构建国有资本预算体系首先要解决国有资本预算管理的目标定位问题。国有资本预算及其管理要解决什么问题，发挥什么作用？就经济主体相互竞争性而言，国有资本预算管理是要加强资本逐利的效率，服务于出资人利益最优。但是国有资本出资的国家属性，决定了国有资本不可能追求利益最优，对国有资本无法进行具体的经济数值量化，而只能是作为宏观经济、社会整体福利的有机组成来考察。而对于作为代行国有资本出资人权力的政府来说，国有资本是其掌握调度的重要公共资源之一，对国有资本的预期和其他政府所掌握的公共资源一样，都是要满足社会管理和公共服务的需求，实现宏观上的社会和谐。因此，政府对国有资本预算管理目标定位，不应当局限于一般的出资人代表，遵循计划或行政手段管理国有企业的思维习惯，拘泥于国有资产的保值增值；而是要站在满足出资人综合福利、构建社会主义和谐社会的高度，要求国有资本发挥比国有资产保值增值更大的作用。可以说，保值增值只是国有资本经营在微观层次的具体要求，包括国有资本变现预算与国有资本经营预算的国有资本预算，应该从宏观调控的高度去定位自己的目标。
我国正处于全面转型的关键时期，社会经济发展中还面临着“瓶颈”制约和体制障碍。政府迫切需要调度一切可以利用的资源，充分重视政府宏观调控手段的科学合理运用，加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。把国有资本预算作为政府宏观调控的衍生手段，既是政府宏观调控的需要，也是国有资本发挥最大效用的现实途径。为此，应当深入发掘国有资本的宏观调控潜力，以国有资本在配置资源方面的积极作用为依托，有效解决经济结构调整、转变经济增长方式以及提高公民社会福利、维护社会安定团结等重大问题。
一、保值增值是国有资本发挥宏观调控作用的基础
提出国有资本预算是政府宏观调控衍生手段这一论点，目的是要突破传统的片面重视及强调“国有资产保值增值”的观念，并不是要否认国有资产保值增值的重要作用。必须强调指出，国有资本预算发挥政府宏观调控的作用，要建立在国有资产保值增值的基础之上。
1.保值增值是国有资本的基本经济属性
马克思曾指出，资本只有一种生活本能，这就是增值本身，离开了这一点，资本也就无所谓资本了。国有资本不能脱离资本的经济属性而存在。和私人资本一样，国有资本同样要追逐价值的增值，这是资本与生俱来的自然规律，是市场机制的基本原则在资本身上的反映和要求。对此，没有私人资本和国有资本之分。国有资本经营具有和私人资本经营同样的求利、积累、扩张的特征，否则就不可能在同一市场规则下生存和竞争。在市场机制下，除个别领域外，保值增值是衡量国有资本质量的重要标准。不难想象，如果国有资本不以保值增值、不以提高资本质量为经营根本，那么所谓的在转型时期发挥国有经济的导向作用、保证国家经济安全、支持经济社会体制改革和实现资源宏观调控都将失去物质基础而成为空话。
2.国资管理应该从保值增值的具体工作中摆脱出来
股份制公司是市场经济条件下国有资产保值增值的主要载体，但是，如果国资管理介入到国有企业、国有控股公司运营及管理的具体工作中，就会弱化国资管理体制的功能。市场竞争的残酷以及现代公司运营的高度专业化，决定了国资部门无法管好企业（公司）具体工作。作为国有企业、国有控股公司的国有资本的出资者代表，国资管理中的国有资本经营应主要是在股东大会层次发挥作用，通过股东大会影响与引导董事会。如果国资部门直接在公司管理团队或职业经理层次发挥作用，用行政思维及标准选聘公司总经理及总理班子，那就会形成新的“政企不分”，甚至是费力而低效。应该说，国有资本经营是国有资产管理在微观层次上的工作，但是这一微观层次的工作，只能介入到股东权力这一环节。作为国有资本预算的一个组成部分，国有资本经营预算也应该是与国有股东权力行使相关联。从国有资产保值增值的具体工作中摆脱出来，可以使国资部门更专注于宏观层面的工作，更好地发挥国有资本预算这一宏观调控衍生手段的作用。
3.通过保值增值实现政府宏观调控职能
作为政府预算体系的有机组成部分，国有资本预算是对政府在短期或中长期里国有资本运营活动的反映，是国家凭借资产所有权经由市场竞争的方式对国有资本进行价值管理。国有资本预算管理要通过微观层次上的国有资产保值增值来实现国有资本的一部分宏观调控职能。首先，国有资产保值增值是建立国有资本预算的出发点之一，通过国有资本预算客观反映国有资产保值增值的基本状况，更有利于加强对国有资产保值增值的监督。同时，通过体系和机制的设计，国有资本预算应当把保障国有资产保值增值作为国有资本经营绩效考评和激励机制的核心指标。其次，国有资本预算更要反映国有资本的社会属性，这才是国有资本存在的意义所在。国有资本预算完全可以通过规划国有资本“进”和“退”的领域和规模，通过资金调度，服务和支持全社会资源配置效率的提高以及弥补公共财政和社保基金的资金缺口，最终提高出资人的综合福利。
二、把国有资本预算当作政府宏观调控的衍生手段
把国有资本预算作为政府宏观调控的衍生手段并不仅仅是理论上的界定，而且具有应用层面上的可操作性。当超脱保值增值这一具体的资本经营目标之后，国有资本预算就不再是一个简单的统计工具和监督手段，而是要在这个框架内，通过国有资本预算收入和支出方向及其规模的调节，发挥配置经济资源的作用。
1.引导全社会资本和资金的投资方向
国有资本在我国经济发展中占有举足轻重的地位，而且在可以预见的将来仍将是国民经济发展的中流砥柱，因此，国有资本的走向是其他非国有资本选择投资领域和行业的风向标。国有资本预算体系是国有资本变现预算和国有资本经营预算、年度预算和中长期预算的有机结合。这种多元的内容和周期结构对于引导全社会资本和资金的投资方向具有非常现实和积极的意义，可以为社会资本进入或退出某些领域和部门提供重要参考。首先，国有资本经营预算和中长期预算的结合将明确国有资本进入（发挥作用）的主要领域。国有资本经营预算在编制中长期支出预算时，一个重要的内容就是规划国有资本的经营性再投入，也就是要列出未来5年度或10年度国有资本投资（标志是产生国有资本增量）的领域和行业；据此，投资者和消费者能够较为直观地判断出未来国有资本发挥导向作用的领域和行业，调整私人资本、跨国资本走向，做出跟进或退出的选择。其次，国有资本变现预算和中长期的结合将明确国有资本“退出”的领域和行业。国有资本变现预算规划的对象是国家拟进行变现的国有资本，变现的领域和规模以及进度都可以清晰地反映在国有资本变现预算、特别是国有资本中长期变现预算中。对于社会资本来说，通过国有资本变现预算，可以预期国有资本在未来5～10年退出或缩减规模的领域，同样有助于做出投资或撤资的选择。
2.作为市场配置资源的补充手段
我国正在实现向市场经济转型，在这一过程中，市场在资源配置中的主导作用越来越强。但是，必须看到，即使在市场经济发达国家，市场机制也不是万能的，其局限性早已经被经济学家和市场经济国家百余年的实践所验证。在中国这样一个地区经济发展不均衡、计划经济体制的阴影尚没有完全消除的国家，市场机制以及市场竞争手段无法解决以“公平”为主题的很多社会经济问题，也无法消除与所谓的“经济外部性”相关的体制和机制障碍。因此，强调更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用的同时，也不能忽视政府在资源配置中的作用。国有资本是政府掌控的经济资源之一，如何实现这一资源合理利用的最大化，有效弥补市场竞争手段在配置资源中的不足，是国有资本预算管理的主要目标。国有资本预算作为市场竞争手段配置资源的补充，一是可以通过直接的收入划拨，实现对公共财政预算和社保基金预算的支持，解决现实的公共管理和社会保障方面的资金缺口，提高全社会的整体福利；二是可以通过资本调度，推进国有经济战略布局和结构调整，间接体现国家的产业政策、经济结构调整、区域协调发展政策，加大高新技术产业、先进制造业的投入，集中资源重点扶持关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业，促进区域协调发展。
三、确立政府不与民争利的国有资本经营战略
国有资本预算管理目标的实现必须通过国有资本经营收入的再分配进行，因此，国有资本经营收入是国有资本预算管理目标实现的物质基础，国有资本经营收入的最大化有助于国有资本预算管理目标的实现。但是，需要明确指出的是，国有资本经营追求收入的最大化目标绝不等同于国有资产管理的目标。这是两个不同层面的问题。广义的国有资本经营中，无论是变现还是经营，追求具体变现和经营过程中的收入最大化都是基本的经营目标，但是，从战略上或整体上看，政府管理国有资本的最终结果并不追求国有资本收入的最大化，而是国民福利的最优，为此，政府不与民争利、让利于民应当成为国有资本经营的基本战略思想之一。
1.国有资本收入最大化不是国有资产管理的终极目标
国有资产管理的目标不是为了追求收入的最大化。以我国目前国有资本在国民经济中的地位，如果以逐利为目标，其他民间资本很难抗衡。在计划经济时代，国有资本一统天下的局面早已经被证明存在诸多弊端，历史当然不应当倒退。但是，如果过分片面强调国有资产保值增值，就可能出现追求国有资本规模最大化的倾向，这种倾向的危害在于会错误引导国有资本经营中的战术战略，从而引起对市场机制的扭曲和与民争利现象的发生。因此，当前必须反复强调国有资产管理的目标：从长远看，这个目标就是出资人福利最优；而现实目标则是服从和服务于国有经济布局和结构调整的总体战略目标。中央多次强调要加大国有经济布局和结构调整力度，布局和调整的着眼点就在于国有资本的“有进有退”。国有资本的“进”，指的是要推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。而国有资本的“退”则是指国有资本要尽快退出那些充分竞争的、国有资本经营效益不佳的领域和行业。当前，就推进深化改革开放、形成更具活力更加开放的体制环境而言，国有资本退出更应该成为国有资本经营和管理的重点。通过市场竞争手段和政府强制方式的结合，使国有资本有计划、有选择地退出经营领域，才能切实解决国有经济战线过长、总量过大、资本整体运行效益不高等一系列突出问题，有利于更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，有利于民间资本获得更大的市场空间。
2.国有资本预算应当成为“不与民争利”战略的实践工具
国有资产管理的长期目标和现实目标决定了国有资本预算管理的目标和方向。国有资本预算通过体系和内容的设置完全可以有效协助国有资产管理目标的实现。特别是在规划国有资本退出、实现国有资本不与民争利的经营战略方面，国有资本预算作为实践工具能够发挥积极作用。国有资本预算包括国有资本变现预算和国有资本经营预算，在国家产业升级政策、国有经济结构调整以及区域经济协调发展等相关政策的指导下，两者对于实现国有资本不与民争利的经营战略都有着重要意义。首先，国有资本变现预算强制变现一部分国有资本，实现国有资本由资本到货币价值的转换，从而使国有资本从那些充分竞争的领域和行业退出，促进资本流动和重组，实现国有资本的“有序退出”，同时开辟资金渠道、减轻财政负担，弥补公共财政预算和社保基金预算缺口；其次，国有资本经营预算在支出中有计划有选择地缩减或取消一些行业和领域国有资本再投资的数额，也可以达到国有资本存量减少的目的。随着市场机制的健全，国有资本经营性支出或者说是投资性支出的方向不可能再面面俱到，必须从相当一部分领域和行业中退出，也不能以逐利为目标，把资本投入回报高但是民间资本集中的领域，而是要集中投入到关系国家经济命脉的重要行业和关键领域，投入到创利能力弱的公共设施与公共服务领域以及对支持“老少边”等经济落后地区的经济建设中去。