（二）政府公共舆论引导的规律性
政府公共舆论引导方法和手段因人、因时、因地而异，也就是说要具体问题具体分析。“一切以时间、地点和条件为转移”。这是马克思主义活的灵魂。但是，透过扑朔迷离、或隐或现的现象，我们仍然可以看出政府在引导公共舆论中的规律性。胡锦涛同志在2002年的全国宣传部长会议上提出：“尊重舆论宣传的规律，讲究舆论宣传艺术，不断提高舆论引导效果”。这些规律可能有许多方面，但其中最为重要的是三方面的规律，即舆论运动规律、新闻传播规律和受众接受规律。
1.公共舆论运动规律
这里主要是指公共舆论产生、发展、消失过程中的本质联系和变动特点。了解这些特点对于政府有效管理公共舆论是十分必要的。
王雄在《新闻舆论研究》中认为，公共舆论的运动规律主要有三个方面：
首先，舆论运动具有不可抗拒的强大威力。由于舆论表达了舆论主体的共同意志，其运动过程具有排除一切外在压力、呈现出自主发展状态的不可抗拒性。在任何社会中，舆论都不会为强力所主宰或消灭。舆论的产生和发展是与一定的社会经济——文化及在此基础上产生的社会心理、时代精神密切相关的；但舆论作为社会意识一经产生，就具有自身独立发展的自发性和坚定性。因此，对舆论的引导工作就只能因势利导、顺势而为，横加干涉或强行堵塞都是有一定限度的。社会舆论能不能得到有效引导，首先取决于引导者对社会舆情有没有真切的认识和同情性体验，取决于公众对政府能不能建立起一种信任关系。只要政府自身能够代表舆论，它自然不必惧怕这股强大的自发力量。
其次，舆论运动具有多极性特征。舆论作为整体有稳定的发展态势，但并不意味着舆论是铁板一块，只有一种声音、一个方向。由于人们在生产关系中处于不同的经济地位，具有不同的利益和价值观，他们对社会问题的看法也就不可能完全一致，甚至会持有很不一致乃至相反的观点。古代先哲孔子，把纷繁复杂的舆论起因归于政治制度和政治行为，曾发出“天下有道，则庶人不议”的慨叹。普列汉诺夫指出：“舆论的方向是由社会关系所决定的，而社会关系是由深刻改变经济面貌的生产力发展造成的。”在不同利益和价值观基础之上形成的社会意见总是以对立形式出现，它们之间不断争辩，形成多种对峙的舆论。舆论运动的多极性表明，舆论是极其复杂的，引导舆论并不是要做到完全“一律”，而是做到在根本利益上的“舆论一律”和局部利益上的“舆论不一律”的统一，强化社会舆论的主旋律。舆论引导不能光讲“一面理”，要讲“两面理”，媒体要适度地为负向舆论提供一点表达的机会，通过社会讨论的方式让先进的、健康的舆论战胜落后的、不健康的舆论，促使负向舆论向正向舆论的转化。
由于社会组织和个人在局部利益、眼前利益方面还存在着差异，由于人们在思维方式、价值观念、认知水平等方面的差异，社会组织和个人就会产生不同的看法和要求，在社会上必然形成不同的舆论。这些相互排斥、歧异和矛盾着的舆论倾向会形成一种盲目而庞大的力量，导致社会性的思想混乱，阻碍社会统一意志的形成。这股强大而自发的社会力量只有得到正确有效的引导，才会形成积极的、建设性的、自觉的巨大力量。从纵向的或线性分析看，社会舆论是由个体意见、舆论领袖意见、舆论群、舆论圈、团体舆论、阶级舆论、政党舆论等依次产生并最终混合形成的。传播学奠基人之一、美国学者卡尔·霍夫兰等人的实验已经证明：传播者将“两面理”告知受众，比让受众只知道“一面理”具有更好的传播效果；对教育水平越高的人来说，他们容易被“两面理”说服。如果公众在新闻传媒中永远只是听到一种声音，感受到一种观念，那么常识和理性就会使他们对舆论引导的公正性产生严重怀疑。
第三，舆论运动具有巨大的惯性。舆论运动具有持续性，任何舆论在实现舆论目标之后并不会立即消失，甚至会持续一段时间。舆论的惯性是传统观念或公众定势心理有强大生命力的表现，它体现了一种根深蒂固的集团心理和民族无意识。
笔者认为，研究公共舆论的规律，关键要从辩证唯物主义和历史唯物主义基本观点出发，把握公共舆论产生的主客观因素、公共舆论的形成过程以及形成机制。概括如下：
公共舆论产生的客观根源。按照历史唯物主义观点，社会存在决定社会意识，公共舆论作为一种意识形态，归根到底是由社会存在决定的。公共舆论是人类特有的现象，和其他社会现象一样，公共舆论的形成是社会矛盾的产物。社会矛盾及其运行构成社会发展变化的内在根据，也就成为公共舆论形成的客观根源。从矛盾运动的角度看，公共舆论的客体就是迫切需要解决的、突出的社会矛盾。社会是一个矛盾综合体，由生产力与生产关系、经济基础与上层建筑这对基本矛盾所引发的形态各异、大小有别、层次有序的社会矛盾，构成了复杂有机体的矛盾体系或矛盾网络。社会矛盾的出现、激化或平息，社会矛盾双方力量的失衡、调整或转化等，都有可能作为公共事务引发社会舆论。当然，并非所有的社会矛盾都能引发社会舆论，在矛盾各方相互平衡和协调发展的阶段上，社会生活按照常规惯例规范运行，一般不会引发大的争议。只有经过较长时间的生克消长，矛盾双方的均衡态势被打破，矛盾的对立面超过了同一面并发生了激烈的斗争和对抗，社会生活和社会节奏受到某种冲击和震荡，社会舆论的发生往往就不可避免。当社会矛盾集聚到一定程度，社会舆论的潜在能量和张力充分积累，人们对这一社会矛盾早有同感只是未找到明确表达的情况下，一个偶然事件就会诱发社会舆论的产生。所以，客观存在是社会舆论产生的根源，特别是具有争议的事件往往是引发公共舆论的直接根源。
公共舆论产生的主观根源。社会舆论的主体是公众，尽管公众具有随机性和非组织化的特点，但公众始终有共同的社会生活。共同的社会生活包括共同的政治、经济、文化环境，共同的信息源，共同的交往圈和共同的社会利益等。这些因素构成了社会舆论的主观根据。人的本质是社会关系的总和。共同的政治环境为公众自由、民主地发表言论提供了政治上的保证。人们不必“三缄其口”或“道路以目”，对于跟自己有关联或者有兴趣的公共事务都可以畅所欲言。共同的经济条件使公众具有比较平等的经济地位。特别是在我国生产资料公有制为主体，决定了人民当家做主，享有了经济上的平等地位，为公民参与政治生产提供了重要保障。共同的文化背景则使公众能够形成比较一致的、可以沟通的社会舆论；共同的信息源为公共舆论的形成提供了素材。特别是随着信息社会的到来，人们可以足不出户而知晓天下大事，也就能根据自己的价值判断，发表言论。此外，现代化社会还为人们交往和交流扩大了范围、提供了便利。马克思和恩格斯在《德意志意识形态》中，把人类的生产分为两种，一种是物质资料的生产，相应的是人类的物质交往；一类是精神生产，相应的则是人类的精神交往。公共舆论就是人们在物质交往基础上的精神交往的产物。现代传播技术的发展，使公众可以选择面对面的交流，也可以选择电信、传媒、网络等多种快捷的交往方式。最后，共同的社会生活使人们具有共同的社会利益。正是因为有共同利益才使公众关心公共事务，并形成公共舆论。
赵兴伟在《社会舆论形成机制的哲学分析》一文中，对公共舆论的形成过程进行了分析。他认为，公共舆论的形成过程大致可以分为四个阶段，为政府对公共舆论引导提供了基础。政府可以根据舆论形成的不断阶段，适时进行引导。
第一，公共舆论的酝酿阶段。公众关于公共事务的意识有一个产生和逐步发展的酝酿过程。这一过程又可分为公众对公共事务意识形成和意识突显两个阶段。公共事务的存在是舆论发生的根源，但是，对公共事务的意见有一个逐渐形成的过程。当有关社会事务的矛盾发展到一定阶段，变得比较激烈或成为社会的主要矛盾时，人们对此的态度才逐步明朗起来，变得活跃起来。公共意识从潜意识转向显意识。如果这一矛盾没有得到及时有效的解决，就必然会激化社会矛盾，使越来越多的人把注意力集中到这一问题上来。
第二，公共舆论的表达阶段。社会舆论经历了酝酿阶段以后，如果问题依然存在，由于意见领袖，特别是大众传媒的介入，就会进入表达阶段。人的意识只有表达才能变成舆论，没有表达出来，只能是一个心理状态。美国舆论学家威廉·艾尔贝格在《舆论：导论》一书中，专门分析了意见与态度，提出了意见是态度的语言表达的观点。公共事务的发生使公众关于这一事件的意识显得非常活跃，由潜意识变成显意识。显意识是人们自觉的、可控的、用语言表达的意识活动形态。兴奋的心理、自觉的反映、能动的认识、主动的思虑、有目的的思维以及反思性的观念活动，都是显意识的思维活动。当公众关于公共事务的社会意识进入显意识后，就会有如梗在喉，不吐不快的感觉。他们往往用语言或文字等工具将自己的意识表达出来。表达的方式有很多种，或与别人面对面地议论，或诉诸文字，或用行为来表示。这一阶段，由于人们的社会地位、实际生活经验、知识水平等方面的不同，公众舆论会有很大的差异性。
第三，公共舆论的整合阶段。公共舆论的整合是各种看法、见解碰撞交流、整合的过程，是公众形成比较一致的公共舆论的最重要的阶段。整合首先是个体之间交流的结果。其中，每个人既是主动的传播者，又是被动的受传者，既要发表意见，又要听取别人的意见。主体一方面接受来自外界的信息，另一方面对信息进行鉴别和选择，那些符合自己的经验知识和认知模式的有效信息被保留和接受，与原有的信息结合成新的信息。公众通过对各种看法和意见进行不断的选择、加工和重组，反复的交流与传播，导致某一种意见的不断壮大和扩展，最终演变成为公众所认可和接受的比较一致的社会舆论。除了个体交流外，大众传媒、各个阶级、政党和各种社会团体也参与其中，利用社会意识对社会舆论施加影响。这种影响可分为两种，一种是强制性影响，即不顾公众的意愿，而按照自己的意志操纵、影响社会舆论。如美国发动对伊拉克战争，就是不顾本国和世界人民的意愿，强制性地制造和引导社会舆论。另一种是自然引导，即按照社会舆论运动规律，按照公众意愿进行的引导，将分散的意见加以整合，形成一致的公共舆论。
第四，公共舆论的形成阶段。公众分散的、零碎的意见经过整合后，就变成了一股巨大的公共意见。公共舆论的最终形成在外在形式上表现为公共舆论的广泛传播和多样的传播方式。这时的公共舆论犹如滚雪球，不断地膨胀和壮大，最后形成舆论洪流。形成后的舆论被公众以多种方式传播，包括口头传播、组织传播、大众传播等。这时的公共舆论具有一定的数量和规模，成为公众的一致意见，体现了公众的认知、情感和意志，既可表示为一种社会声势，也蕴含着一种社会精神力量。当然，社会舆论的权威性并不排除少数人的意见，不意味着多数人的意见就一定是真理。
2.大众传媒引导公共舆论的规律
现代社会，公共舆论引导是政府按照新闻规律对社会发生的事，用历史的、辩证的、发展的观点进行分析，以实事求是的新闻报道，对公共舆论加以引导，以使反映的舆论更加符合实际，符合政府的目标指向，符合社会发展的总趋势。政府借助新闻媒体进行引导时，必须要遵循新闻规律，而不能违背新闻规律。李良荣、林琳在《浅谈新闻规律》一文中说到：“新闻规律是规定新闻媒介功能和运行模式的一个基本因素”，“新闻规律具有普遍性，适用于世界上任何一个国家、任何一类新闻媒介”。笔者认为，这些新闻规律主要有以下几个方面：
第一，新闻的真实性、客观性。真实性是新闻的生命。马克思在《摩塞尔记者的辩护》中指出，新闻应该“极其忠实地报道他所听到的人民的呼声”。1905年9月，列宁在《决不要撒谎！我们的力量在于说真话！》一文中则提出：“我们应当说真话，因为这是我们的力量所在。”要求“从事实的整体上，从它们的联系中去掌握事实。”江泽民同志也指出：“新闻的真实性，就是要在新闻工作中坚持党的一切从实际出发、实事求是的思想路线。”