四在计划经济条件下形成的二元社会结构，实行“城乡分治，一国两策”，是造成农村问题严重的重要原因在计划经济体制下，对城市是一种政策，对农村是另一种政策；对居民是一种政策，对农民是另一种政策。在政治上，是城市领导农村，在经济上，各种资源和利益向城市倾斜，重城市，轻农村，农村的利益服从、服务于城市。最典型的实例是统购统销制度，明文规定，农民留足口粮、饲料、种子粮后的余粮，按国家规定的价格，全数卖给国家。到了公社化时期，政府直接向公社下达统购数量，定为任务，就按数量指标卖粮，有些年份，即使口粮不够，也要完成统购任务，然后再买返销粮。粮食系统的行话把这叫做“桥归桥，路归路”。长期以来，这种做法还被名为农民卖爱国粮，为国家社会主义建设做贡献。综观实行“城乡分治，一国两策”以来的40多年的历史，在国民经济正常运行条件下，农民农村要向城市做出像统购一类的常规贡献，当国民经济运行出现波动、遇到经济困难时，国家还要通过政治和经济的办法，实行财政、税收、价格、金融、信贷等的政策倾斜，以保证城市和国家工业的发展。农民、农村在这种条件下，就要做出更大的贡献。1959～1961年三年经济困难时期，农业生产粮食生产大幅下降，农民照样要如数交售国家的统购任务，这三年全国农民共交售粮食3178亿斤，平均每年交售1060亿斤，占总产量的34.47%，比前三年农业丰收时还多。农民饿着肚子交售粮食，用以保证城市居民的低价定量供应。1962年国家进行经济调整，使2000万城市职工和居民下乡，到农村就业、就食。“文革”期间，城市乱了，工厂企业停工、停产，青年就业成了问题，政府又把2000多万知青和城镇居民动员到农村就业，使本来人多地少、劳力过剩的农村，增加了就业的压力。
年国家进行宏观经济调整，经济天平还是向城市倾斜，使年的农民人均纯收入减少，第一次出现改革开放以来农民纯收入实际增长为负数(-1.6%)的情况。90年代中期以来实行国家宏观经济调整，现在经济是调整过来了，社会也保持了安定的状态，但农民却为此付出很大的代价，做出了比前几次大得多的贡献。
社会指标体系中有一个指标名为痛苦指数，它包括两项内容，指一个国家或地区的失业率和通货膨胀率。各国的实践表明：这两项指数相加，超过18%(也就是说痛苦指数超过18%)，这个国家或地区的社会安定就会出问题，就很难稳定。
90年代中期，国家实行宏观经济调控，国有企业改革，先后约有1000多万国有企业职工下岗、失业，登记失业率每年上升，有些老工业基地下岗失业人员超过10%，就业形势相当严峻。
但由于物价特别是粮食等农产品价格自1996年以后是逐年下降的(大米每市斤从2元降到1元左右，鸡蛋从3.5元/斤降到元/斤，蔬菜瓜果等的价格也是下跌的)，下岗后发的津贴费很少，基本生活还能过得去，社会还是保持了基本的稳定。这是一个方面。而从农村方面来看，由于这几年粮食等农产品价格大幅下跌，农民为此付出了很大的代价。我做过一个计算：1996年，粮食总产10090亿斤，1997年为9883亿斤，1998年为10246亿斤，1999年为10167亿斤。平均以1万亿斤计，1996年11月，大米、小麦、玉米三种粮食的平均市场价格为1.0355元/斤，当年农民粮食销售所得为10355亿元。1999年11月，这三种粮食的平均市场价格为每市斤0.7075元，农民粮食销售所得为亿元，比1996年减少3280亿元。因为粮食的商品率只有左右，农民自食自用部分占大头，所以，农民的现金收入没有减少这么多。但8亿多农民的年收入中，粮食收入部分减少了3280亿元，却是事实。
其他农副产品的价格，这四年也是大幅下跌的。初步估算，1999年与1996年相比，农民从农业生产获得的收入，要减少约4000亿元。今年农业减产又减收，农民从农业获得的收入将比1996年减少4000亿元以上。从1997年到2000年四年中，农民减收约在16000亿元以上。这就是农民在这次国家宏观调整中所做出的牺牲和贡献，主要来自于中西部地区以农业生产为主要收入地区的农民。这个巨大的贡献，保证了国家宏观经济调整顺利地实现，保证了这一阶段全国社会的基本稳定。
五现在农民穷、乡镇和村也穷的又一个重要原因李昌平说，“现在90%的乡镇财政有赤字，平均负债不少于800万元”，“90%的村有负债，平均负债60万元以上。”1995年乡、村两级还都是有积累的，那为什么几年功夫就穷成这样了呢？他还说，这要从1994年国家财政体制改革说起，因为近几年乡镇、村两级负债，是全国比较普遍存在的问题。1994年，国家进行财政、税收体制的重大改革，把地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制。实践证明，这项改革卓有成效，提高了财政收入在国民生产总值中的比重，提高了中央在财政收入中的比例，有利于增强中央对宏观经济调控的能力，在抗御亚洲金融危机中发挥了重大作用。在这项改革过程中，中央同各省、市、自治区经过谈判、协商，分清了中央同各省、市、自治区各自的事权和开支范围，并使中央财政收入在总收入中的比重提高，逐步达到60%左右。各省市自治区同地(市)谈判，地(市)同县(市)，县(市)同乡镇谈判分税时，也都仿效中央同各省分税时的做法。财政收入尽力向上级政府集中，上级政府占大头，而开支范围则尽力往下推，由下级政府来负担。实行6年了，全国财政收入大幅增加，1993年为亿元。1999年达到11377亿元，平均每年增加1171亿元。中央财政1993年只有938.25亿元，占总财政收入的21.57%。
年中央财政收入为5798亿元，占总财政收入的50.96%(当然，财政支出也相应增加了)，执行的结果，各省、市、自治区和地(市)两级的本级财政收入的比重也是增加的，困难的是县乡(镇)两级，特别是中西部以农业生产为主的地区，第二、第三产业不发达的地区，税基税源很少，财政收入很难增加，而开支却大都落到县乡这两级身上，如实施九年制义务教育是地方政府的事权，义务教育开支落到地方政府开支，最后是在乡(镇)的初中和小学的教师工资和相应的教育开支由乡镇财政负担。
分税制执行6年的结果，地方的干部总结了四句话：现在财政体制是“中央财政很好过，省级财政也好过，地(市)级财政可以过，县乡两级真难过”。地方干部还反映，这几年凡是收入较好、较稳定的企业、部门都一级一级收上去了，而凡是困难的企业要开支的事业单位都放下来了(如中小学、卫生院等)。李昌平说，“1995年约有85%的村有积累，现在有85%的村有亏空”，“1995年约有70%的乡镇财政有积累，现在70%的乡镇财政有赤字”。1998年，农业部对10个省、区调查，乡、村两级高额负债是普遍的，乡级平均负债400万元，村级平均负债万元。这同上述财税制度改革的过程是一致的。我这几年在各省、区调查，看到省会城市建设得都非常好，高楼林立，玻璃幕墙，豪华超豪华的宾馆和办公大楼、写字楼，都在向国际大都市看齐，都在同国际接轨。地(市)级城市建设得也很漂亮，也都建了四星级宾馆，旋转餐厅，高级娱乐场馆。好像都在搞建筑竞赛。而在中西部地区的县城以下就差，特别是乡(镇)，有的还依然如故，不少乡政府在平房办公，还负债累累，有的乡政府因欠债还不起，办公房被法院封门抵债。这种财税体制把农村掏空了，是不可持续的，必须深化改革解决这一问题。
六农民贫苦的原因，还来自农村内部的压力实行家庭承包责任制，把原来人民公社制的土地使用权交给农民，原来在“三级所有，队为基础”条件下集体劳动、统一经营的农业，转变为农民一家一户生产经营。这是农村生产关系的调整，也是农村经济基础的变化，上层建筑也有了相应的改变。
1984年，中央决定摘去人民公社牌子。各地把人民公社改为乡(镇)，生产大队改为村民自治委员会，生产队变为村民小组。这场改革，很顺利地实现了。
改为乡、村、组以后。原来人民公社的一大职能：组织集体经济生产经营的职能基本没有了，乡、村、组的任务少了，人员也要减少，在最初的几年里也确实如此。“土地分到户，还要什么村干部”，村组以下的干部也有一份承包田，各忙自家生产去了，所以那几年农民和干部相安无事，并没有什么农民负担问题。1985年取消粮食统购，不久又出现粮食供给问题，合同定额购粮再次定为一定要完成的国家任务，乡村干部的作用又突出了。与此同时，发达地区的农村发展乡镇企业，乡(镇)村干部又有了用武之地。一方面是乡镇企业的发展，也需要增加干部管理；另一方面发展了乡镇企业，经济实力大为增强，也有条件支付增加人员的开支。于是农村中各种新的机构增多了，原有的机构人员增加了。例如，乡镇经济委员会、工业办公室、交通管理站、工商管理所、土地管理所等，都是新增的。有的是扩大机构增了人，如财政助理扩为财政所，公安助理扩为派出所，文教助理扩为文教办公室等仅十多年功夫，乡镇干部几倍、几十倍地增加。在人民公社时期乡镇一般只有二三十个干部。现在的乡镇，国家规定的正式编制，只有二三十人，而实际上各类工作人员已经有二三百人，还有更多的。与此相应，村一级的干部也大量增加，原来生产大队只有几个干部，现在有的村委会、党支部就有几十人的。
经济发达地区的乡镇这样做了，经济欠发达、不发达地区仍以农业为主的乡(镇)村也竞相仿效，于是农村干部队伍极大地膨胀了。他们凭借对于土地、山林和水利等资源基础设施拥有的支配权力以及行政职能，形成了农村的一种势力。前面说过，只有正式编制的干部和工作人员，才由财政列支他们的工资和其他福利待遇，而绝大多数的乡镇干部和工作人员以及村以下的干部工资福利开支，都要乡村两级自己筹措，这就是农民负担屡减不下的另一个重要原因。李昌平说：“1990年棋盘乡吃税费的干部，不过120人，现在超过340人，并且这种增长势头无法得到控制，新上任的领导无法顶住内外压力，不得不滥用权力安排一帮子人吃‘皇粮’，年年有新官，干部增长何时休，农民怎么受得了！”讲的就是这种情况。
七要从巩固工农联盟的战略高度来认识和解决农业、农村、农民问题“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的问题，已经直接影响农村的发展，影响农村社会的安定，阻碍社会主义市场经济体制的形成，影响整个国民经济协调健康稳定地发展，到了非解决不行的时候了。
第一，要从战略上调整城乡关系，改变“城乡分治，一国两策”的格局。
过去我们主要从发展国民经济的大局出发要求农村保证农产品的供给，因而十分重视农业，这是对的。靠几十年的奋斗，靠科学技术，现在农产品供给问题基本解决了。但还有9亿农民怎么办的问题。农民不富，农村市场开拓不了，国民经济也发展不好。我们要建设的是12.7亿人口的统一的大市场，就不能继续搞城乡分割的两个市场，把9亿农民堵在城外。有学者指出，在人民公社体制下，是把农民一个个束缚起来受穷，现在则是把农民圈起来，还是穷。“中国的问题仍然是农民问题，但农民问题主要不再是土地问题，而是就业问题。”这是很有见地的。所以改革现行的户籍制度，打开城门、镇门，广开农民的就业门路，再一次解放农民，改变“城乡分治，一国两策”的格局，已到时候了。当然，这样的大改变，需要一系列配套政策出台，要逐步推行。
第二，要深化1994年以来的财政体制的改革，改变目前省、地(市)、县、乡四级财权和事权不相称的状况。
1994年财政体制改革以后，中央调控经济的宏观目标是实现了，但有两个问题要进一步解决好。一是省、地(市)、县、乡(镇)这四级之间的财权和事权关系要处理好，改变目前财政收入向上倾斜、而支出向下推卸的不合理状况。据《中国财政年鉴》统计，1993年，全国县乡两级财政收支赤字为42.21亿元，1994年扩大为726.28亿元，1995年扩大为827.7亿元。这几年县乡两级的赤字更大。1995年，山西、河南、广西、四川、贵州、西藏6省区的赤字县超过60%，云南、新疆、青海的赤字县超过80%。1997年，陕西省的赤字县为79%，新疆为93%。
现在全国约有60%县不能按时给干部发工资，约有2/3的乡镇不能给干部和中小学教师发工资。二是东部发达地区和中西部地区财政收支差距越来越大，已定的转移支付制度还没有得到具体从1994年财政体制改革到1998年，仅5年，以上海和贵州相比，人均地方财政收入从原来的11.5倍扩大到15倍，人均地方财政支出从原来的5倍扩大到9.5倍。上海主要是城市经济，贵州主要是农村经济，虽然这是两个极端的例子，但也可以反映出目前城乡之间和地区之间差距太大的问题。现行的财政体制过于向上倾斜，过于向城市倾斜，过于向富裕地区倾斜，需要做进一步的改革和完善。不改革头重脚轻的现行的财政体制，不改变县乡两级财政普遍困难的状况，那么多公务员和教育、卫生等事业单位的人员要县、乡两级财政开支，又不实行应有的转移支付，农民负担重的问题是解决不了的。
第三，坚定积极推进农村税费改革，这是从体制上解决农民负担重的治本举措，是建立社会主义市场经济体制的一个重要方面，也是理顺农村干部和农民的关系，促进农村经济社会协调稳定持续发展的大政策。现行的三提五统以及名目繁多的各种摊派和收费，是人民公社时代遗留下来的弊政。十多年的实践已经证明，这种做法不适应目前农村生产方式的变化，对农民不利，对农业生产不利，对社会安定不利，对发展社会主义市场经济不利。李昌平说：“一家5口种田8亩，全年经济负担2500～元。”“农民不论种不种田都必须缴纳人头费、宅基费、自留地费，丧失劳动力的80岁的老爷爷、老奶奶和刚刚出生的婴儿也一视同仁交几百元的人头负担。由于种田亏本，田无人种，负担只有往人头上加，有的村人头负担高过500多元/年”。这就不是国家规定的“农民上缴的提留统筹费不得超过上年人均纯收入5%”了，而是大大超过了。