在立法权与执行权分别由不同的人掌握的情况下 （任何有节制的君 主国家和组织较好的政府莫不如此），为了社会的福利，有些事情必须交 付掌握执行权的人进行裁决。原因在于，既然立法者无法预知和通过法律 规定一切对社会有益的事情，那么，有执行权的法律执行者，在许多尚未 规定国内法的场合，在立法机关能够便捷地集会并作出规定之前，依据一 般的自然法他们有权利用它为社会谋取福利。很多事情并非法律所能规 定的，这些事情需要交付掌握执行权的人灵活裁决，依据公众福利和利益 的需要加以处理。实际上，在很多场合，法律本身应该为执行权让道，或者 更确切地说，为这一自然和政府的根本法让道，尽其所能地保护社会的所 有成员。因为生活中经常会出现较多偶然的事情，碰到这些情形，严格并 死板地执行法律反而不会有好处（例如，邻居失火时，不会把一家无辜的 人的房屋拆掉以阻止火势蔓延），一个人的某种值得奖励和宽恕的行为， 因为法律不加区别，反而可能被法律所制裁。因为这个原因，在有些情况 下，统治者应有权放宽法律的严厉性，赦免某些罪犯，只因为尽其所能地 保护一切人是政府的目的所在，只要可以证明无辜者没有受到伤害，就算 是罪犯也可以得到饶恕。
这种不具有法律依据、甚至有时违反法律而根据灵活裁决替公众谋 福利的权力，就叫特权。由于在某些政府中，并非经常存在着制定法律的 权力，并且执行时要求快速迅捷，但由于其成员过多，因而行动过于缓慢； 此外，难以预知所有同大众有关的突发事故和紧急事件，所以法律不可能 全都做出规定。非但如此，而且假如业已制定的法律，刻板地执行于符合 规定的所有的情况或所有的人，那也难以避免不会造成损害。因此，那些法律尚未规定的很多特殊事件，要留给执行机关，自由地在一定的范围内 加以处理。
当这种权力为了社会的福利和合乎政府受到的委托及其目的加以行 使的时候，它就是事实上的特权，而绝对不会遭致非难。原因在于，在某种 程度上，假如特权是为其本来目的、也就是为了人民的福利而加以行使， 而显然不与该目的相抵触的时候，人民很少会或者决不会在细枝末节上 进行苛求或丝毫不让，以至于对特权加以考查。但是，倘若对于被视为特 权的权力，执行权与人民之间产生了分歧，那么，依据行使该特权的倾向 对人民是有利还是有害，就能够使这一问题很容易地得到解决。
不难想象，在政府建立的开始阶段，在人数上国家与家庭没有太多差 别，在法律的数量上与家庭也没有多大不同。因为统治者如同他们的父亲 那样为了其幸福而照顾他们，因而政府的统治差不多全是靠特权进行的。 少数既定的法律就已经足够了，其余的一切，都依赖于统治者的斟酌和谨 慎加以处理。但是，当昏君因其过错或被谄谀所迷，只为其私人目的而不 为公共福利运用该项权力时，人民就只能使用成文的法律，根据他们认为 的对他们不利的各个方面，对特权作出限制。因此，人民认为有必要对某 些情况用明文对特权加以限制。这些特权，是他们及其祖先广泛地留给君 主的，使其依靠他的智慧仅用于正当方面，也就是为人民谋福利的方面的 特权。
所以，假如有人说，人民用成文法限定特权的任何部分就是侵犯特 权，这是对于政府的一种极大的误解。原因在于，人民的这种做法，并未剥 夺君主的任何理应享有的权利，其不过是在宣示：他们以前毫不加以限定 地交付他或其祖先的权力，其这样做的目的是为他们的福利着想，假如他 在别的方面使用，那就有悖于他们的本意。因为，为社会谋福利是政府的 目的，为这个目的而做的一切变革，只要是为这个目的做出的，就不能看 做是对所有人的侵犯，因为政府中的所有人都没有违背该目的的权利。只 有那些不利于或阻碍公共福利的变革才是侵犯。持相反观点的那些人们 可能以为，君主的利益和社会的福利是迥然相异的和分离的，君主并非为 社会福利而设。君主制政府中出现的差不多所有的弊害和混乱都根源于此。假如真是这样的话，那么，受他统治的人民就并非为了他们彼此间的 福利而加入社会的一些理性动物；他们拥立统治者以统治他们，并非为了 保护和促进这种福利，而是被看成处于一个主人统治下的一群低等动物， 为了自己的快乐或利益，主人养活它们以及驱使它们。倘若人类如此缺乏 理性并且不明事理，依据这样的条件加入社会，那么，特权的确会如同某 些人所认为的那样，是一种为害人民的专断权力。
我们难以设想，一个理性的动物，他自由的时候，却为残害自己而受 另一个人的支配（诚然，当他拥有一个善良贤明的统治者时，他可能不认 为在所有的情况下都明确地限定他的权力是必要的或有益的），如果是这 样的话，那么，特权就只能是：在法律尚未规定的情况下，人民许可他们的 统治者们，根据他们的灵活选择处理一些事情（哪怕有时与法律的明文发 生冲突）为公众谋取福利；同时人民对这种做法加以默认。因为，一位贤君 不想有负于人民的委托，他关心人民的福利，人民不会抱怨特权即造福人 民的权力太多。与此相反，一个昏弱的暴君，往往会要求他 的前人运用过的、未经法律规 定的、仅凭其职位理应掌握的 特权，他的目的不过为了任意 使用它们，以获得或形成与公 众福利不相同的利益，如此一 来，他就使人民不得不再次申 明他们的权利并使他的这种 权力得到限制，但是这种权力 的行使，假如是为了增加他们 的福利，那么，他们是乐于默认的。
因此，假如读读英国的历 史就会发现，贤明善良的君主 具有的特权最大，原因在于，人民看到他们大多数行动的倾向是为公众谋福利，对于他们那些没有法 律依据、为了这一目的而做出的所有行动不加以计较，就算人类的某些弱 点或过失（君主也不过是人，是与其他人一样成长的），导致它们与这个目 的稍有不同，但只要它们主要趋向明显只是关心公众，而非其他，情况也 是如此。所以，人民有理由认为，在没有法律规定或与法律的明文相矛盾 的那些场合，应该支持这些君主有所作为，他们就默认了君主的所作所 为，毫无怨言地让他们随自己的意愿扩大其特权。他们明确地认为，君主 在此不可能做对他们的法律产生危害的事情，因为他们的行动与所有法 律的基础及目的，也就是公共福利是相符的。
当然，依据专制君主制是最好的政体这个论点，这种如神似的君主应 该享有专断的权力，就像上帝也利用专断权力统治宇宙一样，因为，此类 君主具有如同上帝所具有的智慧和良善品德。据此就形成了如下说法：对 于他的人民的权利来讲，贤君的统治往往会引起最大的危胁。因为，假如 他们的后继者出于不同的思想管理政府，就会援引贤君们的行动作为先 例，作为他们的特权的范例，似乎曾经那些只为人民谋福利而做的事情， 到他们那里就成为了他们任意为害人民的权利。这就常常导致纷争，有时 甚至破坏公共秩序，直到人民原来的权利能够得以恢复，申明这从来就不 是真正的特权为止。因为社会中的每一个人，从来都不可能有为害人民之 权；因为特权无非是在未规定的情况下谋求公共福利的权力，对于那些未 越过公共福利界限的君主或统治者的特权，人民没有加以限制，这是很可 能并且是很合理的。
在英国，召集议会权力---包括确定召开议会的确切时间、地点和期 限在内---固然是国王的一项特权，但是他仍然承担这样的责任，即必须 依据时代的要求和各种不同情况的需要，为国家的福利行使该项权力。因 为，何时何地召集议会最为适宜难以预料，所以就交给执行机关进行选 择，以便有可能于公共福利和议会的目的最相符合。
有人可能会提出一个有关特权的陈旧问题，即：谁能判定这个权力使 用得恰当与否呢？我要回答的是：在拥有特权的长期存在的执行权与一个 以执行权决定其召集的立法机关之间，不可能存在什么裁判者；同样，倘若执行机关或立法机关掌握了权力，妄想或者进行奴役人民以及摧残人 民，在立法机关与人民之间，也不可能存在什么裁判者。在这种情况下，就 像在世界上不存在裁判者的其他任何情况一样，人民只有诉请于上天，而 没有任何其他补救之法。因为，在统治者们这样做时，行使了一种并非人 民所授予他们的权力（人民会同意任何人为了损害他们而统治他们，这是 无法设想的）从而做他们无权去做的事情。假如人民全体或任何个人被剥 夺了权利，或受到没有根据权利而行使的权力的支配，在人间又没有可以 申诉的地方，那么，每当他们处理这个至关重要的案件时，就有权向上天 诉请。所以，在此种情况下，人民无法成为裁判者，根据社会的组织法具有 较高的权力而就此案件作出决定并进行有效的宣判，即便如此，然而在人 间无处可以申诉时，根据一种存在于人类所有成文法之前并凌驾其上的 法律，他们为自己保留属于所有人类的最终的决定权：即决定是否有正当 理由能够诉诸于上天。该决定权是他们不能放弃的，因为，服从别人，让他 拥有毁灭自己的权利，这是不在人类的权力范围之内的。上帝与自然从未 允许一个人自甘堕落，甚至不去保护自身。假使他无权毁灭自己的生命， 他也没有赋予别人剥夺他的生命的权力。请不要认为，这会埋下引起纷乱 的永久祸根，因为这种决定权，只有在弊害大得使大多数人都已觉察和难 以忍耐，并觉得有必要进行纠正时才会行使。这是执行机关以及贤明的君 主永远应该注意的事情，是所有事情中他们最需要避免的事情，也是所有 事情中最危险的。