熙宁四年（1071），苏轼因不满新法，遭人嫉恨，乞外任以避之，出为杭州通判。当时新法正如火如荼地推行。苏轼不但于诗中对新法的某些弊端表示不满，而且“常因法以便民，民赖以少安。”“吏民畏爱，及罢去，犹谓之学士，而不言姓。”（苏辙《亡兄子瞻端明墓志铭》）
哲宗元祐四年（1089），苏轼因与旧党中某些人政见不合，不能见容，于是又求外任，即以龙图阁学士知杭州。苏轼出至京郊，宣仁太后即遣内侍赐龙茶银合，慰劳甚厚。苏轼自熙宁七年（1074）离开杭州至此已经有十几年的时间，但杭州“吏民习公旧政，不劳而治。”这一年正赶上大旱，“饥疫并作”。苏轼向朝廷请示，免除本路上供米三分之一，故米价不涨；又多方筹款买米以救饥民。次年春天，又减价卖“常平米，民遂免大旱之苦”。苏轼又多方筹资，作（zhān）粥，药剂，救治百姓，活者甚众。这年秋天又下大雨，太湖泛滥，毁坏庄稼。苏轼知来年必有饥荒，于是又向朝廷请求免除上供米一半，又筹资多买平价米储备，以备明年平价卖出。因此，吴越之民皆免于流离失所。他还想方设法帮助百姓解决了吃淡水的问题。
中唐白居易为杭州太守，修白堤，放西湖水入运河，灌田千顷。然湖水多葑（fèng，菰菜之根），易堵塞水流，须年年疏通，而“近岁废而不理，至是湖中葑田积二十五万余丈，而水几无矣。运河失湖水之利，则取给于江潮”。而江潮多淤泥，成为市井大患。苏轼到杭州后，疏浚茅山、盐桥二河，使潮水不再入市；又修复唐刺史李泌引西湖水所作之六井，使百姓稍获其利。
为了彻底解决湖中的葑田问题，苏轼又到西湖考察。他看到湖中葑田太多，清理出来也无处堆放；且西湖南北三十里，环湖往来，一天也到不了。如果取湖中葑田堆积湖水成为长堤以通南北，“则葑田除而行者便”。葑田除去，招募人们种菱角，春天除草，则湖水不再会被葑田堵塞。计划订好后，即请示朝廷，又多方集资，招募劳工，很快修成了大堤。“堤成，植芙蓉、杨柳其上，望之如图画，杭人名之苏公堤。”（苏辙《亡兄子瞻端明墓志铭》）苏堤的修筑，不仅保证了水资源的利用，方便了交通，而且成为杭州西湖上一道靓丽的风景，是西湖游客的必到之地。
苏轼二十年间两次任杭州地方官，有德于民，所以“家有画像，饮食必祝，又作生祠以报”。（苏辙《亡兄子瞻端明墓志铭》）一个封建官吏，能如此深得民心者，真乃凤毛麟角。