农村发展遇到障碍，是农村第二步改革没有能进一步冲破计划经济体制、城乡二元社会结构束缚的结果。90年代以来，城乡差别扩大，农村问题日益严重。本来农村率先改革，实行家庭承包责任制，解散了人民公社，促进了生产力大发展。农产品大量增产的同时，大量农业剩余劳动力涌现出来。迫于城乡分隔户口制度的限制，农民创办了乡镇企业，“离土不离乡”。但中国的农民数量太大，农村实在容纳不了这么多劳动力。到80年代后期，就有大量的农民工进城打工，城市也需要他们。到90年代中期达到高峰，但因户籍制度的限制，他们的职业改变了，农民走出“城乡分治，一国两策”的困境身份未改。所以，这许多民工有的已在城里工作了十多年，还是农民户口，众多的农民工像候鸟一样，春来冬去，形成了所谓“民工潮”。实质的问题在于，计划经济体制下形成的城乡二元社会结构格局及其户籍制度，至今没有改革。于是出现了这样的怪现象：20年来，我国进行了大规模的工业化建设，经济突飞猛进，要换了别的国家，在工业化高速发展阶段，必然是农民大量进城，农民身份的人大量减少。我国则不然，1978年我国有农业人口79014万人，而到了1998年，农业人口反而增为万人，20年增加7854万人，据国家统计局的数字显示，1994年的城市化率是28.6%，1998年的城市化率为30.4%，四年才增加了1.8个百分点！就工业产值在国民生产总值中的比例来说，我国已是工业化国家，而从农业人口——劳动力的比重看，却还是农民为主体的社会。以至于出现了城市化严重滞后于工业化、社会结构与经济结构不协调的城乡失衡局面，这是目前产生很多经济社会问题的重要原因。
80年代中期以来，乡(镇)村两级党政机构日益庞大，干部队伍恶性膨胀，权力越来越大，但又没有财政支撑，官多扰民，这是农民负担越减越重，农村社会冲突频发的主要原因。人民公社时期，“政社合一”，一个公社党委和管委会只有20多个干部，大一点的有30多人。每个大队干部只4～5个人。实行家庭承包制后，解散人民公社，成立乡(镇)政府，大队改为村委会，干部的名称改了，人数并未变。农村实行大包干以后，在大约5～6年的时间里，乡村两级干部(特别是村干部)原来组织集体生产经营的职能没有了，一时无所适从，村干部也多数回家种承包田去了。“土地包到户，还要什么村干部”是这一阶段的写照。上面县(市)的干部下乡，很难找到村干部，农村出现了所谓瘫痪、半瘫痪的问题。但恰恰是这段时间，农民负担是最轻的，农民负担并没有成为农村的社会问题。
到了80年代中期以后，再次强调在农村要加强领导，强调要做好农业生产的社会化服务。特别是在1985年取消统购实行合同定购之后，市场粮价猛涨，定购价低于市场价很多，政府通过乡村干部动员农民完成定购任务。农村基层组织、乡村两级干部，又在新的形势下逐步加强，逐步增多。这一段时间，县(市)以上的领导，注意力都主要集中到发展工业化，发展城市经济，解决城市问题。对农村实行承包责任制之后，农村基层政权应该怎么建设，机构需怎样配置，人员编制多大规模，编制外可以容纳多少名额，等等，都没有明确的安排和规定。在这样的状况下，就在10多年间，农村乡(镇)村两级干部队伍迅速膨胀起来，机构越来越大，达到了空前的规模。这几年乡(镇)级干部大量增加，党委书记、乡(镇)长外，又增加了若干副书记、副乡(镇)长，增设人大主席(还有人大办公室)。现在一个乡(镇)仅副乡级以上干部就有10多个。在一些经济比较发达的乡(镇)，因为乡镇企业赚了钱，有了财力支撑，机构越设越多，例如设置了经济委员会、工业办公室，还把原来乡政府里的八个助理，逐个升格为七所八站，如财政助理升为财政所，公安助理升为派出所，水利助理升为水管站，文教助理升为文教办公室，计划生育助理升为计生办，还新增了土地管理所，交通管理站，电力管理所，等等。由于任用农民身份的干部和工作人员没有编制限制，乡(镇)主要负责人可以任意安排和调用，所以这些年，乡(镇)政府里的各种办公室人员，办事人员以及司机、服务员、炊事员大量增加。现在一个乡(镇)政府，少则数十个，多则百余人，甚至有二三百人的，超过正式编制几倍乃至十多倍，比50年代一个县政府的机构还大。在村级组织，行政村里有党支部、村委会，除几个主要负责人外，还设有第一副村长，工业副村长，牧业副村长还有人数不等的支委、村委、民兵连长、团支部书记、妇联主任、治保主任、调解主任，此走出“城乡分治，一国两策”的困境外，还有计划生育员、电工、水管员等，一个村里，少则十多人，多则数十人。而凡是有个头衔的，都要拿补贴，都比农民有权，都要比农民生活好。乡(镇)村两级有这么多官，有这么多管事的人，有这么多人拿钱，国家又没有对这些人的财政开支，只能从农民那里用各种名目收取，农民负担又怎么能减轻呢？
90年代以后，各地陆续建起乡(镇)级财政，普遍建立财政所。乡(镇)财政所统管乡(镇)干部、中小学教员、卫生院医务人员，以及大批不在编人员的工资、医疗、旅差、福利和日常经费等的开支。这类财政支出是刚性的，但财政收入却无固定来源和固定数量。特别是1994年财税改革之后，实行分税制，较稳定和较好的税收都由地(市)级以上逐个收上去了，所以，这些年，地(市)以上的财政状况，一般都是很好和较好的。但县以下多数不行，因为好的财源、税源，到县(市)以下就所剩无几，县(市)再留下一些，到乡(镇)一级则多数财政困难，几乎就没有什么税源和稳定的收入。在这样的条件下，乡(镇长们要维持政府运转的功能，日常开支，一是举债度日，向各方面、各渠道去借钱，有的是借银行、信用社的，有的是挪用的，有的则是借高利贷；二是用各种方式向农民和乡镇企业摊派，乱收费、乱罚款、乱集资就这样逼出来了。
在计划经济体制下形成的城乡二元结构、户籍制度，保留的时间太长了，几乎很少改革。由此带来两个问题：一是阻碍了社会流动，使城市化严重滞后于工业化，经济结构和社会结构不协调；二是阻碍了社会主义市场经济体制的孕育和成长。20年来的实践表明，把8亿多农民限制在农村，农民富不起来，农村也现代化不了。农业容纳不了5亿多劳动力，也不需要这么多劳动力，按我国现有的农业生产水平，有1.5亿劳动力就可保证农产品的生产和供给，满足国民经济发展和全社会的需求。办乡镇企业是成功的，转移了1亿多劳动力，但完全靠“离土不离乡”不行，长期搞亦工亦农并不好，不利于专业化，不利于工人队伍素质的提高。乡镇企业主要是第二、第三产业，发展到一定阶段要向小城镇乃至城市集中。
打开镇门、城门，放心大胆又有步骤地让农民进来，这是经济发展到今天的必然要求，现在的农村不仅是农产品全面过剩，主要是农业劳动力大量过剩，在农村范围里调整经济结构，产品结构，怎么调整也不行。要跳出农村、农业的领域，进行战略性的社会结构调整，让相当多的农民转变为居民，转变为第二、第三产业的职工，改变目前我国“工业化国家+农民社会”的现状。
80年代后期，特别是在1992年以后，在经济大发展的潮流下，为适应城市经济发展的需要，同时农村剩余劳动力要求寻找出路，有大批农民工涌进城里来打工(特别是搞建筑)、拾荒(捡破烂)、经商(主要是摆地摊、卖蔬菜)，他们干的是最重最累最危险的活，而工资和劳保福利是很低的，为输入地创造了大量的财富，为当地的繁荣做出了很大贡献。但因为户籍制度的限制，在城里打了十多年工的民工，工作再努力，表现再好，也还是民工。他们得不到输入地政府认同，打工多年，也融入不了当地的社会，付出了极高的代价。有些用民工单位，对他们进行超经济的剥夺，待遇非常苛刻。就许多城市来说，只要有什么风吹草动，首先裁减的是外地民工。这几年经济调整，全国的民工已降到5000万人以下。这样大的民工队伍，因为是这种用工方式，招之即来，挥之即去，培养不出训练有素的、有技术、有纪律的工人队伍来，产生不出相应的干部和管理人员来，而且由于民工过着候鸟式的生活，无序、无规则、无组织的流动，产生种种难免的社会问题，给交通运输、公安、民政卫生等部门造成很大的压力，付出了极高的社会成本。
从民工潮的涌动这个侧面，也说明户籍制度非改不可。
走出“城乡分治，一国两策”的困境现在，农村发展到了一个新阶段，需要深化改革，进一步把农民从计划经济体制的束缚中解放出来，改革城乡二元社会结构，大力推进城镇化，形成城乡一体的社会主义市场经济体制，促进第二、第三产业发展，使更多的农业剩余劳动力到城镇就业，使农民更加富裕起来。
有学者提出，现在的农业问题，在农业以外；现在的农村问题，在农村以外。要解决目前的农村农业问题，必须跳出农村农业的圈子；同样，研究城市、工业发展，不能就城市论城市，就工业论工业，而要考虑农村、农业的发展和问题。
我们已经到了必须考虑如何走出“城乡分治，一国两策”的格局的时候了。
(2000年第5期《读者》
中国农村的改革和发展20世纪50年代以来，农业、农村问题一直是中国共产党和人民政府重视和关注的重大问题，尤其是改革开放以来，历次党的重要会议都把农村农业的改革和发展放在重要的议事日程，几乎每次全国人民代表大会的政府工作报告，都把农业问题放在首位来论述。这对一个正在大规模进行工业化、城市化、现代化建设的发展中国家，可说是仅有的。这是为什么呢？
第一，中国至今仍是农民占人口大多数的国家。12亿多人口，9亿是农民，这是我国的基本国情。现在，城市居民中的大部分人离开农村也不过三代，与农村仍有千丝万缕的联系。农村、农业的状况如何，对全国政治经济社会形势有决定性的影响。所以有人说，不了解中国农村，就不了解中国，认识中国的农村、农民是认识中国的一把钥匙。
第二，中国的历次政治运动、经济变革都源自农村，或者与农村有直接与间接的关系。中国的改革，首先是从农村开始和突破的，取得了始料不及的成功。为城市、工业的改革奠定了物质基础，并且提供了改革成功的榜样，在政治上增强了信心，也提供了改革的经验和操作方法，如目前正在全国大中城市进行的社区建设，社区委员会的建设就是仿照村民委员会的办法。
第三，中国正处在社会主义初级阶段，还处在工业化、城市化、现代化的发展阶段，农业仍是国民经济的基础。农业生产的丰歉，农村经济的兴衰，直接关系着全国居民的生活，关系着整个国民经济的健康发展。近5年来，农业连续丰收，给城市、工业提供了充足和廉价的粮食和农产品，这对支持城市国有企业改革，保持社会稳定起了重要的作用。
第四，1996年，中国农业取得了改革开放以来第三次特大丰收，粮食生产第一次超过5亿吨，棉花420万吨，肉类万吨。从此，中国农产品供给实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变。由卖方市场转变为买方市场。从1996～2000年整个“九五”期间，农业生产连续丰收，农产品供给是历史上最好的，农民这5年做出了很大贡献，但却在这年里，农民收入增幅逐年减缓(1996年为9%，1997年为4.8%，1998年为4.6%，1999年为3.8%，2000年为2.1%)，这还是就农民全部收入平均而言的。占农户大多数的主要靠农业收入的纯农户这些年的收入是逐年下降的。这些年农业增产，农民减收引发了许多社会问题。所以农业、农村、农民问题又再次成为社会关注的热点。2001年3月，全国第九届人民代表大会第四次会议期间，两会代表和委员的发言，以及各种报刊和媒体的报道，约有1/3是关于农村农业农民问题的，可见问题的尖锐。但政界和学界至今也未说清楚：为什么我国的财政收入每年大幅增长，但农村中小学教员、农村基层干部的工资已经多年不能按时足额发放，我们一面在提倡城乡要协调发展，而城乡差别反而在扩大。1997年，朱基总理就提出要开拓农村市场，这年不但没有扩大，农村市场反而是萎缩的，占总人口70%的农民，只购买39%的商品。而这正是中国市场疲软、屡振不起的根本原因。
中国的农村到底发生了什么事？为什么是这样的？农村问题为什么重新成为国内外关注的焦点。事实上，这也就是中国经济发展又到了一个新阶段，而几年来还没有找到有效的向前突进的症结所在。我个人认为，正是因为农村又出了问题。还是那句老话：要认识当代中国，还必须先读懂当代中国农村这部大书。
80年代后期，中国学者在总结社会主义现代化建设的经验教训的过程中，依据中国特有的国情，把农村问题分解为农业、农村和农民问题，作为认识实际、分析问题的理论框架。应该说，这是一项理论创新，是重要的社会科学研究成果。经过十多年来的实践，现在已成为政界、学界的共识。1998年中共中央党校专门成立了“三农”问题研究中心，出版了《三农研究参考》，近期的政府文件、报刊书籍，谈“三农”问题，讲的就是农业、农村、农民问题。
现在我们就用“三农”的理论框架，来认识中国当前现代化建设中农村改革和发展的问题。
一农业问题中国从50年代实行计划经济体制，在农村搞农业合作化，也就是集体化以后，农业长期徘徊。80%多的人搞饭吃，饭还不够吃。自1961年以后，成为粮食纯进口国，年年进口粮食。
1978年纯进口粮食695万吨，进口棉花51万吨。当年农民人均口粮只有496斤，有2.5亿贫困人口挣扎在饥饿线上。
1978年实行改革开放。改革为什么首先从农村开始？因为农产品供给长期不足，难以为继，不改革就没有出路，也因为农村是计划经济体制最薄弱的环节，改革的阻力小。所以不久就在全国农村实行了家庭联产承包责任制，把土地等生产资料的使用权分给了农民，使农民自主生产、自主经营、自负盈亏，使农民成为独立的生产经营者。由此，调动了亿万农民的生产积极性，农业生产就很快发展起来。到1984年，粮食超过了4亿吨中国农村的改革和发展(1978年只有30477万吨)，棉花621万吨，初步解决了温饱问题。
1982年，邓小平提出：“农业的发展一靠政策，二靠科学。”