第五,城市与农村的矛盾。随着有计划商品经济的发展,城乡之间的经济联系越来越密切,要求城乡一体,城乡统筹安排,促进商品经济的更好发展。但是,我们现行的体制是城乡分治的,城乡之间有很多不好逾越的界限,使优势不能互补,制约着农村商品经济的健康发展。更加成问题的是,这几年由于实行不正确的向城市倾斜的政策,城乡之间的差距在拉大,城乡之间鸿沟加深了。1981年城市居民的平均年收入为456.8元,农民平均纯收入223.4元,城乡居民收入的差别为2.05∶1,到1985年差距缩小为1.88∶1,但1990年城市居民平均收入为1522.8元,农民人均纯收入为630元,城乡居民收入的差别为2.42∶1。考虑到城市居民这几年由于享受的居住环境、文化、卫生等福利条件改善所带来的实惠,而农民的纯收入实际还要扣除各种社会负担等因素,城乡居民的实际收入的差别还要大些,有关专家计算,1989年城乡居民收入的实际差别是3.9∶1。
三目前农村工作的重点
农村工作千头万绪,上述诸种矛盾,还只是举其大略。实践证明,农村的这些矛盾的解决,有赖于继续深化改革,继续发展有计划的商品经济,促进农村经济结构和社会结构的调整,从根本上改变了农村自给半自给的自然经济的面貌,逐步实现农村的专业化、商品化、现代化。就目前来说,农业和工业的改革和发展、农村和城市改革、生产和流通的改革、经济和社会的协调发展、经济体制和政治体制的改革,都汇集到一起来了,矛盾交叉,纷繁复杂,深化各项改革需要全面安排,改革和发展需要有较好的衔接。经济社会协调发展需要有一个总揽全局的依托,从各地的实践经验看,解决上述农村诸多矛盾,做好当前农村各项工作的关键,是要完善和加强县级领导。
第一,农业要稳定发展,要上两个新台阶,需要县级加强领导。农业现在进入了一个新的发展阶段,发展势头是好的,但潜伏着隐患。从总体看,目前的农村家庭承包经营体制是好的,有活力、有潜力,但它的稳定发展遇到了外部环境不利,需要改善。可以说,现在农业能否稳定发展,主要不在农业本身,而在农业外部环境。主要不在农村基层,而在县乡以上的组织。中央提出,要稳定党的农村基本政策,完善家庭联产承包责任制和统分结合的经营体制,发展社会化服务体系,壮大集体经济实力,改革流通体制,增加农业投入,这些都需要县级加强领导,根据中央的方针政策,同本县的实际结合,制定出切实具体的政策和措施,才能使农业稳定发展。
第二,适时调整产业结构,发展乡镇企业,使农业工业结合起来,发展有计划的商品经济,使农民富裕起来,要靠县级领导组织。农村实行家庭联产责任制,农民生产积极性空前高涨,农业生产大幅度增加了,农村劳动力大量的剩余了。有些就适时的调整产业结构,千方百计发展乡镇企业,工业和农业,相得益彰。现在就某一个省区看,富县和穷县,富的乡村和穷的乡村的差别,主要不在农业生产水平上,而在乡镇企业发展的水平上。
山东省的鲁西北地区和胶东地区,1980年鲁西北农民人均纯收400多元,胶东地区500多元,只差100多元,到1990年鲁西北的农业生产上来了,但因为乡镇企业不发达,农民人均纯收入只500多元,而胶东地区,农民人均纯收入多数已超过千元。差距扩大的原因,主要是胶东各县,适时进行了产业结构调整,把劳动力逐步转移到第二、第三产业,乡镇企业发达、商品经济发达。这同各县的组织领导有直接关系。
第三,解决生产和流通的矛盾,实行流通体制的改革,建立计划经济和市场调节相结合的新机制。这当然要靠国家的改革和调整,但县级组织就是在现行的条件下,也还能大有作为,可以协调生产流通经营诸环节的关系,创造比较好的效益。目前,在农村主要是小生产和大市场的矛盾,一面是千家万户分散经营,一面是统一的社会主义大市场,缺乏中间组织,缺乏沟通的桥梁。而县级组织正处在微观和宏观的结合部,县级组织真正去抓了、管了,可以大有作为。山东的诸城、寿光、招远等县市,这几年抓了流通改革,加强市场建设,理顺供销关系,在小生产和大市场之间架起了桥梁,大见成效,促进了商品经济的大发展,创造了较好的经验,在这些县里听不到卖难买难的叫声。
第四,解决城市矛盾,使城乡逐步融合,优势互补,建立新型的城乡关系,需要县级组织做好工作。我国的改革,首先是在农村发起并已取得了重大进展,而城市改革起步较晚,发展滞后,比较复杂,难度也大。在城乡关系方面,城市保留的旧体制比较多,目前的城乡矛盾,主要是新旧体制的矛盾。城乡关系的根本改革,需要诸方面条件的逐步成熟由国家宏观决策,要从长计议。由于县是城乡结合部,县本身是乡头城尾,一般说,城市人口不多,只占全县总人口的10%~20%,有许多城市改革的试点可以先在县镇进行,有的县(市)已经做了,或正在进行,效果都是好的。
第五,抓经济社会协调发展,抓基层政权建设,要靠县级领导。现在有相当一部分县(市)农业是上去了,经济也上去了,但社会事业发展滞后,文化教育科技等相对落后,社会秩序也不好,精神文明建设抓得不好,同样存在着一手硬一手软的问题,这显然不能适应有计划商品经济发展的需要,而且必然要影响和阻滞经济健康协调发展的。更加要引起注意的是,现在仍有20%~30%的基层组织,处于瘫痪状态,这是相当严重的问题。
为什么长期解决不了,据我们调查,问题主要在县里,这些县的干部和有关部门长期不下乡、不调查、不研究、不解决。在一些政治、经济发展比较好的县,这种瘫痪半瘫痪的基层组织是很少或不存在的。
第六,从保证国民经济持续、稳定协调发展,增加国家财政收入,增强我国的综合国力也需要加强县级的工作。我国有2300多个县(市),近10亿人口住在县城以下,农业都在县以下,工业也有40%以上在县和乡村里,潜力是很大的。据国家统计局统计,“七五”期间,全国按照农业总产值、粮、棉、油、肉五项的产值、产量的前100名排列,因为有的县占二项、三项、四项,所以这百强县一共有314个,占全国县市总数的12.5%,但形成的综合生产能力和对国家的贡献,却大大高于全国的平均水平。1990年,314个百强县农业总产值达1288亿元,占全国农业总产值的35.1%。粮食总产占36%,棉花总产占60%,油的总产占45%,肉类总产占34%。1990年这314个县向国家交售的商品粮食占全国33%、棉花占58%,肉类占32%。如果,我们全国有1/3的县(市)达到他们的水平,那我们的农业就能大大跨前一步。
经过这几年的发展,各地的经济实力和财政收入的差距也拉大了。现在全国工农业总产值最高的县是江苏无锡县,1990年达114亿元,最低的县只几千万元。现在全国财政收入最高的县是上海嘉定县,1990年达4.5亿元,第二名无锡县4.35亿元。
最低的县只几百万元。1990年财政收入超过亿元的县有100多个,而全国却有55%多的县要靠国家财政补贴。差距就是潜力,如果我们逐步把县一级的工作做好,把2300多个县(市)的潜力发挥出来,那么我们国家的经济建设,社会发展就能大大前进一步,社会主义优越性就能更加充分地显示在人们面前。所以,我们应该一手在城市抓大中型企业的同时,另一手要抓完善和加强县一级的工作。
怎样才能充分发挥县一级在农村工作的关键作用?
第一,要改革人事制度,建设好县一级的领导班子,使之真正成为党领导农民进行改革和发展的前线指挥部,成为实现农村现代化的桥头堡。
目前县级领导班子的情况怎样?据我们了解,大致是三种情况:有一部分县的情况比较好,领导干部稳定,班子团结,有干劲、有开拓精神,也有权威。上下一致,干部群众齐心,能把中央和上级的精神同本地实际结合,会唱地方戏,发展有目标,改革有韬略,年年有新进步,社会安定、经济繁荣、工农业发展速度很快,人民生活改善很快,城乡面貌日新月异。到这些县市参观,确实能看到社会主义的威力和活力,使人精神振奋。大多数县的情况是,领导干部想干事,但由于各种体制、关系不顺,无权力、无财力、无能力、无时间干正事,整天整年忙碌,应付各方、送往迎来,应酬照顾,经济建设、中心工作,却无权无力去办。如有的县(市)财政困难到连干部职工的工资都不能按月发,四川有个县要开支100元钱公款,需要开县委常委决定。现在各方面条条框框太多,也限制了县级的工作,如有的县建平方米的房子,需要上级领导部门批准。少部分县的领导班子长期不稳定,主要领导干部不安心,内部不团结,互相掣肘,有的甚至不干正事,以权谋私,这些县的工作当然开展不好。
造成这种状况当然有干部自身的问题,但主要是现行人事制度不能适应新时期新任务的要求。例如,现在县级干部基本上是上级领导和组织人事部门任命的,可否考虑改由选举和上级任命相结合的方法,选拔干部主要要考虑政绩,把那些德才兼备具有开拓进取精神,在群众中有威信的干部选拔出来。另外,目前县级干部任期三年的制度也不妥。一个县数十万、上百万人口,几千平方公里,熟悉情况很不容易。现在三年一换届,往往造成“一年看,二年干,第三年等待换”的情况,有的县级主要领导常常还干不满三年就换了。这于县的建设很不利,可否考虑任期改为五年,中间不要轻易调动。领导班子稳定,基层干部稳定,有连贯性,这是做好工作的条件。
县历来是我国行政建制中一个重要层次,既管政治又管经济,承上启下,联结左右,在人事、行政、司法等方面都负有重大责任。县级领导干部是非常重要的,历朝历代对培训选拔任用县干部都是很重视的,有一套严格的规章制度。1949年解放以后,我们在这方面也积累了很多经验。现在是建设有中国特色的社会主义新时期,任务重、工作多,不断有新矛盾、新问题需要解决。全国有一万多县职干部,每年有上千名中青年干部要选拔到县级领导岗位上来。培训、教育好这支县级干部队伍,提高他们的政治业务素质,是一项十分重要的政治任务,中央和中等以上的省(市),应该有专门培训县级干部的学院,要逐渐建立一套选拔、培训、任用、督察县级干部的制度。
县级干部在省内、地区内互相适当的交流,这于工作有利,于培养干部也有利。今后还可逐步实行中央各部和地方间县级干部的交流,这对做好地方工作和中央各部的工作都是有利的。
第二,改革政治、经济管理体制,扩大县级的自主权力。县是我们党和政府领导农村工作的前线指挥部。既管政治,又管经济;既是行政领导,又做群众工作;既领导城市,也管农村;既抓农业,也抓工业;党政财文都要管,责任重大。但是,现行的政治经济体制主要是通过各部门即条条管理的,县一级的自主权很小,很难发挥县级应有的领导、组织、协调和指挥的作用。许多县级干部反映,他们现在是“事最多,人最忙,权最小,最难干”迫切要求自主权,少一些不必要的干预。现阶段,特别需要在经济管理上向县级放权,扩大县级组织、发展工农业生产和管理、调控经济运行的权力,推动本县的有计划商品经济的更快更好地发展。
我国的改革是从农村改革开始的,第一步改革是实行家庭联产承包责任制。农户家庭经营的积极性调动起来了,农民或为相对独立的商品生产者,2亿多农户,就是2亿多个小商品生产者,很有活力,有巨大的潜力。怎样把这亿万个商品生产者组织起来,进入社会主义统一的大市场,纳入有计划的商品经济洪流中去,需要有众多的商品生产的组织者。乡镇是组织小商品生产者的一个层次,但它的功能和手段不全,很难完全担此重任。县是一个最关键的层次,它拥有商业、供销、交通、邮电、银行、财政、法制、教育、科技、信息等部门,功能齐全,可以把成千上万个商品生产者组织好协调好,在小生产和大市场之间架起桥梁,发挥商品生产者、组织者的作用。现在的问题是亿万商品生产者的积极性是调动起来了,而商品生产的组织者却因旧体制的束缚,还不能充分发挥它应有的作用,这就是目前农村商品经济发展还不顺的症结所在。经络学云:“痛则不通,通则不痛”。卖难、买难的呼声连年不断,正说明了现在的商品生产还没有组织好,商品交换还不畅通。所以,下一步改革的重要内容就是要扩大县一级经济管理的自主权,充分发挥商品生产组织者的作用。
山东省委和省政府顺应潮流,在1987年就提出要充分发挥县级在深化改革、发展经济中的领导、统筹、协调和指挥的作用。从机构设置、条块管理、招工用工、引进人才、财政包干、信贷规模、商品价格、出口创汇等八个方面向县级放权,强化县级管理,收到了很好的效果。山东这几年工业、农业和经济、社会等方面都取得了很大成就,这与他们早就重视加强县级领导,向县级放权等正确决策是分不开的。山东省有100多个县和县级市、区,其中有30多个县(市)在改革开放以来,经济社会持续、稳定协调地发展,工业农业均以较高的速度增长,有的已提前实现了国民生产总值翻两番的目标,创造了县级综合体制改革成功的经验。
第三,县级本身的政治、经济、管理体制和机构也应改革,以适应农村工作和发展有计划商品经济的需要。马克思主义认为:经济基础决定上层建筑,上层建筑反作用于经济基础,为经济基础服务。十一届三中全会以后,党的中心工作转到经济建设。农村率先改革,实行家庭联产承包责任制,农业生产力有了大的发展,农村的产业结构、社会结构发生了深刻的变化。农村人民公社的体制,已改为乡(镇)政府和经济合作组织,大队也改为村民委员会。这说明,农村的经济基础已发生了部分的变化。所以,作为上层建筑一部分的县级政治经济管理体制和机构,也应作相应的变化。但是,这些年来,县级政治经济管理体制、基本上没有实质性的改变,更成问题的是各类机构反而增多,更加庞大,干部和职工队伍更加臃肿了。20世纪80年代初期,一个中等县,有50多个部委局办,400~500名干部,现在则有70多个部委局办,上千名干部。