中华人民共和国中央行政体制是周恩来为代表的一批中共杰出领导人亲手开创的。作为20世纪世界最伟大政治家之一的周恩来亲自筹划并精心组建了新中国第一届中央人民政府。自1948年下半年起，他就开始秘密保护一批民主人士到解放区，为筹备新政治协商会议做准备。1949年上半年他筹备和主持召开了新政协筹备会议，并亲自兼任新政协筹委会第三小组组长，负责起草了《中国人民政治协商会议共同纲领》，为新中国第一届中央人民政府的成立提供了法律依据；与此同时，他精心设计了中央政府的组织机构设置，在很短时间内迅速完成了政务院及其下属的各委、部、会、院、署、行的组建，很快建立了各项规章制度，保证了国家各部门、各机构的正式运转。
第一节 新政协会议筹备工作的开展
一、为筹建新中国安排民主人士到解放区
1948年后，随着中国人民解放军在各个战场上的节节胜利，中国共产党开始考虑建立全国性政权的问题。当年4月30日，根据毛泽东的提议，中共中央发布《纪念“五一”劳动节口号》，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。这一号召得到李济深、何香凝、沈钧儒、马叙伦、蔡廷锴、谭平山、郭沫若等各民主党派和无党派民主人士领袖的广泛响应。他们认为中共“五一口号”“适合人民时势之要求，尤符同人等之本旨”，遂纷纷表示要通电国内外各界及海外侨胞，共同筹备，完成大业。1948年下半年，周恩来指派潘汉年、乔冠华等人负责，精心安排爱国民主人士秘密前往东北和华北地区的中共占领区，请他们一起参加新中国的筹建工作。
“五一口号”发布之后，虽然各民主党派当即予以响应和回复，但直到7月中旬中共中央才收到各民主党派的通电全文。8月1日，毛泽东电复香港各民主党派和民主人士，对他们积极响应中共“五一口号”表示“极为钦佩”，并再次就召开新的政治协商会议的时机、地点、召集人、参加会议者的范围以及会议应讨论的问题等，征询他们的意见。
同日，周恩来给香港分局及潘汉年发去电报，批评他们在工作上的失误，要求他们收到毛泽东8月1日的复电后立即送各民主党派并征询他们意见，并要求将征询意见的工作推广到上海、南洋的民主人士中。特别指出要他们代为转达中共中央欢迎民主人士来解放区商谈和进行相关的准备工作。
为了护送爱国人士安全到达解放区，周恩来亲自领导这项工作，做了周密细致的部署。为安全起见，绝大多数民主人士都由香港转赴解放区，在香港负责这项工作的是中共华南分局和香港工委的同志，他们以租用外国轮船运货的名义，秘密地将这些爱国民主人士分批送往东北和华北两个解放区。
早在蒋介石发动全面内战后，中共为了保存革命力量，从1946年下半年起，在周恩来的直接领导和安排下，一部分民主人士、文化界进步人士和党的干部陆续撤至香港，并以香港为基地，继续开展工作。1947年2月，国共和谈完全破裂，国民党要求中共驻南京、上海、重庆等地担任谈判联络工作的代表全部撤回。为此，周恩来电示中共驻上海办事处的钱之光、刘昂，要他们转赴香港开展工作，钱、刘二人因办事处被国民党宪警包围而未能成行。因为解放区没有建立起和香港的交通线，周恩来曾经设想开辟经欧洲到苏联再转赴哈尔滨的路线，将在香港的民主人士护送至解放区，但由于过于周折未能打开。为加紧筹备新政协，尽快将民主人士接至解放区，周恩来在钱之光、刘昂回到延安后即安排时间听取他们的工作汇报，并指示他们到解放区沿海口岸，设法打通与香港的联系。遵照周恩来的指示，钱之光赶赴大连，成立中华贸易总公司，以租用外国船只往返于大连、朝鲜罗津和香港之间运送货物的方式，建立了交通线，并且与中央直接建立了电台联系。
1948年8月2日，周恩来电令钱之光以解放区救济总署特派员名义前往香港，会同方方、章汉夫、潘汉年、连贯、夏衍等开展接送在港民主人士进入解放区的工作。9日，周恩来起草中共中央致方方并香港分局电：“为邀请与欢迎港、沪及南洋民主人士及文化界朋友来解放区，并为他们筹划安全的道路，望指定汉年、夏衍、连贯负责计划，并协商一个名单电告。”经过仔细斟酌，周恩来在9月下旬拟定邀请从港、沪和长江以南前来解放区商讨召开新政协的各民主党派及无党派人士李济深、蔡廷锴、张澜、沈钧儒、谭平山、章伯钧、郭沫若、黄炎培、马叙伦、何香凝、史良等77人名单和拟从平津邀请的张东荪、许德、张奚若等24人名单，并起草中共中央致香港分局钱之光、上海局刘晓、刘长胜和华北局并华北城工委员会的电报，征询他们对所拟名单的意见，在给港沪组织的电报中特别交代：各方人士须于今冬明春全部进入解放区“方为合适”。“北来人士，拟先集中哈尔滨招待商谈；华北人士如直进解放区，则集中华北。视战事发展，明春或来华北，或即在哈市召开新政协。”
收到指示电报后，钱之光、方方、潘汉年等立即着手筹划秘密接送民主人士前往解放区的工作。由于没有经验，且民主人士知名度很高，第一批护送工作从一开始就特别谨慎，对于上船前要经过的路线、从哪条路走、什么人去接、遇到情况如何处理都作了周密的考虑和安排，在准备工作完成之后，钱之光立即向延安发去电报等待批复命令。周恩来收到汇报后，复电钱之光同意了他们拟订的行动计划，但特别强调要注意绝对保密，出发后有什么情况要随时报告。
9月7日，在获知冯玉祥乘船由美返国途中不幸遇难的消息后，周恩来即刻为中共中央起草致潘汉年并香港分局电报，叮嘱他们在组织民主人士乘苏联货轮北上之事要慎重处理，并做出如下具体指示：“第一，如该轮确无船行保证，以不乘该轮为妥”；“第二，如该轮有保证，而民主人士表示有顾虑，亦可不乘该轮”；“第三，如该轮有保证，而民主人士也愿意北上，亦不宜乘一轮，应改为分批前来，此次愈少愈好”。第一批去东北解放区的民主人士沈钧儒、谭平山、章伯钧、蔡廷锴、林一元等于9月12日出发，27日抵达朝鲜的罗津港，李富春受周恩来的委托前往迎接并同民主人士于29日到达哈尔滨。根据周恩来的指示，东北局高岗、陈云、蔡畅等代表东北局、东北行政委员会、全国总工会前往火车站迎接并于晚间举行了欢迎宴会。
10月下旬，冯玉祥的夫人李德全到达东北解放区，周恩来即电示李富春、蔡畅代表中共中央去看望和慰问李德全。
随着三大战役的顺利进行，解放全国的局势越来越明朗。为此，周恩来也加速了迎接爱国民主人士进入解放区商讨建国大业的进程。11月初，周恩来为中共中央起草致高岗、李富春电：“依据目前形势的发展，临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议即经由新政协会议产生。”因此，“应多邀请一些尚能与我们合作的中间人士，甚至个别的中间偏右乃至本来与统治阶级有联系而现在可能影响他拥护联合政府的分子，以扩大统战面”。同时责成香港分局和钱之光在12月内将李济深、郭沫若、马叙伦、彭泽民、李章达、马寅初、孙起孟、茅盾、张伯、陈嘉庚等准备参加政协的几十名各方面代表送来解放区。第二批北上的民主人士马叙伦、郭沫若、丘哲、许广平母子、陈其尤、翦伯赞、冯裕芳、曹孟君、韩练成等于11月23日在连贯、胡绳和王华等人的陪同下乘船离开香港，因大连当时是苏军军港，普通船只不能停靠，这批人在海上抛锚后改乘小船登岸。
由于平津战役外围作战的胜利和对傅作义争取工作的顺利进行，解放天津和北京指日可待，周恩来于11月底发出第三封接送民主人士的指示电报，要求上海局、香港分局和刘晓、钱之光等人，加速动员和护送未到之民主人士和拟请专门人才经天津在12月到达解放区。为了确保这批民主人士的安全到达，周恩来进行了具体周密的部署。他首先给大连的冯铉、刘昂发去电报，对接送工作提出了具体要求，这一批民主人士北上要与苏联驻大连的有关部门交涉，租用他们的轮船，而且一定要在大连靠岸；到达后，要安排大连最好的旅馆，民主党派领导人要住单间，确保安全；要举行欢迎宴会，并请大连市委协助做好接待工作，就连宴会的席位、座次都有明确指示；还特别嘱咐北方天气寒冷，要为民主人士准备好皮大衣、皮帽和皮靴等。
周恩来在给冯铉、刘昂发去电示之后，又给香港的钱之光发去指示：已经走了两批人员，很可能引起外界的注意，这次行动要更加谨慎。这一批北上的有李济深、朱蕴山、彭泽民、章乃器、施复亮、茅盾、洪森等民主人士，他们于1948年12月26日晚登船，但因航行不顺，船只在途中遇到大风浪而且坏了一个引擎，直到1949年1月7日上午才安全到达大连，李富春、张闻天前去迎接并举行了盛大的欢迎宴会。民主人士到达后不久，我党同志又送去准备好的皮大衣、皮帽和皮靴，民主人士十分感动，在得知是周恩来亲自指示办的之后，连声称道：“恩来先生想得真周到，吃穿住行都给我们安排了，真是太感谢了！”
北京和平解放后，华北解放区的民主人士多数都先后转移至北平。为了便于讨论问题，周恩来致电东北局、华北局及平、津两市委，派林伯渠代表中共中央前往沈阳迎接在东北的民主人士到北平，以便集中起来协商大计，准备新政协筹备会的成立。2月25日，李济深、沈钧儒、马叙伦、郭沫若等35名民主人士，在林伯渠的陪同下乘专列到达北平。由于还有部分民主人士未到，周恩来指示上海局和香港分局继续接送已经邀请或准备邀请参加新政协的各方民主人士前往北平，接送路线暂仍从香港北上较安全。在周恩来的亲自指挥和安排下，从1948年9月至1949年9月，香港局和上海局分20多次共护送民主人士和文化精英1000多人安全到达解放区，其中民主人士350多人。
除了重视并亲自组织安排民主党派领导人汇聚北京外，周恩来还注意到要加强中共党内对民主党派工作的重视。随着胜利的即将到来，有些领导干部和党员对民主人士的态度骄傲起来，周恩来发现这一苗头后及时制止，他于1949年2月17日亲自修改中共中央关于如何对待各民主党派的指示，明确指出：（1）在我新解放地区，对于1948年5月1日以前即中共中央发出“五一口号”以前即已成立，并在反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义和国民党反动统治的斗争中尽了力的各民主党派的地方组织，“应一律承认他们的合法地位，加以保护”。（2）各民主党派可以党派名义进行活动，并发展党员或会员。（3）我地方党领导机关对各民主党派地方组织应“以坦白诚恳的态度，向他们解释我党的政策和主张，与之协商一切重大问题，以争取他们同我党一道前进”。
二、新政协会议早期各项筹备工作的启动
自中共于1948年“五一口号”中公开提出召开新政治协商会议的倡议后，新政协的筹备工作就逐渐提上日程。当时中共党内主要是由中共中央副主席、中央军委副主席周恩来负责这项工作。在他的领导下，以李维汉为部长的中央统战部和以董必武为主席的华北政府及其他一些系统的许多干部做了大量具体工作。
周恩来从1948年下半年到1949年上半年，一面协助毛泽东继续指挥中国人民解放军与国民党军队的战略决战，一面用很大的精力筹划新政治协商会议的召开和共产党领导下的全国性政权的创建工作。1948年9月，中国共产党在河北省平山县西柏坡村召开政治局会议，会议提出：“现在，我们正在组织国民党区域的这些党派和团体的代表人物来解放区，准备在1949年召集中国一切民主党派、人民团体和无党派民主人士的代表们开会，成立中华人民共和国临时中央政府。”当时，中共已占领了华北的大部分地区，于是开始了建立大行政区和全国政权的尝试，于1948年11月在河北省张家口成立了以董必武为主席的华北人民政府。
华北人民政府对新中国诞生所起的作用非同寻常。它的成立是中国共产党即将建立全国性政权前进行的一次政治预演，是中共由战争年代的根据地政权向和平时期的国家政权转变的开始。华北人民政府制定的《华北人民政府组织大纲》、《华北区村县人民政权组织条例》、《华北人民政府办事通则》，以及这些条例所规定的人民代表大会制度、选举制度、监察制度、司法制度及政府施政方针，使政府工作基本实现了正规化，对建国初期各级政权的建设产生了深远的影响。华北人民政府制定的农业、工业、商业贸易、合作社、财政、税收、科技、教育等各项政策，成为50年代中国经济体制建设的最初蓝本。更重要的是，华北人民政府的架构成为中华人民共和国中央政府的雏形。