书城政治衰落还是转型:当代西方政党的发展变化研究
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第18章 当代西方政党的组织与“政党衰落”(3)

(3)中央执行委员会。是党的最高常设机构,在党的全国代表大会和中央委员会闭会期间负责党的行政工作和日常事务,指导和监督各级党组织的工作,筹备全国代表大会,领导竞选工作,与议会党团一起确立各选区的议员候选人等。

(4)负责组织、宣传、妇女、青年等专项工作的其他中央机构。西欧政党的中央机构通过制定和贯彻党的纲领、执行党的纪律、选拔各级政党组织领导人、向各级组织分配财力资源等方式,在协调全党活动和指导下级组织方面发挥着明显的作用。

与西欧政党相比,美国民主党和共和党的全国性组织的作用则要逊色很多。在两党的多个全国性组织(党的全国代表大会、党的全国委员会、国会党团会议和州长协会等)中,每四年召开一次的全国代表大会名义上拥有党内最高权力,但其权力并不持久。

全国委员会的任务除了筹备全国代表大会外,主要是协调各机构来筹集资金,部署和指挥竞选活动,在挑选党参加选举的候选人和阐述党对政策问题的立场方面都不起直接的作用,同时也不能有效地影响本党的国会议员。全国委员会对地方组织和基层组织更缺乏权威,在召开地方预选会和代表大会、选举候选人、决定政策、指派党的办事人员等地方政党组织的内部事务中完全不起作用。

全国性政党组织存在的理由,仅仅是“在权力分散制度下提供了一个进行统一的机构”,是“稳定下一级组织间联盟的一种手段”,使成千上万的州、县和选区组织得以团结起来。

(2)党的领袖

这里讲的党的领袖不一定是那些拥有党的主席、总书记、第一书记等头衔的领导者,而是指政党内部真正的权力中心。他们是党的最高决策者,享有崇高的威望,拥有巨大的权力,他们负责领导、监督和协调党的各级组织及其成员的活动,任免党内和政府内一些重要机构的负责人,代表本党对外发表政策主张。在野时,他们率领本党对执政党及其政府的内外政策进行抨击;指挥党的竞选活动,为上台执政而努力。执政时,他们领导本党控制的政府和议会,制定内外政策,开展管理国家的活动。

在西方国家的政治实践中,作为党内权力中心的党的领袖可能出现多种情形。在美国,民主党和共和党的全国委员会主席是党名义上的领袖,实际上执政党的领袖是现任总统,在野党的领袖是在大选中落败的总统候选人、参议院领袖或者大州的州长。他们对于本党的纲领、政策和党的全国委员会主席人选有决定权,但对本党国会议员的影响力不大。英、法、德等国家的政党领袖大多由党内选举产生,通常在大选获胜后进入政府。就英国工党和保守党而言,内阁首相由执政党领袖来担当,反对党领袖则出任本党“影子内阁”首相,他们能够左右本党的政策,掌握本党议员候选人的提名权,领导本党议会党团的活动。在实行半总统制的法国,虽然有法律规定各政党的领袖一旦当选为总统就不再担任本党的领导职务,同时也失去议员身份,但如果当选的总统与总理同属一党,那么总统仍是执政党的实际领袖,对政府和本党议会党团的组织都有巨大的发言权;如果总统与总理职位分属两党,则党的领袖的影响力便会受到一定程度的限制。在德国,政党领袖在担任政府总理后仍可兼任执政党的主席,无论是在党内、内阁中还是在本党的议会党团内都大权在握。瑞典社会民主工人党主席是名副其实的党的领袖,他同时兼任党的理事会和执委会主席,一旦大选获胜就出任政府首相,掌握选择政府大臣等高级官员的权力。只有在党的主席进入政府后,才由党的书记来负责党内事务。

(3)党的地方组织

西方政党的地方组织一般是指根据本国的行政区划而设立的政党组织。英国工党的地方组织是在大区和郡市建立的委员会。

德国社会民主党在20个区(大致以联邦的州为基础)和350个分区(以地方行政区和联邦议会选区为基础)内建立地方组织,区或分区的党组织召开党员大会选举产生各自的主席团和仲裁委员会作为领导机构。瑞典社会民主工人党的地方组织是26个省一级的党区和大量市政区一级的工人公社,它们分别召开党员代表大会或党员代表会议,选举产生自己的理事会和执行委员会。西欧政党的地方组织在政党的组织结构中处于中间位置,是联系党的中央组织与基层组织的纽带,其任务是在相应的行政区划范围内协调党的活动,一面接受党的中央组织的指导和监督,并将中央机构制定的方针、政策传达到基层组织中去;一面又要指导和帮助基层选区的竞选工作、组织发展工作和其他工作,同时把基层选区的要求和呼吁传递给党的中央机构。通常情况下,地方组织了解当地的情况,掌握丰富的信息资源,拥有善于与选民沟通的专家以及经过长期努力形成的广泛影响,这使它们成为政党的组织体系中不可或缺的一环。尤其是在那些种族、民族、文化、宗教等方面同全国其他地区差异明显的地区,如英国的苏格兰和威尔士,法国的科西嘉,德国的巴伐利亚,西班牙的加泰罗尼亚,加拿大的魁北克,以及意大利北部一些地区,地方政党组织的作用发挥得特别突出。

美国两大政党在州、县两级行政区域都设有党的委员会,不过它们不受中央组织的直接领导,独立程度较高。州委员会要负责国会两院议员、州长、副州长及本州其他选任官员的选举工作,从候选人提名到竞选、投票整个过程的诸般事宜均由其操办,繁忙程度可想而知。州政党组织活动的力量来源于县一级。两党在全国3000多个县中几乎都设有委员会,其组成人员不多,一般只设一名主席和几名助手,主席由基层选区的领导担任。县委员会的经常性工作是与辖区内的基层组织和选民保持联系和交流,在提供服务的同时开展政治宣传;其主要任务则是发现政治活动能力强的积极分子,给予县司法长官、公诉人、法官、司库、估税员、办事员等职位作为回报,从中培养党的高级公职候选人。

(4)党的基层组织

基层组织是西方政党的细胞,是与选民群众直接接触的部分。

在历史上,为数众多的普通选民的支持曾经是“群众党”主要的力量源泉,至今仍为它们参与竞选和上台执政提供重要的物质帮助及合法性资源,这就决定了基层组织在党内的重要地位。英国工党的基层组织是选区委员会,德国社会民主党的基层组织是基层支部,瑞典社会民主工人党的基层组织是大约3000个社会民主主义协会。西欧政党的基层组织担负大量的群众工作,除了定期召开党员会议来培养教育党员之外,还建立了青年俱乐部、工人俱乐部、妇女俱乐部等适应各种人群的俱乐部,通过组织体育赛事、书报阅览、影视欣赏和其他社交娱乐活动,潜移默化地开展党务工作。此外,为选民排忧解难、从事救济贫困和扶助残疾人等社会服务工作也是政党基层组织拉近与选民距离的有效手段。

在美国,选区或县之下又划分为大约19.3万个投票区,每个投票区的选民数量从一两百人到一两千人不等。民主党、共和党在投票区设立委员会作为党的基层组织,投票区委员会由1~2名委员担任领导人,委员的人选大都由政党地方组织的核心成员会议确定或者通过党内初选产生,也有少数由上级党组织领导人自行决定。投票区委员的主要职责是:在平时通过社交聚会和服务活动联络本区的选民,培养选民对党的感情;竞选期间负责登记新选民,挨家挨户向潜在支持者介绍本党的候选人,在投票日当天敦促本党选民到投票站投票。对两党来说,最理想的状况当然是在每个投票区都建立基层组织,拥有自己的代理人。果真如此的话,那么每个党在全国至少会有近20万个基层委员会和20万~40万名投票区委员。然而,这不过是个梦想而已。由于投票区委员会的委员和其他工作人员都是志愿者,既不领薪水,又没有官职或其他物质报酬,因而对那些不关心意识形态或者没有政治抱负的人来说缺乏吸引力,许多投票区委员的职务无人问津,也就不足为奇了。

(二)体制内组织

是指政党在赢得选举上台掌权后,为适应执政的需要而建立的组织机构,主要包括议会党团和中央政府、司法机构、文官组织和地方政府中的政党组织和党员。

(1)议会内政党组织

是某一政党的成员通过选举进入议会后,在议会的上、下两院按照一定的规则和程序建立的政党组织,主要包括议会党团和议会内正式结构两大部分。政党通常在议会上下两院中分别建立议会党团。有些国家的议会党团中还设有核心领导小组,由党团领袖、两院议长、各委员会主席、督导员等组成,他们控制了党团的政策取向和议会内正式组织的人事安排,本党议员必须听从领袖和督导员的领导和协调。除下院议长外,执政党和反对党的总督导员是党在议会中最主要的人物。议会内正式组织是指各政党议员进入议会后,为适应议会本身设有的组织结构而形成的组织形式,主要包括议长、常设委员会和临时委员会、两院联席会议等。议会的议长、委员会的主席和委员、两院联席会议主席的人选形式上都是由议员选举产生的,实际上均为多数党或多数党联盟所操控,如果各个政党在议会中势均力敌,就通过协商或选举的方式产生。

(2)中央政府内的政党组织

是指政党进入中央政府的内阁、各部及其直属机构之后形成的组织机构。内阁是各国政府的核心决策机构,也是体制内政党控制政府政策取向的主要组织机构。西方各国组织内阁的方法有很大不同。在西欧的议会制国家,首相(总理)和大臣(部长)等政府高级官员通常由执政党的高层领导来担任。在实行总统制的美国,总统候选人赢得大选后入主白宫,身兼政府首脑和政党领袖的双重身份,在政府组成方面拥有决定权,内阁由总统提名,交参议院批准,向总统负责。虽然美国总统在挑选白宫班子的成员时不必像西欧国家的政府首脑那样严格局限于本党成员,但一般而言也会考虑到党派因素和政见异同,因而多数内阁成员与总统同属一党。除了内阁成员外,国家元首或政府首脑的直属机构和各部的高级政务官一般也是由内阁会议决定的,这些职位的人选显然带有政党政治色彩。

(3)文官组织内的政党成员

西方国家的文官制度本身就是为了防止执政党搞政治恩赐和分肥而作出的制度安排。时至今日,大多数西方国家已经有了成熟的文官制度,文官系统中有政务官和事务官之分,政党对行政部门中官员的任命仅限于政务官的职位,各级事务官不随执政党的更迭而进退,他们长期任职,原则上应该严守政治中立,与政党保持一定的距离。不过,在西方国家的政治实践中,这部分文官不可能完全摆脱政党的控制与渗透。其一,事务官必须执行由政党提名后当选的总统、总理及其任命的部长、副部长、助理部长等高级政务官的决策。其二,事务官作为社会的一员,同样受到政党主导的政治社会化的影响,其自身也是具有政治倾向的。大体估算,在欧洲各国公务员中,20%是左派,49%是中间派,31%是右派,他们在执行公务时不可避免地带有党派政治的色彩。其三,一些国家的文官参加政党组织,直接成为党派利益的代理人。例如,英国法律禁止执行级以上文官以及一些类别的官员(如情报官员)参加全国性政党组织,但他们可以参加地方政党组织的活动。法国公务员法规定,公务员有权参加政党和工会活动。