地厅（局）级公务员素质与能力综合研究局级公务员的素质、能力及培训需求
——关于北京市政府各委、办、局局级公务员的调查报告
北京行政学院调研组根据人事部办公厅和国家行政学院办公厅《关于开展国家公务员任职培训需求调研的通知》（人办发[1997]97号）文件精神和具体选题指导、建议，我院在市委组织部干部教育处、市人事局教育培训处的支持下，承担了国家行政学院《国家公务员任职培训需求调查研究》的子课题项目，并将子课题名称定为“职位和形势对局级公务员领导和管理素质、知识和能力的要求”。我们认为，从职位变化和形势发展要求出发，通过调查研究摸清局级公务员在新形势下应具备的领导、管理的素质、知识和能力，是行政学院进行教学改革，迎接新形势的挑战，有针对性地搞好任职培训的基础性工作。
本课题的研究重点是：
职位变化对局级公务员领导和管理素质、能力的要求；形势发展（主要是政府职能的转变）对局级公务员领导和管理素质和能力的要求；培训面临的挑战、机遇和任务。
本课题从1998年6月20日正式开始，采用问卷、访谈、座谈会、文献研究相结合的实证研究方法。问卷调查的范围是北京市政府各委、办、局的全体局级公务员（包括副局，不含局级调研员），实际回收有效问卷105份。访谈对象包括局级公务员及其下属，座谈会共召开两次，文献研究主要是国内外对高中层管理人员、尤其是政府公务员领导和管理素质和能力的现有研究成果。
接受调查的局级公务员的基本情况如下：
105名局级公务员平均年龄49.6岁，45岁及以下的占25.7%，45岁以上占68.5%；性别构成男女比例为6.38：1；正职有19名，占18.1%，副职有83名，占79.1%；硕士以上学历占17.14%，本科学历占52.38%，本科以下占27.61%。
第一部分：行政职位、环境的变化对局级公务员的素质和能力提出的挑战一、升任局级岗位后，局级公务员感觉自身缺乏的主要素质、知识和能力
（一）实证调查资料不同层次的领导岗位，对领导者的素质和能力的要求是不同的。
一般来说，高层次的领导者，除了应具备较低层次领导者的素质和能力外，还要具备与所在职位相适应的更高层次的素质和能力。对于局级领导职位来说，最重要的是战略决策、宏观规划及监控能力。
但这并不是说，其他行政管理能力（如组织和人事管理、调查研究、信息沟通、协调各种关系等）对于局级公务员来说就不需要或不重要了，只不过这些素质和能力的相对重要性降低了。因此，从理论上说，公务员升任局级职位后，在素质和能力上面临的主要挑战应在战略决策、宏观规划及监控方面。
然而，实际情况与组织培训的要求总是存在着一定的差距。调研的目标之一是找出这种具体差距，为局级公务员的培训提供依据。
为此，我们列出13个选项，让被调查者选择其升任局级岗位后缺乏的主要素质和能力。
（二）分析从表1-1的调查数据可以看出，从处级升任局级岗位后，局级公务员的素质和能力结构存在的主要问题是：
1.知识和技能结构老化，难以适应现代政府行政管理的需要调查数据显示，有51人感觉缺乏财务、法律、外语、计算机等现代管理所必备的知识和技能，有效百分比（下同）高达s0%，在14个选项中位居第1位。这一情况说明，我市局级公务员的知识和技能结构老化的状况比较严重。进一步分析发现，知识和技能结构的老化状况与局级公务员的年龄和文化相关度不大，也就是说，即使是年轻和高学历者，其原已通过学历教育学习的知识和技能，也同样难以适应现代化行政管理的需要。
2.协调组织内外的各种关系是局级公务员面临的较大难题在他们感觉缺乏的素质和能力中，协调好各种关系的能力居第2位，占39.22%。从理论上讲，协调各种关系不应成为局级公务员的难题。这种情况的出现，反映了目前行政机关的组织关系和人际关系离现代科层制的组织要求尚有较大差距。例如，局级公务员在回答“在工作中感觉最犯愁、棘手的是什么？”（见第二部分：三）的问题时，“组织外部相关行政系统职能交叉、权责不清”（37%），“组织内部错综复杂的人际关系”（30%），“领导班子分工不明确，权力、责任交叉”（23%），“组织内部权责不清，互相掣肘，工作难以配合协调”（18%），这4项（共有12个选项）的累计选择高达108%。
另外，在局级领导干部中，正职比副职感觉协调关系的难度更大。
3.战略决策、宏观规划和监控等高级行政能力较为缺乏战略决策、宏观规划及监控能力在局级公务员的素质和能力结构中处于重要地位。在我们所列举的14个选项中，政策决策、部署决策及考核监督分别属于战略决策、宏观规划及监控的范畴。这3项的选择分别为31.37%、19.61%和25.49%，分别位居第3、第5和第4位。进一步分析表明，局级公务员对自身高级行政能力的评价，与他们对局级领导层现实状况的评估基本一致。在评估局级领导层各项素质和能力的现实状况（参见第四部分）的问题中，我们列举了36项具体的素质和能力。局级公务员对政策决策、部署决策及考核监督的评估的得分，分别位居第26、第5和第32位。
4.基本行政能力的需求较弱。在组织沟通、正确理解和扮演组织角色、激励下属、调查研究、组织人事管理等方面，只有很少一部分局级公务员感觉缺乏这方面的素质和能力。其中，组织管理和操作决策的选择最小，分别为6.86%和4.90%。其他则介于10%～20%之间。而在现实工作中，这方面存在的问题恰恰较多（参见第三部分）。
（三）小结（1）局级公务员知识和技能结构老化。解决此问题可以采取以下办法：第一，将现代科学管理基本知识和技能的掌握程度作为录用、考核和提升公务员的基本要求。第二，定期对局级公务员进行更新知识和技能的培训，以适应不断发展的现代行政管理的需要。
（2）局级公务员对于协调好各种关系的能力有较强需求，这与我国行政机构各部门和职位之间权责不清、人际关系复杂的现状有关。这就要求我们的培训工作不仅要提高局级公务员协调各种关系的能力，更重要的是要对他们进行组织管理方面的培训，使其具备现代行政管理的意识和素质，为建立科学合理的行政组织环境奠定基础。
（3）战略决策、宏观规划和监控等高级行政能力应是局级公务员培训的重点。在我们所列举的各项素质和能力中，对上述行政能力的需求不是最高。这说明，高级行政能力对于局级领导岗位的重要性尚未被局级公务员充分意识。同时也表明，在对培训需求的选择上，即使是局级公务员也有重个体需求，轻组织需要的倾向。因此，对各级公务员培训需求的调查，既要有对个体的调查，更应侧重于对组织需求的调查。而这方面的调查往往是容易被忽略的。
一、市场经济的发展和政府职能的转变，局级公务员急需更新的知识和能力
（一）实证调查资料
随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，适应市场经济体制的行政管理模式对公务人员的素质、知识和能力提出了新的要求。局级公务员对新形势下急需更新的知识、提高的素质和能力的回答情况是怎样的呢？
（二）分析
从以上数据可以看出，在新形势下，局级公务员对于适应市场经济需要的素质、知识和能力的需求具有以下特点：
（1）对有关素质、知识和能力的需求是多方面且较平均的。在所列出的7项素质、知识和能力中，选择最高的为48.51%，最低的也有22.77%，这表现出局级公务员对与市场经济和政府职能转变相关的新的素质、知识和能力的需求是多方面的，需求率较为平均。
由于这是一道限选题，需求率较为平均的情况，还反映出局级公务员的需求是因人而异、多种多样的。
（2）经济和法律知识成为最集中的需求。在101位有效回答者中，有48.51%的人认为急需更新、补充的是政府在经济方面宏观调控的金融、财政和税收知识，居第1位。有38.61%的人选择了依法行政的法律知识和执法能力，居第2位。进一步分析表明，正职比副职在经济和法律知识方面有更大的需求。
（3）对适应市场经济需要的行政管理知识和能力有较大需求。例如，33.6%的局级公务员急需“指导、管理、约束社会中介组织的知识和能力”；33.6%的人关心“本系统如何建立适应市场经济需要的行政管理和服务体系”。
（4）对其他适应市场经济和政府职能转变的新的素质、知识和能力也有一定需求。26.73%的局级公务员希望了解“政企分开后，政府如何对企业进行管理、监督的理论和知识”；24.75%的人关心“机关内各部门的职能和岗位如何定位”；22.77%的人急需“政府如何建立有效的市场交换环境和秩序，以及管理市场的理论和知识”。
（三）小结
（1）在新形势下，局级公务员普遍急需与市场经济相适应的经济、法律和行政管理方面的知识和能力。因此，对局级公务员进行更新相关知识和提高相关能力的培训成为当务之急。
（2）要加强培训工作的针对性，培训内容应视对象不同而有别。
尽管与市场经济相适应的经济和法律知识是局级公务员最为集中的需求，但也应该看到。他们对相关的各项知识和能力的需求，在具体内容上有一定差异。因此，对局级公务员的培训要在课程设计、培训内容等方面，考虑不同对象的不同要求，既要有统一性，又要有针对性。
第二部分：局级公务员在决策、组织管理和日常工作中遇到的问题与培训
从局级公务员在实际工作中遇到的主要问题的角度进行调查，能够触及到他们真实的工作需要。这一点对于行政学院制定教学方案、计划，特别是教学改革，是十分重要的。为此，我们在问卷调查中设计了3个问题。
一、当前局级领导层在决策中存在的主要问题
（一）实证调查资料对这一问题的调查，较真实地反映出局级领导层的实际决策状况，同时也表明科学决策的培训对局级公务员的重要性和紧迫性。
（二）分析首先，局级公务员对决策中存在的问题的选答，说明决策在他们工作中具有首要的地位。在多项选择中，被调查者对本题的11个选项选答的人次和频次是很高的。超过1/3的有两项（73.5%，34.3%）。在1/3到1/4之间的有3项（28.4%，28.4%，26.5%）；接近1/4的有3项（24.5%，24.5%，23.5%）；1/4以下的有3项（18.6%，8.8%，3.9%）。
其次，从具体选项看，选择“应付会议和处理具体工作时间太多，没有足够的时间和精力研究重大决策”多达75人，占73.5%。
这表明局级公务员在现实工作中的时间安排是极不合理的。具体原因一个是对决策重视不够。为什么局级公务员对在其职责中占有举足轻重地位的决策重视不够呢？可以解释的依据一是认识问题，二是组织或上级领导在对他们的考核中，决策好坏或成败未摆到重要位置。第二个原因是组织上没有健全有效分权的制度，或局级公务员个人没有运用好管理的“例外原则”，不能有效地运用职能机构或参谋机构，以至使自己陷于具体管理事务或日常琐事，腾不出时间和精力抓决策。
再次，对“决策方案的选择，往往受少数人‘先入为主’的看法或个人偏好的左右”、“对重大和关键问题不能充分讨论，集思广益，特别是听不进不同意见”两项的选择人数累计为64人，累计百分比为62.9%。这主要反映了决策民主化原则没有得到有效的执行，更没有形成规范的制度，以至使少数主要领导者违反民主决策的程序，凭主观意识决策，或决策作风独断专行。
第四，涉及到具体决策科学方法问题，主要是“不能运用现代社会调查的方法，摸清真实原因，拿出切实可行的对策”、“在没有多种可供比较的不同方案时，就对重大问题拍板、定案”、“选择不同决策方案时，缺乏科学细微的分析比较，或缺乏明确的价值判断”、“不能及时发现工作中存在的关键问题”、“在没有真正认清问题的性质时，就急于制定方案”和“在没有掌握足够的信息时，就贸然决策”6项。累计选择人数106人，累计百分比107.7%。这说明对局级公务员进行科学决策的程序、方法的培训是很必要的。
第五，涉及到因协调各种矛盾或人际关系而影响决策质量的是，“因迁就各种对立观点，决策方案在妥协中被磨合得面目皆非”选此项的有27人，占26.5%。这说明非理性的组织环境或扭曲的人际关系对有效决策起着一种不容忽视的负作用。
第六，“正确的决策在执行中遇到障碍，不能坚持下去，‘虎头蛇尾”’，选此项的有25人，占24.5%。
以上分析说明，行政学院对局级公务员进行科学决策的培训是极为紧迫的，需要认真研究如何制定有效的培训方案，提高决策培训的质量。
值得思索的是，在对“您从处级（或以下）升任局级岗位，感觉缺乏的主要素质、知识和能力是什么”的选答中，排在第1位的是“工作所必须的知识和技能，如财务、法律、外语、计算机等”（50.0%）；第2位是“协调好各种关系——包括对内对外的各种工作关系、人际关系”（39.2%）。而作为局级公务员首要职责的“政策决策”（31.4%）。其次的“部署决策”（19.6%），分别排在第3和第5位。这说明一些被调查者对培训需求的选择，在一定程度上首先考虑的是个人的需求，与组织职位的客观需求有一定距离。这进一步佐证了行政学院的培训不能仅仅从被培训者的个体需求出发，而主要应从组织职位的需要和实际存在的主要问题出发。否则，培训就会舍本逐末。
最后，一些被调查者在问卷上写下了对决策中存在问题的个人看法：“群众观点、群众路线的工作方法、这方面普遍薄弱，需要加强教育和培训”、“（主要领导者）忙于显示成绩，为接任者留下的债务太多”、“不能认真开展批评和自我批评，民主生活（会）大家都说一遍了事。东窗事发，才恍然大悟，已晚矣”、“上级定下来的事即使不科学也得执行”、“为上级服务”、“本局的重点工作与政府其他部门的交叉问题，议而不决，无法决策”，其中不乏中肯的意见。
（三）小结
（1）决策、特别是战略决策在局级公务员的职责中占据最为重要的地位，但在现实决策中，这方面存在的问题比较严重。
（2）提高决策的效果，关键在于局级公务员对决策的重视，而这取决于上级组织对局级公务员决策质量的有效考核，特别是决策成败对他们的地位、事业的决定性影响。没有这种关键性的制约作用，一些人对决策的重视往往停留在口头上。那样，决策培训也就可有可无了。