鲍勃·哈迪威纳达
Bob Hadiwinata
安全和安全化
近些年来，安全的概念在指涉对象、核心价值以及威胁种类三方面日益扩展。众多学者中，理查德·厄尔曼（Richard Ullman）首先提出，这样的一种扩展应当广泛包含从自然灾害、人身疾病到环境恶化这一系列相关因素。冷战的结束强化了这种论断在学术界的主导地位，随着军事威胁的不断弱化，威胁人类的其他因素（贫困、疾病、自然灾害、环境恶化等）则逐渐增加。不过，在国际关系领域，这种扩展使安全成为一个广受争议的概念。“传统主义者”将国家作为安全问题的指涉对象，而“非传统主义者”则将安全问题的指涉对象扩展到了人类全体（或是人民）的范畴，因为“非传统主义者”认为安全面临的威胁囊括了众多影响人类生存状况的因素，因此安全的指涉对象不应仅仅局限于国家的层面。
本章将就贫困作为非传统安全的重要构成部分，以及非政府组织如何以非国家行为体角色在将贫困安全化的过程中发挥作用展开探讨，指出将贫苦问题纳入安全范畴，使得非政府组织在维护弱势群体和被忽视人群的安全时具有了正当性及合理性。以印尼两个非政府组织为例，本章进一步讨论了在将贫困安全化的过程中，非政府组织应当如何发挥其潜在的重要作用。由于印尼政府没能在经济危机中和危机后的政策调整中估计到弱势群体的利益，当地的非政府组织对世界宣布，国家的忽视已经使那里成千上万的穷苦民众在生活上陷入困境。因此，他们提出，问题的解决方案必须逾越常规的政府做法和公共政策。本章的论述将会阐明对贫困问题的安全化挑战了哥本哈根学派，而后者正是认为非传统安全的解决方法依然落在国家职能范围内，即依靠紧急的政府行为和危机时政府出台的政策。而印尼的经验则恰恰表明，非政府组织把贫困纳入安全问题领域的努力依靠的正是普通民众的自力更生和自我救助，这种没有政府参与的行为，超越了国家职能的边界。
当安全的定义超越传统意义时，人们也会重新思考安全化的含义。布赞以及其他持相同意见者认为，安全化是指“一种使政治超越现有游戏规则且将某一议题框定成为一种特殊政治或超越政治的行为”。从概念角度来讲，安全化可以被视为对理解安全这一定义时采用非传统安全框架的归类和共识，而这种定义正是超越了国家和军事威胁的范畴。在本文中，安全化可以被看做一种对特定议题的极端政治化。在这样一种政治化的过程中，不仅要求国家职能边界之内的应对措施，而且边界之外的紧急行为也是迫切需要的。
作为一个过程，某一议题在满足了下属三类要素后即可被纳入安全范畴。首先，安全的指涉对象是指被视为受到生存性威胁因而有权维护自身生存权的事物。以环境的安全化为例，由于环境和文明都被视为面临恶化和衰落的持续威胁，因此它们均可作为安全的指涉对象。其次，是安全化过程中的行为体，这类行为体声称相关客体受到生存上的威胁因而要求将影响因素纳入安全范畴。在环境的安全化一例中，行为体可以是国家、当地的非政府组织、联合国机构，也可以是个人（环保主义者）。安全化过程中的行为体不一定是指涉对象，因为有时候他们并不是在维护自身的生存，大多数情况下，这些行为体是在维护国家、种族、广义的文明、一些其他较大的团体、准则或者体系的安全。再次，行为体在向目标听众陈述指涉对象所面临的威胁时，采用的短语和术语构成了安全化过程中的言辞因素。这种言辞不单是为了强调情况的紧急，也是为了争取常规之外的解决途径。同样是在环境安全化一例中，行为体以这种言辞，向世人揭示了由于环境遭受巨大破坏而对文明产生的严重威胁。
行为体将某种特定议题作为存在的威胁呈献给特定观众，且为了应对危机必须采取超越常规的政治手段和调整步骤，此时，这种特定议题即已被纳入安全的范畴。哥本哈根学派认为，一项因素是否被成功安全化取决于至少三方面内容。其一，如果目标观众一方或是指涉对象一方承认了威胁的存在（或者两方均已承认），那么这项因素就已被安全化。如果没有迹象可以表明这种认可的存在，那么我们只是在讨论“安全化的行动”，而非业已形成的结果。其二，如果只是打破了规则或是仅仅列举出威胁，这种因素就没有被完全安全化。换言之，只有当例证出使得规则打破具有合理性的指涉对象已经受到这些威胁，才算达到了安全化的目的。其三，只有当实施安全化的行为体（政治领袖、国家机构、政府、国会说客、压力群体、非政府组织等）以特定的言辞来表明当前局势的紧急性时，这项议题才可以说被纳入安全的范畴。哥本哈根学派提出了扩展后的五项安全分类（军事、环境、经济、社会和政治），既包括了传统安全也包含了非传统安全。然而，并不是所有人都赞成这种分类。例如本杰明·米勒（Benjamin Miller）就认为这种分类至少有四处本体论和方法论方面的纰漏，包括对国家职能边界之外的安全事实的夸大、分析效用和理论价值不足、没有明确区分开枪炮和黄油，以及混淆了自由理想主义者的主张和经验上的分析。虽然这场关于如何对安全概念做出分类的争论远未休止，可学者们及那些政策制定者却开始更多地关注经济、社会、环境威胁中的个人和群体安全。
本章正是阐明了这样一种人的安全的概念。尽管在传统意义上，对于安全的研究者和国际关系学者们仍对人的安全的意义充满怀疑，认为这种说法太过模糊和宽泛，以至于无论是分析上还是实践中都鲜有实际意义，然而决策者们已经逐渐意识到将人的安全作为政策框架的重要性了。他们相信，推广人的安全概念将会使更多人关注那些不利于人的自身发展的问题，这些问题包括内乱、镇压、践踏人权、大规模平民流离失所、毒品军火交易、赤贫、艾滋病传染、粮食紧缺和环境灾害。
“人的安全”一词首先出现于1994年联合国发展计划署公布的《人类发展报告》中。这份报告旨在挖掘后冷战时期的有利资源，并将其纳入发展规划当中。该报告中提出的人的安全的定义也不甚明了，人的安全被定义为下述七种不同安全类型的总和：（1）经济安全，其面对的威胁包括失业、工作不稳定、收入分配不均、贫困、无家可归；（2）粮食安全，其面对的威胁包括粮食供应不足和粮食分配不合理；（3）健康安全，其面对的威胁包括传染病和寄生虫病、新病毒和呼吸道感染；（4）环境安全，其面对的威胁包括空气恶化、水资源污染、土壤流失以及森林减退；（5）人身安全，其面对的威胁包括歧视、受剥削、犯罪、恐怖主义等；（6）共同体安全，其面对的威胁包括种族和社区冲突；（7）政治安全，其面对的威胁包括践踏人权。与此同时，加拿大政府采取类似的方法，将“人的安全”定义为免受武力威胁和免受非武力威胁的安全。这种安全是一种状态，其显著特点就是免受那些侵犯人类权利和危害人身安全威胁的影响。虽然这些定义由于过于宽泛而饱受争议，但还是引导我们更多关注人类全体对最大安全保障的需求。本章对于将贫困纳入安全范畴内的讨论与这些定义实质上是相关联的。虽然人的安全的首要指涉对象是个人，但这种新学说的支持者并未忽视国家的重要性。在哪一方才是人的安全的主要保障者的问题上，支持者们认为，国家在维护公民安全方面负有重要义务。至少有三个理由可以解释为什么国家在维护人的安全方面负有主要责任。 第一，国家安全和个人安全互相关联。甘地·巴伯（Kanti Bajpai）曾论述过个人安全在众多因素当中首要依靠国家安全。如果国家没能保证最低水平的安全，其境内个人的安全也势必受到威胁。 第二，只有政府在就业、教育、健康和社会安全等领域保持政策的连贯性，相关领域下的人的安全才能得以保证。 第三，涉及公共物品的人的安全需要国家行为做保障，使得每个公民都能使用公共物品。然而，国家未能履行其保障人民安全的情况也时有发生。财力限制、机构僵化、管辖无方和政治****是国家无法有效保证其公民安全的主要因素。正是在这些情况下，非政府机构（例如教会组织和非政府组织）在对抗影响人的安全的威胁（包括贫困、流离失所、歧视、环境恶化和侵犯人权）方面发挥了重要作用。作为人道主义救援活动的忠实履行者，它们乐于弥补（少数情况下是接管）政府在维护人的安全方面的工作。一些机构，尽管未受到国家重视，却为安全化进程提供了大量的机遇。在许多面临经济危机的发展中国家，政府未能解决资源枯竭、失业、生活水平下降的问题，而将贫困问题安全化的任务则更有可能由非政府机构来承担。在许多案例中，非政府组织使贫困问题引起了世人的关注，在他们看来，如果贫困的状况加剧，那些已经生活于贫穷中的人们将无法生存。从安全的角度看，这些机构使用的言辞通常都强调了政府对弱势群体的忽视。
贫困问题的安全化
贫困是一个多维度的概念。在谈到贫困时，这个词包含了人类生活的经济、社会、政治、生理和心理状态。通常意义上，贫困的定义是指缺乏一个人生存所需的物质材料，尤其是食物、住宅、土地和其他资产。然而，之后对贫困的定义包含了其他更多的方面。越来越多的人认为，生活贫困的人已经强烈地意识到他们缺乏话语权、基本权利和自主性，从而使他们深陷于受剥削和受支配的境地。以下面出自乌干达一位生活贫困的老人的话（援引自世界银行的一份报告）为例：“贫穷和衰败的破坏力实在是太可怕了，只有政府或是大的教会才有能力制止这一切，所以我们自己多少还是有些绝望了。与贫困本身相比，这种极度贫困却又绝望的感觉才最令人痛苦。”在其他国家，穷人们还提到了因为贫穷而感受到的羞耻感和耻辱感。穷人们受到嘲笑。例如在拉托维亚，社会救助办公室的工作人员粗鲁的行为和轻蔑说教的口吻使穷人们感到深受羞辱。而且，同样使他们感受到羞辱的是，身为穷人，似乎只有乞讨才能生存。与此同时，在亚美尼亚和格鲁吉亚，穷困家庭的父母谈到，自己的子女因上学时穿的是旧衣服而被嘲笑，以至于那些心里留下创伤的孩子们不愿再去学校了。总而言之，在描述贫困的时候，穷人们感到了无助、无力，他们在被羞辱的同时也被忽视，进而边缘化了。
在亚洲，席卷各地的经济危机使成千上万穷苦人的生活雪上加霜。由于危机中的国家以价格补贴和医疗救助的形式提供基本生活保障的能力大受削减，越来越多的人沦入赤贫。罗伯特·钱伯斯（Robert ChaMbers）把这种“雪上加霜”解释为无防御能力、缺乏安全感、缺乏抗风险能力、身心惊恐、面临巨大生存压力。的确，那些在亚洲经济危机中因丢掉饭碗而失去社会保障的人们确实如此。
穷人们很少谈收入，他们更关心的是资产，因为对他们来说，这些资产对于维持生计至关重要。这类资产包括一系列有形的和无形的资源，在需要的时候或是危机关头，个人、家庭、社区可以取而用之。穷人们所述的这些资产，依据迪帕·那拉扬（Deepa Narayan）的观点，可以分为四类：（1）有形资产，包括土地和物质资本；（2）人力资本，包括医疗保健、教育、培训和劳动力；（3）社会资本，是指社会网络的性质和外延，包括亲属、社邻和社团；（4）环境资源，即绿地、林地、水源和经济林产品。国家发展机构的决策者在制定形形色色的救助方略时没有把这些资产考虑在内，从而导致虽然多少响应了穷人们的一些呼声，却始终未能真正使穷人们参与其中。