但当时工业形势要比农业严峻得多。在红卫兵“大串联”高峰时，周恩来每日都要仔细审看工交部门汇总上来的生产报表，哪个铁路局的货运量减少了，哪个煤矿的产量降低了，哪种产品的原料供应不上了，他都亲自过问、查询，找有关领导研究解决问题的措施。他一再向国务院有关同志讲：“无论多么困难，都要妥善处理好学生串联与生产建设的关系。首先，必须安排好维持生产建设所必需的货运力量，然后，安排好客运计划，在客运计划中留有一定余地以应付学生串联之需。总之，无论如何不能让生产受到影响。”1967年元旦，周恩来亲自过问上海铁路局的工作。据当时担任上海市委第一书记的陈丕显回忆：1967年1月1日凌晨3时，我在北站铁路公安分局听到周总理的声音：“上海一定不能乱，南北铁路交通一定不能断！……”在周总理的关怀下，上海铁路终于在第二天通车了。
“文革”中周恩来在极其艰难的政治环境下，维护着国家行政部门的运转和国民经济的发展，力求使国务院及其各部委发挥其各自的作用，使国民经济状况恶化的情形有所恢复、有所改善，在力所能及的范围内尽量减少“文化大革命”带来的损失。从70年代初开始，国务院在极端困难的情况下，着手抓经济整顿，恢复和增设了一些机构，如恢复了国务院国防工业办公室。当时定的政策是凡属跨省市的铁路、邮电、航运、电网、民航、输油管和专业施工队伍、重要科研设计单位、重点建设项目以及大油田等少数关键企业，以中央各部委为主进行管理，物资管理体制等也适当集中，国务院的机构设置为此相应作了调整，增设了一些经济主管部门。1971年以后，周恩来着手进一步整顿，将一些划出去的部门重新收归国务院领导，并恢复增设了一些机构，到1973年底，国务院已有四十余个工作部门。
最后，周恩来为维持国家行政机构正常运转和国民经济稳步发展，必须协调和处理好与各种政治力量的关系，其中首先必须小心谨慎处理两方面的关系。
一是，周恩来必须处理好与毛泽东的政治关系。在数十年的政治生涯中，周恩来一直辅助着毛泽东，长期的革命斗争实践，形成了周恩来对毛泽东的政治信赖，这也是周恩来对毛泽东发动“文革”既不理解又坚决支持的根源所在。他不可能反对毛泽东发动的这场所谓“革命”。只能在步步紧跟的同时，尽量减少由于“文革”所造成的损失。周恩来善于捕捉时机，顺势而为，较为成功的制止和约束了一系列极端动乱状态，尽可能地保护了许多老干部。然而，毛泽东将维护“文革”视为政治路线问题，他不能容忍任何人否定甚至只是怀疑“文化大革命”。“林彪事件”后，周恩来批判极左思潮的政治行为，引起了毛泽东的不满，他要求周恩来“对极左思潮少批一点”。并且，在1973年下半年，他提出了实际是针对周恩来的一系列批评。面对毛泽东时而支持、时而打压的政治态度，周恩来忍辱负重，任劳任怨地工作着，尽力赢得毛泽东的理解和支持，这也是周恩来在维系国家稳定的政治秩序中发挥自己作用的最佳选择。
二是，周恩来还要付出许多精力与江青集团进行巧妙的周旋和斗争。江青集团利用“文革”中的特殊地位，不断制造动乱，他们将周恩来视为夺取党和国家最高领导权的最主要障碍，而周恩来则采取措施制止、防范各种混乱状态，尽力维持国家与社会的正常秩序。由于江青集团在“文革”中的特殊政治地位，以及毛泽东在发动“文革”方面对他们的倚重，周恩来与江青集团之间呈现出一种既对峙、又共事的十分复杂、微妙的政治关系，必须审慎的加以处置。面对江青集团咄咄逼人的态势，周恩来尽量不与其发生正面冲突，而是利用毛泽东的威望和其他措施，对其破坏活动加以限制和约束。但是，在一些原则性问题和立场方面则毫不退让，直面抗争。1967年5月，面对江青集团利用“伍豪事件”的人身陷害，周恩来断然否认，并以事实加以驳斥，说明“纯属敌人伪造”，还呈信给毛泽东，说明事情原委。周恩来重病在身，临进手术室前，还在此前作的专题报告录音记录稿上签上自己的名字。这一方面表明周恩来对其政治生命和人格尊严的扞卫，另一方面也说明了当时周恩来与江青集团政治斗争的复杂程度。整个“文革”时期，周恩来处境艰难，他必须运用其全部智慧，协调、处理好与各种政治力量的关系。在这样的政治环境下领导和推动中央行政体制运行和进行机构的调整其艰辛程度可想而知。
第三节 中共十大前后政府功能的初步恢复
一、“林彪事件”后的整顿工作与中共十大召开的背景
“林彪事件”的发生实际上宣告了“文化大革命”理论上的破产，对中国思想界和政局产生了重大影响。周恩来敏锐地抓住“林彪事件”后的有利时机，对“文革”以来被破坏的政治、经济、文化等各方面的制度和政策都逐步进行了一些调整或整顿，以求恢复和发挥中央行政体制应有的职责和功能。
“林彪事件”后周恩来主抓的各行各业的整顿工作，主要从三个方面展开：
（一）批判极左思潮和无政府主义，恢复各方面的工作秩序。1971年底至1972年，周恩来在各种场合反复强调，林彪集团搞的是极左的一套，必须批判极左思潮和无政府主义。针对当时由于受到“突出政治”的影响，普遍存在不敢抓经济、不敢抓业务的情况，周恩来明确指出，政治要与业务相结合，政治挂帅要挂在业务上。
他说：“无产阶级的政治挂帅挂在什么地方呢？就是要挂在业务上。……如果真正考察一个干部，说这个干部运动好，但业务不好，说明还没有落实。”根据周恩来多次强调要批判极左思潮的指示精神，《人民日报》发表了一组文章，比较集中地揭露和批判了极左思潮及其突出表现——无政府主义的种种观点和行为，并提出了批判的重要性。
（二）针对经济上出现的问题，主要针对1971年底出现的“三个突破”问题，（周恩来采取许多具体措施，加强经济的集中与计划管理。1971年12月至1972年2月，国务院召开全国计划会议，根据周恩来提出的“现在企业管理乱得很，要整顿”的意见，在会议纪要中提出了若干整顿的措施，其中包括加强统一计划，整顿企业管理。1973年1月至3月，国务院再次召开全国计划工作会议，根据周恩来提出的“‘三个突破’问题不注意解决，就会犯错误”的意见，起草了《关于坚持统一计划，加强经济管理的规定》，提出了解决“三个突破”问题的具体措施。这些措施的出台，加强了国务院对经济的集中统一管理，促进了国民经济的好转。
（三）对文化、教育、科技领域的调整。周恩来亲自指导文化、卫生、体育等领域肃清极左思潮的影响。他反复强调，过去，林彪造成了极左思潮、形式主义，只“突出政治”，不搞业务，不抓训练，现在是要提倡刻苦钻研业务技术，提高质量，勇于攻关。针对文艺界一片萧条的局面，周恩来尖锐地指出：“极左思潮不肃清，破坏艺术质量的提高。”1972年7月，根据美籍科学家杨振宁的建议，周恩来要求北大副校长周培源要认真理清教育和科研工作中的极左思潮，把基础理论水平提高上去。9月，周恩来在复信给朱光亚等1８位科技专家时，指示科学院必须把基础科学和理论研究抓起来，同时又要把理论研究与科学实验结合起来。
周恩来领导的批判极左思潮以及对各项工作的初步整顿，对于当时及后来的政治、经济、社会形势，都产生了较大的影响，在当时还不具备全面扭转“文革”错误的情况下，提出和组织批判极左思潮和无政府主义，是能够采取的最有效方法，这使得当时各项工作都出现了转机，并取得了一定的成效。1972年和1973年的经济都实现了比前一年增长的目标，工农业总产值分别比上年增长４.5%和9.2%；钢、原煤、原油和发电量等工业产品产量和粮、棉、油等农业产品产量都有不同程度的增加。
“林彪事件”后，就在周恩来努力抓各方面的调整和整顿的同时，毛泽东开始思考提前召开中共十大的问题。根据中共九大通过的新党章规定：党的全国代表大会，每5年举行一次。在特殊情况下，可以提前或延期举行。按照这一规定，中共十大应该在197４年举行。而“林彪事件”后中国政局的变化，使毛泽东不得不做出提前召开十大、重新部署的决策。这次党代会的提前召开，反映出尽快消除“林彪事件”所造成的政治影响及调整“文革”中形成的非常态政治体制的特殊需要。
首先，需要尽快对“林彪事件”后人们产生的种种质疑做出回答，如为什么要打倒从中央到地方一大批党政领导干部？为什么要取消原来的各级党委和政府，成立所谓“一元化”领导的革命委员会？为什么要将林彪这种政治骗子树立为接班人？
“林彪事件”发生之后诸如此类很多问题无从解释，这一事件对当时人们的思想造成了很大混乱。中央专案组分别于1971年12月、1972年1月、7月发出了《粉碎林陈反党集团反革命政变的斗争》的三个材料；1973年８月做出了《关于林彪反党集团反革命罪行的审查报告》，材料和报告列举了林彪集团武装叛变、叛逃投敌的情况。然而，在当时的政治环境下，“林彪事件”的突发和解决竟被解释为“文化大革命”的又一场胜利。这一令人匪夷所思的事件本身及对这一事件的解释很难自圆其说，所起的作用只能加深人们对“文革”的不信任感。在这样的情况下，必须尽快借助党代会权威来统一全党全国的认识。
其次，毛泽东认为需要尽快扭转“林彪事件”对人们政治思想造成的巨大冲击，扭转人们对“文革”运动本身质疑的不利局面。如果说，“林彪事件”带给全党全国以巨大的震撼，那么，之后开展的“批林整风”运动更是在客观上宣告了“文化大革命”的理论和实践的失败。批判林彪，不能不涉及他的许多颂扬“文革”的言论和对运动的一系列指示，这就会越来越多的触及对“文革”本身的评价。对林彪极左思潮的批判，引起了毛泽东对批“左”可能导致否定“文革”的忧虑，他觉得有必要必须尽快召开党代会，重申“文革”路线的不可动摇性，以扭转“批林”造成的对“文革”的不利局面。此外，中共九大党章赫然载明“林彪同志是毛泽东同志的亲密战友和接班人”的内容依然存在。作为党内最高法规，将“接班人”名字纳入其中本已史无前例，在“林彪事件”的事实面前更是陷入尴尬，急需尽快做出修改。