我们站在一个重要时代、一个骚动时代的门口，精神跳跃着飞驰向前，超越过去的形态，呈现新的面貌。过去所有把我们世界连接在一起的想象、概念和纽带如同梦境般消散、崩塌。精神的一个新阶段正准备出场。有些人虽然无力反对它，却贪恋着过去，只有哲学特别欢迎它、认可它。
——黑格尔，1806年9月18日的一篇演讲。[1]
无论是基于“坚如磐石”的政党、军人集团，还是基于个人独裁，左翼共产主义和右翼威权主义得以维持强权政府的内在政治凝聚力的严肃观念都已破产。合法权威的缺乏意味着，威权政府一旦在某个政策上遭遇失败，就没有可以求助的更高原则。有人把合法性比作一种储备金（cash reserve）。所有政府，无论是民主的还是威权的，都有其鼎盛期和低潮期，但只有合法性的政府才能在危机时期动用这种储备金。
右翼威权国家的缺陷在于，它们无法控制公民社会。许多政府上台之时表示要恢复秩序或实行“经济管制”，结果却发现，在刺激稳定的经济增长或创建社会秩序方面，它们并不比前任民主政府更成功。而那些所谓成功了的政府，不过是在作茧自缚。因为，随着人们享有更好的教育，社会更加繁荣、日益中产阶级化，它们所统治的社会就会变得难以控制。危机时刻将强权政府正当化，但当危机时刻的记忆逐渐消退，社会就会越来越难以忍受军人统治。
左翼极权主义政府为了避免这些问题，试图控制整个公民社会，包括控制公民的思想。但是，要维持这样一种体制的纯正性，唯有实行连统治者自身也会受到威胁的恐怖统治。这种恐怖统治一旦有所放松，漫长的退化过程就开始了，国家渐渐地就失去了对公民社会的某些重要方面的控制。最为重要的是，它丧失了对信仰体系的控制。而且，由于社会主义在经济增长方案上的缺陷，国家无法阻止其公民注意到这一事实并形成自己的看法。
此外，几乎没有哪个极权主义政权能在一次或多次权力交接危机中保全自身。由于缺乏公认的继承规则，某些觊觎权力的野心家在与对手的斗争中，总是难免试图以彻底改革为名推翻整个体制。改革派可谓是一张王牌，因为对斯大林式体制的极度不满随处可见。因此，赫鲁晓夫用反斯大林主义来反对贝利亚和马林科夫（Malenkov），戈尔巴乔夫用它来反对勃列日涅夫时代的竞争者……。争夺权力的个人或集团是不是真正的民主主义者，这个问题在某种意义上是无关紧要的，因为在继承权争夺的过程中总会暴露这一体制不可避免的弊端，由此破坏它的公信力。那些被释放出来的新的社会和政治势力，由于更认同自由理念，很快就挣脱了那些计划先进行有限改革者的控制。
强权国家的缺陷意味着，许多以前的威权国家如今让位给民主制度，而此前的后极权主义国家若没有实现民主转型，就成了纯粹的威权国家。苏联已经把权力下放给加盟的诸共和国。中国尽管延续了威权体制，但不再对社会诸多重要部分进行控制。在苏联等社会主义国家，不再具有从前马列主义给予它们的那种意识形态一致性了：苏联反对改革的保守派，可以像在墙上挂一幅列宁画像那样挂上东正教的圣像。1991年8月未遂政变的谋划者，很像拉丁美洲的军人集团，其中起着主要作用的当是军官和警官。
除政治威权主义危机之外，经济领域中也在进行着一场相较而言更为平静但同样重要的革命。这种革命的表现和起因，就是第二次世界大战以来东亚显著的经济增长。这一成功的情形并不限于日本这样的早期现代化国家，而且包括亚洲所有愿意采用市场经济原则，使自身完全融入全球资本主义经济体系的国家。它们的成就表明，那些除了勤劳的人民之外没有任何资源的穷国，可以利用国际经济体系的开放性，创造难以想象的新财富，从而迅速缩小与欧洲和北美那些较为稳定的资本主义强国之间的差距。
东亚经济奇迹受到全世界尤其是共产主义阵营的密切关注。在某种意义上，共产主义的终极危机始于中国领导人承认自身落后的事实：中国已经被其余的亚洲资本主义国家远远地甩在了后面，并且他们清楚地认识到，正是社会主义中央计划体制导致了中国的落后与贫穷。随后中国进行的经济自由化改革使得粮食产量在五年内翻了一番，再次表明了市场原则的强劲力量。亚洲的经验后来为苏联经济学家所吸收，他们认识到，中央计划体制在他们自己国家导致了惊人的浪费和极端的低效。东欧国家的人民则无需别人来教；他们比所有共产主义者都更清楚，他们未能过上其余西方欧洲同胞那样的生活，完全是因为第二次世界大战后苏联人强加给他们的社会主义制度所致。
不过，东亚经济奇迹的受教者并不限于共产主义阵营。拉丁美洲人的经济思维也因此有了显著的转变。[2]在1950年代，阿根廷经济学家劳尔·普雷维什（Raul Prebisch）领导联合国拉美经济委员会时，盛行的是这样一种观点：更普遍地来说，包括拉美在内的整个第三世界的欠发达要归因于全球资本主义体系。这种观点主张，欧美的早期发达国家，实际上已经按照有利于自身的方式，确立了世界经济的结构，从而使后来者处于原材料供应国这样的依附地位。到1990年代初，这种观点彻底得到改变：墨西哥总统卡洛斯·萨利纳斯·德·戈塔里（Carlos Salinas de Gortari）、阿根廷总统卡洛斯·梅内姆（Carlos Menem）以及巴西总统费尔南多·科洛尔·德·梅洛（Fernando Collor de Mello），他们上台后都设法实施影响深远的经济自由化计划，认为需要市场竞争和向世界经济开放。早在1980年代皮诺切特的统治下，智利就推行了经济自由化，结果到帕特里西奥·艾尔文（Patricio Alwyn）总统领导下脱离独裁时，已成为拉美南半部经济发展最健康的国家。这些由民主选举新当选的领导人，推行经济政策都从这样一个前提出发：欠发达并不是因为资本主义的内在不平等，而是因为他们国家过去推行资本主义的程度不够。私有化和自由贸易取代国有化和进口替代成了新口号。拉丁美洲信奉正统马克思主义的知识分子，日益受到像埃尔南多·德·索托（Hernando de Soto）、马里奥·巴尔加斯·略萨（Mario Vargas Llosa）和卡洛斯·兰格尔（Carlos Rangel）等这些作家的挑战，他们开始发现自由的、市场导向的经济理念具有广泛的群众基础。
随着人类日益来到千禧年末，威权主义与社会主义中央计划经济的双重危机，使意识形态竞争圈内只留下了唯一一种潜在地具有普遍有效性的意识形态：那就是自由民主主义，关于个人自由和人民主权的学说。在法国大革命和美国革命最初赋予它们生命两百年后，自由和平等原则已经表明自身不仅是持久的，而且已然复兴。[3]
自由主义与民主主义尽管紧密相关，但它们是两个彼此独立的概念。政治自由主义可以简单地定义为，一种承认某些免于政府控制的个人权利或自由。尽管基本权利的定义五花八门，不过我们可以用布莱斯爵士（Lord Bryce）在他关于民主的经典著作中的定义，他在书中把基本权利限定为如下三种：公民权利，即“公民在人身和财产方面不受控制的权利”；宗教权利，即“宗教观点的表达和宗教信仰的实践不受支配的权利”；以及他所谓的政治权利，即“若非对整个共同体福祉的影响明显到了不得不加以控制的地步，就不得被控制的权利”，其中包括新闻自由的基本权利。[4]在社会主义国家，被迫承认诸如就业、住房或医疗那样的二阶和三阶经济权利，已经是一个常见的现象了。这样一张不断增加的权利清单的问题在于，这些权利的获得显然并不与其他诸如财产或自由贸易的权利相一致。在我们的定义中，我们将坚持布莱斯更为简明也更为传统的权利清单，它与美国的权利法案中列出的权利相一致。
另一方面，民主意味着所有公民都有权分享政治权力，也就是说民主是所有公民投票和参与政治的权利。这个参与政治权力的权利仍可视作另一项自由权利，实际上也是最重要的一项自由权利，正因为此，自由主义在历史上与民主主义紧密相关。
在判断一个国家是不是民主国家上，我们将运用严格的形式民主定义。如果一个国家赋予人民普遍、平等的成人选举权，并在此基础上通过定期不记名的多党选举产生他们自己的政府[5]，那这个国家就是民主国家。[6]确实，单单靠形式民主并不总能保证平等参与和各种权利。因为民主程序可以为精英所操纵，从而并不总能准确地反映人民的意愿或真正的自我利益。但是，我们一旦离开这一形式规定，就等于打开了滥用民主原则的大门。在这个世纪，民主的最大敌人曾以“实质”民主为名抨击“形式”民主。这也正是列宁和布尔什维克党关闭俄国立宪议会并主张一党专政的借口，即要“以人民的名义”实现实质民主。另一方面，形式民主为反对独裁提供了真正的制度保障，而且最终更可能产生“实质”民主。
尽管自由主义与民主主义通常彼此相随，但它们在理论上是可以分开的。一个自由国家有可能不那么民主，比如十八世纪的英国。相当一部分权利，包括公民权，完全限于小范围的社会精英享有，而把其他人排斥在外。同样，一个民主国家也可能不自由，也就是说，个人权利和少数人的权利不受到保护。当代的伊朗伊斯兰共和国就是一个很好的例子，它定期进行的选举按照第三世界的标准来看非常公平，由此使这个国家比王朝时代更民主。然而伊朗伊斯兰共和国并不是一个自由的国家；言论、集会尤其是宗教信仰的自由在那里得不到保障。伊朗公民最基本的权利不受法律保护，这种情形对于伊朗的少数族裔和宗教少数派而言更为糟糕。
在经济形态上，自由主义承认基于私有财产和市场的自由经济活动和经济交易的权利。由于“资本主义”一词这些年来被赋予太多的贬义，以至于最近时髦的做法是改称“自由市场经济”；对于经济自由主义来说，这两个词都是可接受的选择。显然，对于经济自由主义这一相当宽广的定义，存在着许多可能的解释，其范围包括从罗纳德·里根（Ronald Reagan）时代的美国和玛格丽特·撒切尔（Margaret Thatcher）时代的英国，到斯堪的纳维亚的社会民主主义以及墨西哥和印度相对而言的中央集权体制。当代的资本主义国家都有大量的公共部门，相应地在绝大多数社会主义国家也允许一定程度的私营经济活动存在。公共部门的数量多到哪个程度会使一个国家不再自由，对此存在着大量的争议。然而，与其设定一个精确的百分比，不如考察国家在原则上对待私有财产和私有企业之合法性的态度，这样可能更为有效。那些保护上述经济权利的国家，我们将认为是自由国家；那些反对上述经济权利或把它们建基于其他原则（比如“经济正义”）的国家，则不是自由国家。
当前的威权主义危机并不必然导致自由民主体制的出现，而新生的民主国家也不都安全稳定。东欧的新兴民主国家正经历着痛苦的经济转型，而拉丁美洲的新兴民主国家则受阻于先前的经济混乱这一可怕的遗产。东亚的许多快速发展的国家，虽然在经济上实现了自由化，但仍不接受政治自由化的挑战。相对而言，像中东那样的地区，自由革命仍未波及。[7]而像秘鲁或菲律宾这样的国家，在面对严重问题的压力之下，重新恢复独裁，这是完全可能的。
不过，民主化进程中出现倒退和挫折，或者并非每一个市场经济都繁荣昌盛，这样的事实不应让我们对世界历史中正在上演的这一更大的格局有所分心。不同国家面对决定如何在政治上和经济上组织自身时，可供选择的方式随着时间的推移显然在日益减少。在人类历史的长河中，出现过的政体类型林林总总，从君主制和贵族制到宗教的神权政治，再到本世纪的法西斯主义和共产主义独裁政治，但是，到二十世纪末仍完好无损地存续下来的政府形式，唯有自由民主。
换句话说，我们所见的胜利与其说是自由主义实践，不如说是自由主义理念。也就是说，在世界的绝大部分地区，没有任何一种自称具有普遍性的意识形态堪与自由民主对抗，而在人民主权原则之外，也不存在任何别的具有普遍性的合法性原则。各种形式的君主政治在本世纪初就已广遭失败。法西斯主义和共产主义迄今为止一直是自由民主的主要竞争对手，如今也双双名誉扫地。即便苏联（或其后继国家）未能民主化，即便秘鲁或菲律宾重新回到某种形式的威权主义，那也只是民主在声称代表俄罗斯人、秘鲁人或菲律宾人的军人或官僚面前暂时让步而已。即使是不认同民主的人，也不得不言必称民主，以为其背离民主主义这唯一的普遍准则辩护。
没错，与自由主义和共产主义一样，伊斯兰教是一种系统的、自圆其说的意识形态，有它自己的道德准则与政治和社会正义信条。就其潜在的倾向而言，伊斯兰教的诉求是普世的，触及所有作为人的人，而不只是限于某个具体种族或民族团体的成员。而且，它在伊斯兰教世界的许多地区确实战胜了自由民主，甚至在那些它并未直接掌握政治权力的国家，它也是自由主义实践的一个严重威胁。欧洲在冷战结束之后随即就遭到了来自伊拉克的挑战，伊斯兰教毫无疑问是其中的一个因素。[8]
然而，尽管伊斯兰教在当前的复兴显示了巨大的威力，但是这一宗教在伊斯兰文化发源地之外的地区，实际上毫无影响力。人们已然发现，伊斯兰文化征服其他文化的时代已经过去了：它能够挽回昔日的追随者，但在柏林、东京或莫斯科的年轻人中间不再能产生共鸣。尽管世界上有近十亿人（占世界人口的五分之一）有伊斯兰文化传统，但在理念的层面上，他们仍无法在各自地区对自由民主形成挑战。[9]实际上，长远来看，伊斯兰世界比自由理念更加脆弱，而非相反，因为在过去的一个半世纪里，自由主义吸引了许多富有影响力的穆斯林信徒。当前原教旨主义的复兴，部分原因在于自由的西方价值严重地威胁到了传统的伊斯兰社会。
我们这些生活在长期稳定的自由民主国家的人，面临着一个不同以往的处境。在我们祖父母的时代，许多明智的人都能预见一种辉煌的社会主义前景，在那里，私有财产和资本主义被废除，某种意义上政治本身也在消亡。然而，今天的我们难以想象一个在根本上比我们这个世界更好的世界，或者一个在本质上并非民主主义和资本主义的未来。当然，在这一框架之下，许多东西会得到改善：我们可以给无家可归者提供住处，保障少数群体和妇女的就业机会，改善竞争环境，创造新的就业机会。我们也能够想象比我们现在所知世界糟糕得多的未来世界，在那里，民族的、种族的或宗教的偏见卷土重来，在那里，我们陷于战争和环境破坏的困境之中。但是，我们无法描画一个本质上不同于当前世界同时又更为美好的世界。其他缺乏反思的时代的人们也认为自己所处的社会是最好的社会，但我们的这一结论，是在竭尽全力寻觅我们觉得必定好于自由民主的社会之后得出的。[10]
这样的情形，以及当前世界范围的自由革命，让我们不禁要问：我们只不过是见证了自由民主的一时辉煌，抑或有一种长期的发展模式在发挥作用，它最终会使所有国家走向自由民主？
毕竟，当前的民主趋势很可能是一种周期现象。人们只需回顾一下1960年代末和1970年代初的情形就明白了，那时美国正遭受着因卷入越战和水门事件而导致的自信危机。整个西方因石油输出国组织（OPEC）的石油禁运而陷入经济危机；拉美的绝大多数民主政权被接连发生的军事政变推翻；从苏联、古巴和越南到沙特阿拉伯、伊朗和南非，世界上所有的非民主政权或反民主政权似乎都繁荣昌盛。那么，我们有什么理由认为1970年代的情形甚至更糟的情形不会重现呢？我们有什么理由认为1930年代那种与致命的反民主意识形态冲突的情形不会复返呢？
此外，当前威权主义的危机，难道不能认为只是一种意外，只是一种罕见的政治行星相会现象，也许在随后的几百年中都不会重现的吗？因为，仔细研究1970年代和1980年代威权主义走向衰亡的不同情形，我们对于这些事件的偶然性会有更多的证据。越是深入了解一个具体的国家，就越能意识到这个国家之所以与邻国不同，完全是“外部偶然的合力”，其之所以走向民主也似乎只是偶然环境的结果。[11]事情完全可以是不同的样子：葡萄牙共产党本可以在1975年取得胜利，或者，若不是胡安·卡洛斯国王巧妙、稳健的做法，西班牙就可能不会向民主过渡。自由的观念若无人类行动者推行，则毫无力量，倘若安德罗波夫（Andropov）或契尔年科（Chernenko）活得更长些，又或者戈尔巴乔夫本人是另一种个性，那么，1985-1991年间苏联和东欧的事件进程就会大不一样。根据社会科学当前流行的说法，人们会认为，诸如领导层和公共舆论这样的不可预测的政治因素支配着民主化进程，并且使每一个国家的情形无论在其进程还是其结果上都与其他国家截然不同。
但是，如果我们考察的不只是过去十五年的情形，而是整个历史的情形，那么完全可以说，自由民主正开始占据一个独特的位置。尽管在世界范围内民主时有起伏，但也一直存在着明显朝着民主方向前进的趋势。说明了这一模式在历史中的发展情形。它表明民主的发展虽非一帆风顺，但也不是毫无方向的；拉丁美洲的情形是，民主国家数量1975年要少于1955年，整个世界的情形是，民主国家的数量1940年要少于1919年。民主的鼎盛期为纳粹主义和斯大林主义那样的突变和逆流所打断。然而，所有这些倒退最终都被自身倒转过来，随着时间的推移，世界上民主国家的数量有了全面的显著增长。此外，要是苏联或中国在下一代完全地或部分地实现民主化的话，那么世界上生活在民主政府下的人口比例就会大大增加。事实上，自由民主及其伴生物经济自由主义的增长，是最近四百年来最引人瞩目的宏观政治现象。
的确，民主国家在人类历史上相对罕见，在1776年前，世界任何地方都不存在民主。（伯利克里时代的雅典并不是一个合格的民主政体，因为它没有系统地保护个人权利。）[12]若按存在的年数来算，工业生产、汽车和数百万人口的城市同样少见，倒是奴隶制、世袭君主制和王室通婚制这样的制度存在于历史的绝大部分时期。然而，重要的不是事件发生的频率或持续时间的长短，而是趋势：我们以为，在发达国家，城市或汽车的消失如同奴隶制的重现一样，其可能性在不久的将来微乎其微。
正是在这一背景下，当前自由革命值得注意的世界性特征才显得特别重要。因为它进一步表明，存在着一个为所有人类社会规定了共同的演进模式的基本过程——简言之，也就是某种类似于沿着自由民主方向进发的人类普世史的东西。在这一发展过程中，不可否认会有高潮和低谷。但是，把自由民主在某个国家甚至世界的某个地区的失败，当作民主的全面缺陷，实乃一孔之见。制度本身的循环和中断与历史的方向性和普世性并不矛盾，恰如经济景气的时好时坏并不取消长期的经济增长的可能性。
令人印象深刻的不只是民主国家数量的增加，还有这样一个事实：民主政府已经突破了它在西欧和北美的最初阵地，向世界上其他地区大步拓展，尽管那里并没有跟欧美同样的政治、宗教和文化传统。曾有一种观点认为，构成伊比利亚人的独特传统是，“渗透到骨子里的威权专制、王位世袭、天主信仰、等级森严、团体取向和半封建”。[13]把西欧或北美的自由民主标准用于西班牙、葡萄牙或拉丁美洲的国家，那就犯有“种族中心主义”之罪。[14]然而，那些普遍的权利标准是处于伊比利亚传统中的人们自己选择的，而且自1970年代中期以来，西班牙和葡萄牙已经进入了稳定的民主国家行列，并且日益与经济上一体化的欧洲紧密地联系在一起。这些同样的标准对拉丁美洲、东欧、亚洲和世界的许多其他地区同样有意义。民主在世界上那么多地方和那么多不同民族之间取得的成功表明，民主制度基于其上的自由和平等原则不是偶然之物，也不是种族中心主义偏见的结果，而是人之为人的本性的发现，随着人的观点日益具有世界视野，这些发现的真理性不但没有缩减，而且日渐明显。
是否存在着一种把所有时代所有人的经验囊括在内的人类普世史这样的东西，这并不是一个新问题；事实上，它是一个非常古老的问题，只是近来的事件迫使我们重新把它提了出来。从一开始，那些撰写普世史最为认真、最为系统的尝试者，都把自由的发展看作历史中的核心问题。大写的历史不是发生之事的盲目堆砌，而是一个有意义的整体，在其中，人类发展出了关于正义的政治和社会秩序的观念，并把它们贯彻到底。如果我们现在无力想象一个与我们自己身处其中的世界本质上不同的世界，也找不到明确的或显然的方式，来表明未来世界会对我们的当前秩序有一个根本的改善，那我们也就必须来考虑历史本身可能走到了尽头这样的可能性了。
因此，第二部分将处理如下问题：在二十世纪行将结束之际，走出已成习惯的悲观主义、再次重新考量撰写一部人类的普世史，对于我们而言是否有意义。
注释：
[1]Dokumente zu Hegels Entwichlung, ed. J. Hoffmeister (Stuttgart, 1936), p. 352.
[2]这一转变的综合论述以及其他相关论述，见 Sylvia Nasar, “Third World Embracing Reforms to Encourage Economic Growth,” New York Times (July 8, 1991) p. A1.
[3]关于过去十多年间发生在拉丁美洲的革命独裁的合法性的重新思考，见Robert Barros, “The Left and Democracy: Recent Debates in Latin America,” Telos 68 (1986): 40-70. 关于东欧事件使得左派陷入混乱的一个例子，见André Gunder Frank, “Revolution in Eastern Europe: Lessons for Democratic Social Movements (and Socialists?) ” Third World Quarterly 12, no. 2 (April, 1990): 36-52.
[4]James Bryce, Modern Democracies, vol. I (New York: Macmillan, 1931), pp. 53-54.
[5]若认可熊彼特对于十八世纪关于民主的诸种定义的限定，我们就能和他一样认为民主是“候选人为了争取选票而展开的自由竞争”。Joseph Schumpeter, Capitalism, Socialism, and Democracy (New York: Harper Brothers, 1950), p. 284.也见亨廷顿对于民主的诸种定义的讨论，Samuel Huntington, “Will More Countries Become Democratic?” Political Science Quarterly 99, no. 2 (Summer 1984): 193-218.
[6]公民权的扩大在绝大多数民主国家是一个逐渐的过程，其中包括英国和美国；当代的许多民主国家一直到二十世纪晚期才实行普遍的成人选举权，因而在此之前，很难说它们是民主国家。见Bryce, vol. I (1931), pp. 22-23.
[7]在1989年的东欧革命之后，诸如埃及和约旦这样的中东国家面临着要求更多民主的压力。可是，在世界的这个地区，伊斯兰教仍是民主化的主要障碍。正如阿尔及利亚1990年的市政选举或伊朗十年前的情形表明的那样，更多的民主可能不会带来更大的自由化，因为它会让那些希望确立普遍的神权政治的伊斯兰原教旨主义者掌权。
[8]伊拉克尽管是一个伊斯兰教国家，但萨达姆·侯赛因的复兴党显然是一个世俗的阿拉伯民族主义组织。他在入侵科威特之后试图把自己打扮成伊斯兰权力的象征，这种做法是很虚伪的，因为它此前在与伊朗交战期间，就是把自己打扮成世俗价值的捍卫者与狂热的伊斯兰教的伊朗对抗。
[9]当然，他们能够通过炸弹袭击和枪击这样的恐怖主义活动对自由民主国家造成严峻但不致命的挑战。
[10]我在最初的文章“历史的终结？”中认为，自由民主制不存在具有活力的替代方案，结果引起了许多人的愤怒，他们认为伊斯兰原教旨主义、民族主义、法西斯主义和许多其他的可能方案都可以替代自由民主制度。但是，这些批评者都不认为这些替代方案优于自由民主制，而且在围绕这篇文章的整个争论过程中，我发现没有人提出一种他或她个人认为更好的替代性社会组织形式。
[11]关于这种情形的各种区分，见Robert M. Fishman, “Rethinking State and Regime: Southern Europe's Transition to Democracy,” World Politics 42, no. 3 (April 1990): 422-440.
[12]因此，雅典的民主能够处死它最著名的公民苏格拉底，理由就是他所践行的言论自由败坏了青年。
[13]Howard Wiarda, “Toward a Framework for the Study of Political Change in the Iberio-Latin Tradition,” World Politics 25 (January 1973): 105-135.
[14]Howard Wiarda, “The Ethnocentricism of the Social Science (sic): Implications for Research and Policy,” Review of Politics 43, no. 2 (April 1981): 163-197.