（三）政府公共舆论管理的效能化趋向
行政效能是指“国家机关及工作人员为实现其管理目标，从事公务活动时，发挥功能的程度及其产生效益、效果的综合体现。”与行政效率概念相比，行政效能不仅重数量，而且重质量，是数量与质量、功效与价值、目的与手段、过程与结果的统一。行政效能概念的提出是对原有行政效率概念的发展，它适应了公众由过去的被动参与转变为主动参与的现实，是行政现代化和政治民主化的必然趋势。从2000年3月开始，为适应我国加入WTO的新形势，推进政府职能转变，切实转变政府机关工作作风和提高为人民服务质量，建设“廉洁、勤政、务实、高效”的政府机关，全国各地广泛开展政府机关效能建设活动，包括行政审批制度改革、建立行政投诉中心、实行政务公开、推行集中办公制度等。
在政府公共舆论管理中引入行政效能建设具有重要意义。作为一项原则，行政效能应该涵盖政府管理活动的一切领域，当然也包括政府对公共舆论的管理和引导。当然，由于公共舆论属于意识范畴，它的成效不会像经济社会的其他领域那么立竿见影，它的效果显现具有一定的滞后性。另外，就是对其难以形成客观评价标准。正因为如此，对政府公共舆论管理效果的评价往往陷入“自我评价、自我欣赏、自我陶醉”的怪圈之中。说起来总是形势大好、成效显著，但实际效果究竟如何，没有人说得清楚。在公共舆论管理领域导入效能概念，就是要求政府公共舆论管理也要讲究投入和产出之比，也要注重效果和效益情况，也要实现数量与质量、功效与价值、目的与手段、过程与结果的统一。目前，各种先进的调查手法和技术为衡量公共舆论管理的效果、效益提供了必要条件。国内不少研究机构在这方面进行了有益的探索。政府公共舆论管理效能化，就是要改变“只管耕耘、不问收获”，只讲做了什么，而不考虑结果如何的状态；就是要改变把公众作为管理对象的传统思维，充分发挥公众的舆论主体作用，吸引公众的广泛参与，把人民群众满意不满意、赞成不赞成、拥护不拥护作为“第一信号”；就是要尊重政府舆论管理的客观规律、新闻传播规律、受众接受规律和心理规律，从而提高政府的舆论影响能力和水平。
我们认为，舆论影响能力是衡量政府公共舆论管理效率、效益的核心指标之一。如果说，民主化和法制化是政府公共舆论管理的“价值”指标的话，那么，舆论影响力则是政府公共舆论管理所追求的“功效”指标。在国内，一般是指舆论引导的效果，包括政治性目的和社会性目的两个方面。这也是世界各国政府的共同做法和追求。“在今天的开放环境与信息全球流动的条件下，要想有效应对人们的思想意识多元化，要想努力保持并增强主流意识形态的影响力，作为执政党，中国共产党必须进一步增强传媒运用能力和舆论影响能力。”所谓传媒运用能力，“是指执政党能够有效运用法律、行政、科技等传统手段或直接手段，及信息提供、线索引导、信息控制、特殊影响等新兴或间接手段，有效地发挥所直接隶属、控制的传媒的影响力，有效地利用国际传媒等的影响力，从而实现传播主张、体现意志、争取人心、配置资源、塑造环境、引导力量的目的。”而舆论影响力则是指“通过信息选择、处理、提供及分析、判断、见识等手段，影响新闻舆论的倾向、力度及构成，进而影响社会舆论场、群体舆论场、特别是人们的口头舆论场，从而实现影响人们的认识和行为的能力。”
我们党历来重视宣传舆论工作，这是我们党宝贵的政治优势，也积累了丰富的经验。但是，经济基础、体制环境、社会条件和传播手段的深刻变化，使得宣传舆论工作的环境、任务、内容、渠道和对象都发生了很大变化。新技术手段的广泛应用，使得人们接受信息的方式、方法和手段发生了很大变化。特别是网络、手机等新兴信息传播渠道迅速兴起，既为宣传思想工作提供了新的手段和途径，同时也对党报、党刊、电台、电视台等传统主流媒体影响产生了冲击，对传统的管理方式提出了挑战。宣传思想工作还缺乏适应性和主动性，工作覆盖不到位、针对性不强、方法手段滞后，基层思想政治工作薄弱等问题日益突显。如何解放思想、与时俱进，强化创新意识，跟上时代发展的步伐，准确把握新形势下宣传思想工作的特点和规律，在内容、方法、手段和机制等方面积极探索创新，采用新技术，开辟新渠道，占领新阵地，进一步增强针对性、实效性和吸引力、感染力，是宣传思想工作必须认真解决的重大问题。
从比较的角度看，中国的舆论引导方式主要是以直接引导和显性引导为主，而西方的舆论引导主要以间接引导和隐性引导为主。由于中国共产党在中国的执政地位及其对大众媒介的绝对的控制，这就使得大众媒介似乎是“被有意地安排作为社会教化的工具”，从邓小平主张的“灵魂工程师”到培养“四有”新人，就可以看出大众媒介作为舆论引导手段被政治系统有意识地利用着。反过来看，西方尤其是美国，由于其传统的价值观强调媒介的独立、自主，来自政府、政党及资本的控制是以“看不见的手”的形式出现的，所以表面看来，西方的大众媒介“是在无意识之中起着类似教师的作用”；或者说，美国等西方国家的舆论引导“较少地直接利用媒介”。也就是说，中国的舆论引导更多的是运用“看得见的手”，而西方更多的是运用“看不见的手”。
当前，我国在舆论引导方面，主要存在以下一些缺憾：其一，舆论引导忽视群众的需要。正如原新华社总编南振中所分析的那样：“在一些问题上，我们想说的事情人民群众不太感兴趣；人民群众痛切感受到而议论纷纷的事情，新闻报道又很少见到，或者虽有报道，但与人民群众关心的程度相差甚远。”“对人民群众的正确舆论，主流媒体没有及时给予肯定和支持；对一些模糊的认识，主流媒体没有及时给予解释和疏导；对一段时间内出现的影响社会稳定的错讹流言、传闻，主流媒体没有及时给予澄清。”其二，接踵而至的“宣传战役”、倾盆大雨式的“宣传声势”，忽视了现代社会的实际需要和社会成员的兴趣特点，预支了社会学意义上的“社会动员”的真正效果，一定程度上形成了受众的逆反心理。其三，对社会热点难点问题不是积极深入地研究、引导，而是采取消极回避态度或大而化之地空洞说教，从而放弃了引导舆论的主动权，缺乏针对性和有效性。其四，新闻宣传在理念上陷入了“非黑即白”、简单片面的思维定式，顾其一点，不及其余。宣传成绩则掩盖问题，揭露问题则一无是处，因此在群众中导致“以偏概全”的感觉和“墙内开花墙外香”的现象。其五，报道形式缺乏创新、可读性不强，和广大群众实际需求存在隔膜。
我国的舆论引导工作进入了一个需要在继承基础上进行创新的阶段，民主化和法制化管理也是其中的必备要素。此外，从方式手段的角度，还应考虑如下几个方面：
1.尊重新闻规律，建立政府与媒体间的和谐关系
正确的舆论引导是党和政府按照新闻规律对社会发生的事，用历史的、辩证的、发展的观点来分析，以客观的新闻报道，正确阐述党和国家的方针政策，对社会舆论加以引导，以使反映的舆论更符合实际，符合党和人民的根本利益，符合社会发展的总趋势。
作为政府舆论引导中介的媒体，要想起到良好的舆论引导效果，首先必须尊重新闻规律，尤其是客观性规律。客观性是新闻的生命，是新闻发挥“社会公器”作用，赢得社会公信力的基础。不遵循客观性原则的新闻，是不会被公众所接受的，更无法达到引导舆论的效果。李良荣认为，媒介是由人操纵的，新闻是由人来采访、报道、编辑的。人是社会的人，是有自身利益和自我意识的人，不管出于自觉或是自发，都将对新闻报道产生影响，存在着以主观意志曲解或代替客观事实的危险。新闻的客观性正是为了解决上述问题而提出的，“以确保新闻的全面、真实，同时也保证不同的意见得以公平地呈现。”客观性原则包括五项准则：平衡、公正、不存在偏见、准确和中立。美国学者班尼特则认为，客观性主要包括公正、平衡和真实。笔者认为，真实是最基本、最起码的要求，而公正、平衡相对则是更高的要求。客观性，既是新闻规律，也是新闻工作者的职业道德。
马克思主义新闻观历来强调真实是报刊的本质。马克思说：“人民知道，报刊尽管受到敌意和轻率的毒素的毒害，但报刊的本质总是真实和纯洁的，这种毒素会在报刊的永不停息的滚滚激流中变成真理和强身健体的饮料。”马克思还指出，“根据事实来描写事实”还是“根据希望来描写事实”是衡量“好报刊”还是“坏报刊”的标准。新闻的正确导向来源于新闻真实的力量，离开了真实的报道，新闻就失去了导向的基础。马克思主义新闻观还强调，新闻是事实的报道，不是空洞的议论。马克思说：“少发些不着边际的空论，少唱些高调，少来些自我欣赏，多说些明确的意见，多注意一些具体的现实，多提供一些具体的知识。”
大众媒介引导社会舆论的唯一法宝是社会信息。从舆论导向上讲，只有提供全面、丰富的信息，人们在许多见解的鉴别中才能形成正确的意见。美国新闻学者约斯特指出，“新闻本身就是一个重要而基本的创造舆论的因素，一切对时事的意见实质都是以新闻为基础。在信息时代已经到来的今天，只有打破信息封闭状态，扩大新闻报道的信息量，才能使各类新闻工具传播大量有价值的消息和意见，才能适应社会不断变革而需要的正确舆论。”
新闻的倾向性与客观性，两者是统一的，统一的基础就在于新闻实践。因为在新闻实践中，只注意倾向而不讲客观性，新闻就失去了生命，既然没有生命，谈何倾向性，即使再讲倾向性，也没有实际效果。反之，鼓吹单纯的“客观性”，否认倾向性也只能是虚伪的，或者说是空想。李普曼通过对社会认知和舆论形成的分析，摧毁了“意见自由市场”的民主假设，他认为，无论社会公众还是大众传媒的从业者，都是“成见”或者“刻板印象”（stereotype）的囚徒。李普曼坚定地认为，“西方民主的危机是新闻业的危机”，由于“那些无法深刻理解周围环境中的相关事件的人，不可避免地成为煽动和宣传的牺牲品”。尽管如此，李普曼还认为，虽然客观性理念有其内在的缺陷，但是彻底抛弃客观性原理是不可取的，它就如同医生抛弃希波拉底的宣言一样将使新闻业丧失存在的根基。
2.主动设置议程，进一步完善政府信息发布制度
就世界范围而言，政府新闻发言人和发布会制度早已是“国际惯例”。它是民主政治和信息公开的产物，是社会进步的表现。19世纪20年代，美国普通民众获得了选举权；30年代，便士报诞生。新闻发言人正是诞生在这样一个政治改革、经济增长、传媒大众化的年代。安德鲁·杰克逊是最早聘用总统新闻发言人的美国总统。新闻发布会是通过主动设置议程而引导舆论的一种机制。1983年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布中国建立新闻发言人制度。
新闻发言人制度的建立是对传统的舆论管理行为的超越。在传统的宣传体制下，突发事件、重要会议或其他重要新闻事件的报道，政府是通过看得见的一只手来进行调控的。新闻发言人制度则是通过政府主动向媒体提供信息的方式来巧妙地影响和引导媒体与国内外舆论，为国内外舆论设置议程。“通过新闻发布机制和危机应对机制，巧妙运用传播技巧，政府能够转移媒体的关注领域与视点，使媒体自觉自愿地围绕党和政府所发布的新闻事件和议题来进行报道和追踪，这就能使政府站在舆论阵地的制高点，调控社会朝进步方向发展的趋势与节奏。”