汉将军也效仿战国将军的做法辟设幕府，这从《史记》《汉书》中不时出现的“给事大将军幕府”和“斩首捕虏，上功莫府”等记载可见一斑。只是领兵打仗的征伐将军幕府与侍从皇帝左右、参与谋议的中朝将军幕府有所不同，前者仅主文书与参谋，职能较为简单，幕府人员较少；西汉后期之中朝将军幕府与丞相府并称，幕府规模更加庞大，与丞相府相同，也分曹办事，曹有掾、属，又有史、令史、御属。这些服务于诸曹之中的幕府人员都由将军自辟，地位高者由将军提名，皇帝任命。地方行政长官加将军号后，也照惯例开幕府，并把原存在于军事系统的幕府引进地方行政系统，成立了“理民”的行政幕府和“理戎”的军事幕府两套班子。这两套幕府班子服务于同一个人，使地方政府逐渐幕府化。
由上可知，汉代的幕府是战国时期将军幕府的继承和发展：一方面，幕府仍为将军所独擅，凡具有将军身份或头衔的都可开幕府，因而唐人颜师古就指出汉代的幕府“以军幕为义”；另一方面，汉代的将军不全是武官，不少是加了将军号的文官，所以他们的幕府名义上是军事幕府，其实完全变成了行政幕府，有的则两者并置，同时拥有两个幕府。这样战国时期仅存在于军事系统中为将帅服务的幕府，此时也用于治国理政，存在于行政系统之中有学者指出军事幕府与行政幕府“源流有别，性质各异”，认为北宋以前的幕府大都指的是军事幕府，而行政幕府是宋人“幕府”观念发生变化后将幕府含义扩大化后的产物。
但毕竟幕府具有私人性、辅佐性特点，而汉代中央层面将军幕府的政府化和地方幕府政府化的过程，又造就了不少有军权、有地盘的实力派人物，所以东汉末年，当皇权式微、政局混乱之时，这些实力派人物遂拥兵自雄，割据一方，他们的幕府也承担起了军事和行政的双重职能，一方面为他们的征伐争战谋划决策，运筹于帷幄之中；另一方面也帮助他们治理辖地，征税派赋，保障后勤。在这个过程中，幕府制度又有所变化，体现出新的特点。
自北朝起，统治者切实意识到幕府的强大所带来的威胁和负面影响，开始着意加强中央集权，收回各级长官特别是地方行政长官的用人自主权。中唐以后，节度使以地方军事将领兼统数州行政，“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”。五代十国时期，其时政局混乱，武人干政，具有文韬武略的幕府人员很受欢迎和重视，他们参与机密，操弄权术，发动政变，一旦成功，便成为新朝的基本行政班底，其活跃程度不亚于魏晋南北朝时期。
到了宋代，统治者吸取唐末五代藩镇开府造成国家分裂、中央大权旁落的深刻教训，加强中央集权，抑制地方行政的幕府发展。不过，宋代幕府却与唐前期幕府一样，尽管有军事幕府之存在，但行政幕府已是明日黄花，不复存在了。自抑制行政幕府后，宋朝的幕府就以军事幕府为主。直到明清时期，行政幕府才卷土重来，可已经是另一番景象了。
根据上述宋朝以前历代幕府制度的嬗变历程来看，幕府最先在军事系统出现，后来才被引进行政系统，由是而有军事幕府和行政幕府两种类型。
二、明清幕府制度：从体制内到体制外的转向
明清时期，中国传统的君主专制制度发展到登峰造极的地步。然而，明清时期独特的政治状况和社会环境，又决定了幕府是地方必不可少的一种非官僚行政组织。
首先，科举成为入仕正途，削弱了官员的行政能力和素质，迫使他们不得不依赖专业行政人才。于是只好开幕府，聘请擅长行政理财、熟悉法令则例的幕友来协助自己。
其次，地方官僚制度不健全，各级行政长官难以事事躬亲，须借助他人处理公务。
第三，吏弊严重，需要专人监督。可见，为了监督约束吏员，也有设幕府、聘幕友的必要。
第四，皇帝喜怒无常，大兴文字狱，使臣下无所适从，只能请人代为起草和处理自己的章奏文字。
当然，明清时期设置幕府、延请幕友的原因不止这些，但从上述分析看来，的确很有必要，刻不容缓。随着明代督抚逐渐发展为地方行政长官，明清幕府开始兴起，并流行于地方衙门，到清初则迅速普及开来，且日益制度化，最终构成有清一代地方行政的关键环节。
明清幕府制度的主要特点有：
（1）幕友由幕主用隆重的礼仪、一定的脩金私人聘请，游离于官僚系统之外，不是公职人员。
（2）幕主和幕友非行政隶属关系，彼此是朋友，平等相处，以礼相待。
（3）幕友的地位得到国家承认。
（4）幕府的职责是“佐官为治”。
三、晚清幕府制度：回归与超越
明清时期是中国幕府制度发展史上的第二阶段。在这个阶段，幕府极度繁荣，除了终清之世一直存在的明清幕府形态外，自清中叶以后，又有晚清幕府形态之出现。它的产生及兴盛有其深刻原因。
首先，由内忧外患所带来的变局，促使了晚清幕府的应运而生。
其次，各种各样人才的出现，提供了晚清幕府用人的便利条件。而晚清幕府也因之汇聚人才，成为天下才智之士流趋的中心。
再次，督抚势力的崛起，是晚清幕府得以不断发展变化的重要保证。正是在这个过程中，晚清幕府不仅进一步完善其制度特征，而且强化了其地方行政中枢的地位。
由此，晚清幕府初步形成自己的制度特征：
（1）幕府人员剧增，幕僚社会地位得到了提高；
（2）幕府规模扩大，职能增多；
（3）幕府中设立了各种办事机构，使幕府政府化。
总之，晚清幕府是在发展变化中不断成熟完善的，具有以下特点：
（1）幕府人员来源广泛，包括儒生、绅士、留学生、在职官员以及洋人等。
（2）宾僚一旦有军功劳绩，经幕主保荐，可受到奖叙，或获取一官半职，或超擢升迁。
（3）由于幕主可以不停地制造功名和官阶，所以，幕主和已经出幕的宾僚之间因含带着私利私恩，而声气相通，交驰往来，慢慢地，便以幕府为纽带结成了一个个利益集团。
（4）宾僚职官化，幕府政府化。命官入幕和幕府人员叙功得官，都使宾僚逐渐职官化。
四、民国幕府制度：新瓶装旧酒
民国时期，幕府表现为秘书机构，更多地以秘书处、机要局、侍从室等名目出现。尽管花样百出，富有时代气息，但其为一人效劳的本质相同，换汤不换药。当然，单从名称上看，它已与以前的幕府机构有所差别，至少多出了那么一点现代性，所以，这里暂以民国幕府称之。
然而，为时不久，辛亥革命就推翻了帝制，迎来了共和，清末的幕府制度改革也寿终正寝，化为乌有。就此看来，围绕总统府的有关设置及其用人办法与以前的幕府制度相差无几，实际上是古代的幕府制度在新形势下的变异，即上文所称的民国幕府制度。
在清末时，袁世凯幕府就号称“霸府”曾广钧在袁世凯复辟帝制。曾氏是在袁总督直隶期间入幕的，可见清末时袁世凯幕府已被其幕僚称为霸府。到他接任临时大总统之后，他自然不甘心受到共和制度的约束，乃利用民国幕府制度改造其幕府，并进而驾轻就熟地玩弄起幕僚政治来。显然，袁世凯是把民国幕府恢复成中国古代幕府制度的老样子上去。这说明民国幕府是新瓶装旧酒，表面上看起来是民主政治的一部分，其实仍是历史上的幕府制度。
综观它在民国时期的兴亡生灭情况，可以归结出下列特点：
（1）民国幕府制度本是民主共和制度的产物，系民国官僚制度的组成部分之一，但由于当政者还缺乏尚公去私的意识，遂成为他们玩弄权术的工具。
（2）幕僚大多受过新式教育，有留学生，也有洋人。他们纵横捭阖，运筹帷幄，所打理的均以现代国家事务为主，涉及党、政、军诸方面。
（3）幕僚的遴选以幕主的意志为转移，不受铨叙和考试制度的规范和制约。他们往往因幕主的礼遇，而忠心耿耿，尽职尽责。
（4）幕僚虽然只以秘书、顾问、参谋一类的名义行事，没有显赫的官衔，十足的派头，但他们作为幕主的化身，可以染指一切要务，权力在有关机构和官僚之上。
晚清幕府制度的出现是当时社会历史环境的产物，也就是说是由陷入窘境、危机深重的清中叶政局所造就的。它虽然是从明清幕府制度中分化出来的，但是，随着清王朝内忧外患的加剧，它的制度特征逐渐凸显，并日益成长为一种新的幕府形态，有别于明清幕府制度，而同传统幕府制度具有惊人的相似之处。当然，由于时代的不同，晚清幕府制度无论在形式还是内容上都有超越传统幕府制度的地方，但公务私办、为一人效劳的精神实质却一脉相承，应该说这与这近代以来的民主政治潮流是格格不入的。民国时期，幕府政治依然大行其道，是晚清幕府制度余响犹在的缘故，这说明一种政治制度的消亡并非戛然而止，消遁无形，而是余音缭绕，难以将息。