当今世界，能源问题已经成为全球、全世界共同关心的焦点问题之一。2004年世界能源统计年鉴中表明目前世界石油资源还能开采41年，天然气还能开采67年，煤炭还能开采192年。这些能源在几十年之后将被开采殆尽，这是摆在全世界面前的问题。
中国正处于急剧的社会转型期，工业化和城镇化高速发展的进程不可逆转。社会转型时期产生了诸多问题，能源问题就是其中之一。2006年在“两会”召开之前，国务院副总理曾培炎2005年12月27日向十届全国人大常委会第十九次会议报告我国当前能源形势与能源安全问题时说：“‘十五’（规划）以来特别是近三年来，随着经济增长速度的加快，能源领域多年积累的矛盾和问题进一步暴露，能源供给状况对经济社会发展构成严重制约。”
能源作为国民经济的重要基础产业部门，与国家宏观战略的调整有着密切的关系。能源建设作为国家的重要基础设施建设，受五年计划的影响十分明显。本文聚焦于“十一五”规划进程中的我国能源问题，旨在呈现其间我国能源问题的现实议程、政策议程、公众议程及媒介议程的特点及其互动关系，因为能源问题的解决，不仅要依靠政策的制定者，促进具有前瞻性的能源政策的制定和实施，传媒也要充分发挥舆论引导功能。希望通过研究这一矛盾突出的焦点问题，反映社会转型期能源问题的舆论调控现状、问题。
第一节当前能源问题的现实呈现
所谓当代能源问题，是指在社会转型期，由于能源生产、消费过程中所产生的诸如资源枯竭、环境污染之类的问题。从中长期看，虽然我国的能源总量比较丰富，但优质能源少、人均占有量低，能源偏紧、资源约束将是一个长期的矛盾。与此同时，由于能源发展的较快增长引发了诸多亟待解决的能源问题，如煤炭大量开采使用，导致地表沉陷、地下水系破坏、大气污染，甚至矿难不断；因化石能源大量消费带来的环境压力远高于其他国家；科技水平相对落后、能源利用效率低下，在节能、先进核电、深海油气勘探、洁净煤利用、新能源技术和前沿技术领域，以及能源技术创新机制方面，与先进国家相比还有很大差距；我国单位GDP能耗约是美国的4倍，是日本、法国、德国、英国、意大利的7倍，是印度的1.5倍等等。
一、“十一五”规划期间我国能源现实议程呈现
《BP世界能源统计》是世界能源领域最权威的信息来源之一，自1951年创刊以来，不断提供分析与了解全球能源市场发展所必需的数据，逐渐树立并保持着其作为严密且权威信息来源的声誉。本研究即根据该信息源对“十一五”规划期间2006年、2007年、2008年我国能源问题现实议程指标进行考量。
我国能源问题根据形成原因可以分为历史性能源问题和人为性能源问题两大类。前者主要涉及能源总量和能源分布，后者主要集中在能源结构、能源管理、能源市场、能源消费四个方面。
（一）历史性能源问题
在能源总量上，我国能源资源总量比较丰富，人均储备严重不足，人均能源消费量偏低。我国能源总量丰富，煤炭、石油、天然气储量均居世界前列。但由于我国人口众多，人均能源储量远低于世界平均水平，人均能源资源储备严重不足。此外，由于我国人口众多，人均能源消费量依然偏低。2007年我国人均一次能源消费量约1.41吨油当量，低于世界平均水平（1.68吨油当量）。
在能源分布上，我国能源资源赋存分布不均衡。中国能源资源分布广泛但不均衡。煤炭资源主要储存在华北、西北地区，水力资源主要分布在西南地区，石油、天然气资源主要储存在东、中、西部地区和海域。中国主要的能源消费地区集中在东南沿海经济发达地区，资源储存与能源消费地域存在明显差别。
（二）人为性能源问题
在能源结构上，一方面，能源消费中对煤炭的依赖程度大，环境压力加大。2006年，仅中国就占全球煤炭消费量的40.1％（其中：中国占38.6％，中国香港占0.2％，台湾地区占1.3％），同比增长了8.7％，占据世界煤炭消费增量的72％。《BP世界能源统计2007》，2007年7月2日发布。煤炭消费是造成煤烟型大气污染的主要原因，也是温室气体排放的主要来源。随着中国机动车保有量的迅速增加，部分城市大气污染已经变成煤烟与机动车尾气混合型。另一方面，石油消费量快速增长。2006年，中国的石油消费量增长了近6.7％，接近过去10年的平均增长率。石油消费量占全球总消费量的9％，居第二位。排在第一位和第三位的分别是美国和日本，各自占全球消费总量的24.1％和6％。2007年石油消费增长主要来自石油出口国和包括中国在内的一些经济快速增长的非经合组织国家。亚太地区的石油消费增加了60万桶/日，其中一半（32.5万桶/日）来自中国。《BP世界能源统计2008》，2008年7月8日发布。2008年，世界石油消费出现了自1993年以来的首次下降，虽然中国的石油消费增长有所减缓，从上年的32.5万桶/日下降到2008年25.7万桶/日，但中国仍是全球石油消费增量最大的国家，2008年中国石油消费量为800万桶/日，比上一年增加了25.7万桶/日。《BP世界能源统计2009》，2009年7月21日发布。
在能源管理上，科技水平相对落后，能源效率偏低，可持续开发能力较弱。经济增长方式粗放、能源结构不合理、能源技术装备水平低和管理水平相对落后，导致单位国内生产总值能耗和主要耗能产品能耗高于主要能源消费国家平均水平，进一步加剧了能源供需矛盾。与世界先进国家比较，我国在能源高新技术和前沿技术领域还有相当差距，能源科技自主创新任重道远。从能源储备及可持续利用情况来看，我国石油、天然气、煤炭等主要化石能源储量丰富，储存结构以煤为主，但我国能源资源人均储备严重不足、可持续开发能力较弱，将对我国能源生产和消费形成明显制约。
在能源市场上，市场体系不完善，应急能力有待加强；受国际市场剧烈波动，安全隐患不断增加。中国能源市场体系有待完善，能源价格机制未能完全反映资源稀缺程度、供求关系和环境成本。能源资源勘探开发秩序有待进一步规范，能源监管体制尚待健全。煤矿生产安全欠账比较多，电网结构不够合理。最近几年，国际石油价格大幅震荡、不断攀升，给我国经济社会发展带来多方面的影响。我国战略石油储备体系建设刚刚起步，应对供应中断能力较弱；影响天然气电力安全供应的因素趋多；煤矿安全生产形势不容乐观，维护能源安全任务艰巨。
在能源消费上，能源消费增长迅速，石油消费量快速增长。随着我国工业化进程的加快，能源消费日益增长。以石油为例，2006年，中国的石油消费量增长了近6.7％，接近过去10年的平均增长率；石油消费量占全球总消费量的9％，居第二位。《BP世界能源统计2007》，2007年7月2日发布。
以上反映出我国能源现状问题。随着中国经济的较快发展和工业化、城镇化进程的加快，能源需求不断增长，构建稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系面临着重大挑战。
二、“十一五”规划期间我国能源问题的政策议程
能源工业伴随着国家经济体制改革的步伐，不断创新体制和机制，初步形成了与中国特色社会主义市场经济相适应的能源体制。21世纪是我国经济和社会发展的重要时期，鼓励节能、发展新能源和可再生能源成为21世纪能源政策的主要发展趋势。第10个5年计划完成后，生态恶化趋势得到遏制，城乡环境质量改善，主要污染物排放总量比2000年减少10％，资源节约和保护取得明显成效。
（一）“十一五”规划期间我国能源政策
根据国家发展和改革委员会2007年4月公布的《能源发展“十一五”规划》，具体的政策保障措施包括：
能源科技方面，优先发展先进适用技术，同时加强能源前沿技术研究。
能源法规方面，加快法规建设。修订《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》，制定《能源法》、《石油天然气法》和《国家石油储备管理条例》等法规，尽快完善与社会主义市场经济体制相适应的能源法律法规体系。同时建立和完善能源规划调整与公开发布制度。滚动修订各类能源规划，公开发布实施，规范政府监管和企业行为，接受社会公众监督。严格建设项目核准和备案制度。不符合国家能源规划要求的建设项目，国土、环保等部门不予办理相关审核、许可手续，金融机构不予贷款。
能源管理方面，改进行业管理，健全煤炭行业准入制度，规范煤炭资源勘查开发和生产经营活动。实施煤炭资源整合，推进企业重组，淘汰落后小煤矿。引导企业增加投入，加快瓦斯抽采利用和安全改造，提高装备水平，改善安全生产条件。加强石油天然气行业监管，完善市场准入制度。制定天然气利用政策，强化需求管理，保障供气安全。完善电力市场监管体系和运行规则，创造公平竞争的市场环境。引导电网和发电企业加强管理、节能降耗、降低成本、改进服务，为全社会提供稳定可靠、价格合理、质量优良的电力供应。
同时，深化体制改革，完善价格体系。继续推动煤炭企业完善现代企业制度，减轻企业办社会负担，增强竞争力。完善流通体制，建立现代煤炭交易市场。逐步理顺成品油价格，加大天然气价格调整力度，引导油气资源合理使用，促进资源节约与开发等。
能源安全方面，按照平等互利、合作双赢的原则加强能源国际合作建立应急体系，提高安全保障。加快政府石油储备建设，适时建立企业义务储备，鼓励发展商业石油储备，逐步完善石油储备体系。以应对大规模电网事故和石油天然气供应中断为核心，建立完善能源安全预警制度和应急机制。
能源开发方面，增加勘查投入，提高资源保障程度。落实《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，完善资源有偿使用制度，增加基础地质勘探投入，提高煤炭资源保障程度。制定油气资源勘探开发投入激励政策，鼓励尾矿和难动用储量开发利用，逐步建立完善油气区块矿权招标制度和退出机制。增加对水能、风能、生物质能等资源调查的投入，为加快新能源和可再生能源开发利用奠定资源基础。
能源环保方面，强化资源节约，保护生态环境。提高能源矿产资源回采率，完善监管制度，促进企业加强管理、增加投入、改进工艺装备，提高能源资源利用率；发展循环经济，鼓励企业充分利用劣质煤、煤炭洗选加工副产品、煤矿瓦斯、矿井水等资源，因地制宜发展综合利用产业；完善热电联产产业政策，鼓励大中型城市和热负荷相对集中的工业园区，实行热电联产、集中供热，逐步淘汰分散供热锅炉，提高综合能效；建立煤炭矿区生态环境恢复补偿机制，制定煤炭清洁生产标准，明确企业和政府责任，加大生态环境保护和治理投入；改革电力调度方式，实行节能、环保、经济、公平的发电调度制度；激励企业加快发展高效清洁机组，淘汰和改造低效率、高能耗、高排放的现役机组，促进电力行业整体能效和环保水平的提高。
（二）“十一五”规划期间我国能源政策的历史演变特点
我国能源政策的演变路径主要体现在以下三个方面。
1.从鼓励发展地方煤矿企业到关井压产
20世纪80年代初期开始，为了加大煤炭的供应量，开始扶持地方和社队煤矿开采。1981年，年产量28233万吨；到1997年，地方小煤矿产量达到6.2亿吨，而国有重点煤矿60％左右不能正常生产，总的闲置能力达9000万吨。
小煤矿的盲目发展造成了煤炭产量失控、资源浪费，而且还造成大量的煤矿伤亡事故。为整顿煤炭生产和经营秩序，解决煤炭总量过剩的问题，发挥国有重点煤矿的生产能力，1998年10月27日国务院决定从1998年11月起到1999年底，关闭各类非法和布局不合理小煤矿2.58万处，压减产量2.5亿吨左右。
但是，煤炭的关井压产造成了2001年的煤炭价格大幅上涨，在利润的驱动下，不少非法小煤矿死灰复燃，重新开始采掘，而地方政府出于自身利益需要，对煤炭产量瞒报。2001年6月，国务院办公厅发出《关于做好关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产的紧急通知》；9月，国务院发出《关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》，加强了行政监管方面的力度。
对煤炭产业的整顿，是中央对地方短期利益的否定，有利于社会经济的可持续发展。通过对煤炭产业的整顿，扭转了煤炭价格不断下降的趋势，有利于国有重点煤矿企业实施重组，提高煤炭产业的整体经济效益。