党的十八届四中全会决定提出了全面推进依法治国的总目标和具体任务。该报告提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。其中关于良法、善治的概念，表达了法治的核心含义。
要准确全面地回答“中国为什么要建设法治体系和法治中国”这一重大问题，首先应确定法治的内涵，因为这是一个多义的概念，语义取舍不当将直接导致方向性的错误。从历史上看，法治“Rule of Law”一词形成于13世纪的英国，在著名法官柯克与国王查理二世的争论中，柯克提出“法律是国王”的论断，这在实质上触及了现代法治的基本内涵，即法律至上。“法治”一词在其他西方国家表达中有所不同，如在德国、法国均表述为“法治国”（德语Rechtsstaat;法语Etat de droit），其与法治意蕴大致相当。与此相比，尽管中国古代也有“以法治国”、“使法择人”、“使法量功”“任法而治”、“唯法而治”等表述，但正如沈家本先生在其《新译法规大全序》中所指出的，这种法制与现代法治只是形式相似，无法掩盖二者在“宗旨”即精神内核方面的区别。法家所说的法制，其实是专制主义统治的工具，正如黄宗羲所说：“然则其所谓法者，一家之法，而非天下之法也。”[1]因此其与现代意义上的法治存在本质区别，故而，严格地说，现代法治理念主要还是来源于西方[2]，虽如此，在中国语境下法治又必须符合中国的国情和现实需要。
法治是指法的统治，它是依据法律治理国家和社会的方略和状态。一方面，法治是一种治国方略，上自国家事务，下至私人生活，都应当以法律为准绳；另一方面，法治是一种国家治理的目标，即依法治理的良好状态和结果。古人所说的“天下大治”，“法者，治之端也”（《荀子·君道篇第十二》），也表明了“治”包含社会状态层面的含义。此处的“治”强调法治的目的和意义，即建成法治国家、法治政府、法治社会，实现国家长治久安、社会稳定有序、人民生活幸福。“法治”与“人治”不同。法治的本质是依法治理，其在形式上要求具备“依法办事”的制度安排及相关的运行机制，在实现途径上，要求“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，其内涵主要包括“良法”与“善治”，其在价值层面上则体现为法律至上、制约权力、保障权利、程序公正、良法之治等法律精神和价值原则。
笔者认为，从价值层面看，法治的基本内涵主要包括如下几个方面：
一是法律至上。法律至上就是要将法律树立为社会生活的最高行为准则，任何个人和组织都不能享有超越法律之上的特权。这正如托马斯·富勒所言：“你从不那么崇高，法律在你之上。”[3]在现代民主法治国家，法律在总体上反映了人民群众的根本利益，我国实行人民主权原则，坚持法律至上就是坚持人民意志至上、人民利益至上。反之，如果缺乏法律至上的观念，个人或组织可以随意地在法律之外决策和行动，则从根本上违背了人民的意志和利益。
二是良法之治。古希腊哲学家亚里士多德指出，“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[4]。这是探讨法律在价值上的正当性的最早主张。尽管学理上也曾有“遵守法律，即使恶法亦然”的说法[5]，但其主要强调法律的权威性及其普遍适用性对于法律实施的意义，并没有否定良法的重要性。既然法治是依法治理，那么，只有良法才能最大限度地得到民众的认同，最大程度地发挥法治的效力。良法应当反映最广大人民群众的意志和利益，符合公平正义要求，维护个人的基本权利，反映社会的发展规律。良法应尽量减少对人们行为自由的不合理约束，拓宽人们自主决策和生活的空间。法律是治国之重器，良法是善治之前提，法治本质上就要求良法之治。“良”不仅是道德层面的善良，而且是价值、功能层面的优良。只有良法才能最大限度地得到民众的认同，并得到切实的遵从。
三是人权保障。人权是指人之所以为人所必须享有的权利，其反映了人在社会和国家中的基本地位。按照马克思主义的观点，人的本质“在其现实性上”是“一切社会关系的总和”[6]，其中包括经济关系、政治关系、文化关系及其他社会关系，因此，人权是人在一切社会关系和社会领域中地位和权利的“总和”，其中包括社会权利、经济权利、文化权利、政治权利以及人身权利。[7]人权保障是法治在内容上判断法律是否是良法的标准，也是法治最基本的价值目标。如果法律缺乏人权保障的内容，即便有法，也可能是恶法之治。在我国，人权作为人最基本的权利集合，体现了人民群众的根本利益和意愿。因此，促进和保障人权也是我国社会主义制度的根本任务。构建法治社会的终极目的是实现个人的福祉，因而法治也必然要以保护人权作为其重要内容。保障人权既能维护个人自由和尊严，又能有效地防止政府的侵害，从而规范公权，这也是法治的内在含义。我国《宪法》将尊重和保障人权作为一项基本原则加以确认，也充分体现了现代法治的精神。
四是依法行政。在法治社会中，最高的和最终的支配力量不是政府的权力而是法律，政府因此也必须依法行政。一个成熟的法治社会，不仅要通过法律约束老百姓，更要约束官员，并有效制衡公权力。政府的公权力，特别是行政权，直接针对具体的社会生活，与人民群众的利益具有最密切的联系。而政府所享有的行政权具有强制性、单方性、主动性、扩张性等特点，一旦失去了约束，将严重威胁甚至损害处于弱势一方的公民合法权益，妨碍社会的和谐有序。依法行政要求政府依法履行职责，最终就是为了将公权力关进制度的笼子里，让人民有效地监督政府，最大限度地防止或减少公权力运行的副作用，使公权力的行使最终造福于国家与人民。
五是司法公正。古人说：“徒法不足以自行”，法律必须在实践中得到严格的适用才能发挥其效力，否则再好的法律也只能形同具文，这就要将“纸面上的法”（Law in Book）转化为“行动中的法”（Law in Action）。而法律要准确适用，离不开司法公正。在现代市场经济中，平等主体之间的纠纷有多重的解决机制，如协商、调解、谈判、仲裁等，但从纠纷解决的权威性和终局性来看，由独立、中立、享有公共权力的司法机构来解决纠纷无疑是最佳选择，而这个机构就是法院。申言之，法治不仅意味着法律的至高无上和依靠良法治理，还应经由公正的司法活动来贯彻实施。公正的司法，不仅在于惩恶扬善，弘扬法治，同时也是对民众遵纪守法的法治观念的教化，是对经济活动当事人高效、有序地从事合法交易的规制。司法公正固然需要有司法的独立和权威的保障，需要体现实体上的公正，还需要实现程序公正，即司法必须在法律程序内运作，必须有一套法定、公开、公正的解决社会各种利益冲突的程序。
还应指出的是，按照一些西方学者的观点，法治有形式意义和实质意义之分，或者称为“薄维度”（Thin）和“厚维度”（Thick）之分，前者体现了富勒所说的法律的一般性、公开性、预见性、明确性、一致性、可适用性、稳定性和强制性，后者则强调法律的价值和实体性正义，尤其是强调与政治民主制度之间的联系。[8]一些研究中国问题的外国学者认为，中国的法治是一种“薄维度”的法治。[9]笔者认为此种观点不当。一方面，我国的法治不是对西方法治的简单复制，而是以社会主义基本经济制度和政治制度为基础，坚持中国共产党的领导，坚持社会主义政治制度的特点和优势，符合我国国情和当前基本经济与社会状况的需要，因而不能完全用西方的标准来判断我国法治实践成功与否。另一方面，我国实行的社会主义制度和实现法治国目标是一致的，社会主义制度就是要充分保障人民的民主权利，维护其参与国家政治和制定法律的权利，并在得到全体公民认可的法律下依法治理国家，规范国家公权力，保障人民利益，这和法治的内涵是完全一致的。因此，我国政治语境下的法治并非是“薄维度”的法治。当然，中国的法治有待进一步的发展和完善，这也是我们法律人未来的共同奋斗目标。
“奉法者强则国强”（《韩非子·有度》），厉行法治体现了广大人民群众的共同意志，凝聚了广大人民的共识。在我国，法治既是一种伟大的社会实践，又是一种崇高的社会理想，它激励我们为实现法治社会而不断追求、努力。在相当长的时期内，法律作为社会治理的基本模式并未完全取得“至上”的地位，这也导致社会生活中一些无序现象的产生。由“人治”向“法治”转型，是中国历史发展进步的必然趋势，也是实现国家长治久安、人民生活幸福的根本保障。
注释
[1]黄宗羲：《明夷待访录》。
[2]根据学者考证，“法治国家”一词是清末时从日文翻译而来，例如，1906年，朱少濂就翻译了木喜德郎（讲述）的《法治国主义》。参见韩大元：《中国宪法文本中“法治国家”规范分析》，载《吉林大学社会科学学报》，2014（3）。
[3][英]汤姆·宾汉姆：《法治》，毛国权译，5页，北京，中国政法大学出版社，2012。
[4][古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，202页，北京，商务印书馆，1965。
[5]参见[葡]孟狄士：《法律研究概述》，黄显辉译，147页，澳门，澳门大学法学院，1998。
[6]《马克思恩格斯选集》，3版，第1卷，135页，北京，人民出版社，2012。
[7]参见董云虎等：《世界人权总览》，30页，成都，四川人民出版社，1991。
[8]See Lon L.Fuller,The Morality of Law,New Heaven:Yale University Press,1976,Chapter3.
[9]See Randall Peerenboom,China's Long March Towards Rule of Law,Cambridge University Press,2002,pp.26.