一提起联邦制，人们自然会想到序言所界定的国家结构形式。然而，当我们把联邦制放到历史发展的长河中去考察时，却会发现，它既不是一种由法律条文所能规定的静止不动的状态，也不是一个抽象或者规范的概念，相反，它是一种在历史中不断发展的形态。
德国联邦制的情况亦如此。海因茨·劳费尔和乌尔苏拉·明希——《联邦德国的联邦制》一书的作者——指出：“联邦制在德国与其说是一种具有塑造力的建构性的制度原则，不如说是一种历史发展的产物，一种不可规避的政治必然性。”（Laufer/Münch，1998：41）同在西欧，英法等国中央集权民族国家的传统可以上溯到12世纪，而德意志民族国家的出现则相对较晚。经过德意志联邦、关税同盟、北德意志联邦，到1871年德意志帝国建立，民族国家才在德国诞生，德国联邦制的主要结构随之确定下来，直到今天仍基本得到保留。因此，在考察德国联邦制从1949年到2009年这60年间的发展之前，有必要首先回顾它在此之前走过的历程，看看历史为它留下了哪些遗产。
德国学者卡尔·勒文施泰因（L。wenstein，1959：318）说过，“谁想研究联邦制的精巧结构，就必须求教于德国，它对此已经实践了几百年。”德国第一个现代意义的联邦制国家成立于1781年，然而，如果要谈其联邦主义的历史传统，人们至少可以追溯到中世纪晚期的德意志神圣罗马帝国（即第一帝国），德国联邦制的传统在其独特的政治结构中已经表现出一些端倪（Nipperdey，1980：126；1996：60-62）。
中世纪晚期的德国
中世纪德国最显著的一个政治现实就是国家——神圣罗马帝国——被分割为无数或大或小、纵横交错的领地。世俗和宗教诸侯、教士、伯爵、骑士等大大小小的领主在其领地自行其事，对国王效忠和出战的义务已经失去了其实际的内容。德意志皇帝既不能像法国国王那样不断扩大自己的领地和财产，也不能像英国国王那样与封臣联合起来实现自己的意志，把分封制度改变为中央集权的统一的国家机构。
权力与统治在旧帝国领土上的这种分裂，是多个皇室和选侯衰亡、特殊的政治形势以及德皇为追求最高统治权与教皇争夺意大利而精疲力竭、各诸侯则借机发展壮大的结果。当时分离的德国的一个典型特征是以皇帝和帝国为一方，以各个逐渐发展成为地方实际统治者的领主——帝国等级——为另一方的二元对立。在这种情况下，帝国无法建立有效的中央政权，它类似一个有限的君主国，皇帝的权力主要取决于其世袭领地的大小，他“作为帝国首脑而拥有的行动范围，却因帝国等级在所有有关帝国重大问题上享有的共同决定权而极受钳制”（哈特曼，2005：24），与帝国等级相比甚至起到次要作用。
设于累根斯堡、1663年起成为“永久议会”的帝国议会是帝国最重要的统治机构。它由帝国成员或其代表组成，决定帝国的外交、国防、经济、司法等内外重大问题，对皇帝形成制约，是后来联邦上院这一联邦制的重要机构的前身。帝国另一个重要机构是设于施佩耶尔（1689年后迁到韦茨拉尔）的帝国最高法院，其作用是保障帝国的和平和法权秩序，为大大小小的邦国和城市的和平相处提供保证。由于皇帝自己也不过是帝国等级中众多领主中的一员，帝国缺乏自己的行政下属机构，既没有帝国官员，也没有财力收入，因此，帝国决议的执行实际上依赖为此设立的帝国行政区（Reichskreise）（从1512年起共有10个）。帝国行政区是使作为整体的帝国与其成员结合起来的“中间层级”（Neuhaus，1991：43），在帝国行政区议会上，各个等级通过磋商共同决定如何和多大程度上在各自管辖的行政区内贯彻帝国议会的决议。各个领地自行负责帝国法律执行的这种做法，在后来建立的联邦制国家的权力划分中（联邦法律主要由各州负责执行），人们也能看到其影响。
在拿破仑侵入之前，邦国林立，皇帝与帝国等级的二元对立一直是帝国的结构性特征。与同时代的大多西欧国家不同，这不仅仅是一种分权的事实，而且已经通过法律、习惯法或章程的规定得以制度化。这使得帝国政权与各领地的冲突不仅围绕其相互关系，而且围绕中央政权的组织。在这种冲突中，联邦主义的问题在两个层面出现：一是帝国法权秩序，一是统一或联盟的问题。这些都涉及到改革帝国邦联性的法权秩序，使之既能保护帝国等级的自治权和共决权，又能保证中央政权的运行的问题。孕育着联邦主义原则的分治和联合成为德国历史的主题，而不是中央集权和官僚化，也不是自治和贵族议会。
总的看来，帝国的结构从16世纪初开始就不再拥有政治行动的能力。一方面，皇帝和帝国等级的对立使得决策很难作出；另一方面，帝国等级自己也不能从制度上理顺自己的矛盾，形成对某一地方诸侯的共同立场，并付诸实施。因此，这种由帝国阶层所促成的等级的、类似邦联的帝国统治并没有维持多久。
领地主权的最终形成
宗教改革和随之而来的30年战争（1618—1648）后，由于宗教阵线的形成以及各邦国（主要是大诸侯国）卷入欧洲霸权的争夺，整个帝国邦联式地组织起来，从而使帝国的法权秩序获得稳定，或者说使帝国整体具有更大的行动能力的可能性变得更加渺茫。
1648年的《威斯特伐利亚合约》进一步削弱了帝国的中央政权。瑞士脱离神圣罗马帝国独立。在瑞典和法国的参与之下德意志皇帝与诸侯共同制订的帝国宪法规定：所有帝国等级，包括选侯、各级诸侯和帝国城市，都拥有完整的主权，对外可以单独与别国缔结同盟条约，对内具有无上的君主权力。这种结果并不是一种偶然——在战争中结成的各种宗教联盟（天主教同盟和新教同盟）的功能在于保护信仰，这反过来又加强了同盟成员统治的国家特征。从同盟中发展出诸侯的结盟权，邦联式的宪法原则让位于主权的外交政策的原则。
与从前相比，1648年帝国的组织更为松散，更难被称为一个有行动能力的统一体。帝国的重心更侧重于帝国等级，它们成为拥有主权的国家，德国著名历史学家尼佩代对此的分析相当精辟：“领地主权的表现是帝国成员和非帝国成员几乎不受任何约束的结盟自由，联盟不得针对皇帝和帝国已经不再是一个正式的限制。各邦国成为国际法的主体。传统的结盟权变成了现代的联盟权，维持和平和保护信仰的制度化的同盟变成了以保持和扩大自己的权力为目的的变幻无常的外交政策和军事联盟”。（Nipperdey，1986：65）
帝国的邦联式的联合结构非常脆弱，它几乎没有什么职权，皇帝的联盟决定甚至受制于帝国议会。由于其组织、表决机制、皇帝和诸侯以及诸侯之间的矛盾，帝国议会基本上没有什么行动能力。与同时代的国家相比，维也纳的中央机构和最高法院的效率也不高。帝国只不过还以帝国行政区的形式存在，它们合为一体的可能性已经不复存在，这不仅是由于欧洲的局势、国家的主权和权力斗争，更是由于如下两方面的因素：一方面，德国领土上的一部分政权再也不具备早期资本主义国家最基本的特征；另一方面，帝国封建制等级的传统保留下来，它加强了所属领地的主权和异质性。而要成为一个联邦，国家在最低限度上必须拥有一定的同质性。
但是，帝国还是维持了一定的邦联结构，大大小小的诸侯国、教会领地、骑士和城市并存。帝国尽管不具备行动能力，但还是一种保护和维持的力量，特权、统治、和平、秩序以及冲突的解决都有赖于它。帝国在大多数时间受奥地利王室的支配。奥地利在帝国的利益、普鲁士或巴伐利亚等较强的国内地方势力和法国那样的国外势力向帝国施加影响的种种尝试都表明，在这个帝国中还存在一种类似国家的现实，还有一种政治力量存在，因此值得它们为此你争我夺。
不过，从神圣罗马帝国的整个政治构架看，国家的功能一直是由以封君和封臣的个人相互依赖关系为基础的个人联合来履行的。神圣罗马帝国直至瓦解都没有建立起现代意义的国家统治，它所依靠的一直是古老的相互信任关系以及从中发展出来的命令的权利和服从的义务。只有新的现代国家产生，作为一种国家组织原则的联邦制才可想象。
德意志联邦的联邦主义成分
在德国，现代国家的特性并不是在“国家”的层面上，而是从15世纪开始在帝国的各个领地中发展起来的。尽管神圣罗马帝国并没有达到这一阶段（Boldt，1990：272），但它下面的很多领地发展成为现代国家。不过，它们迈向现代国家的推动力却来自拿破仑战争中土地的重划、小领主的覆灭以及领主制的保守帝国的瓦解。
1789年法国大革命爆发后，以奥地利和普鲁士为首的神圣罗马帝国参加了第一次和第二次反法军事同盟。结果莱茵河左岸地区被割让给法国；而且在第二次反法联盟失败后，德意志帝国代表会议在法国的支配下于1803年2月25日通过一个总决议，撤销了112个帝国诸侯领土，改变了约300万人的邦国国籍；废除教会诸侯，实行教产还俗；归并许多帝国城市，仅汉堡、不莱梅、吕贝克、奥格斯堡、法兰克福和纽伦堡仍为帝国直属城市。普鲁士、奥地利、巴伐利亚、符腾堡、巴登等邦在以支持拿破仑为条件的基础上扩大了自己的领地。大批割据小邦的撤销从根本上粉碎了旧帝国存在的基础。
1806年8月1日，巴伐利亚、符腾堡、巴登、黑森-达姆施塔特等16个拿破仑保护下的德意志邦国正式退出帝国，组成莱茵联邦，在法兰克福设立两院制议会。8月6日，德意志皇帝弗兰茨二世宣布神圣罗马帝国皇帝的称号已不复存在，一切帝国议会等级代表的义务已经解除，存在800多年的德意志神圣罗马帝国最终瓦解。
对于原来的各个领地邦国而言，神圣罗马帝国的瓦解一方面使它们获得了完全的国家主权，实现了其长期奋斗的政治目标。另一方面，它加速了拿破仑战争后通过领地重组而数目减少、版图扩大的各邦建立像法国和瑞典那样具有官僚组织的“现代的”和“理性的”民族国家的进程。帝国瓦解之前，普鲁士和奥地利等大邦国事实上已经开始向现代的行政国家转型。帝国瓦解之后，现代官僚制行政国家在各邦的发展更快。在对于西欧现代国家的发展十分重要的拿破仑时代，不仅普鲁士在施泰因和哈登贝格的领导下改组了国家组织，而且莱茵联邦的各邦根据拿破仑国家的模式重组，步入现代国家。各个现代主权国家的诞生，开启了建立一个真正的现代联邦制国家的可能性。如前所述，只有在各国形式上平等和同质的情况下，它们才可能建立联邦制的国家。
然而，帝国消亡，而且在随后几乎10年的时间里也没有形成一个能够将整个德意志领土包容进去的政治组织，普鲁士和奥地利自行其是，莱茵河左岸的大部分领土直接处于法国的统治之下，只有间接处于法国统治下的其他邦国在拿破仑的领导下组成莱茵联邦，如此种种，对于800多年来已经形成了一种共同体概念的德意志民族来说都是德意志民族和国家分裂的乱象。因此，建立一个统一的德意志民族国家的运动从此开始。期望民族统一的力量与新的自主国家维护国家独立的努力之间冲突的基础就此埋下。在这种冲突中，联邦主义作为一种政治组织原则以及统一和分立的一种折中，有助于使民族国家的理想与分立的努力结合起来，在实践中显然比建立以法国为模式的单一制的民族国家的观念具有更大的可行性。因此，德意志的重新统一尽管存在单一制的民族国家的取向，但在政治实践中却更多采用了联邦的形式，这首先表现在帝国瓦解的同时建立起来的莱茵联邦和1815年的德意志联邦。
直接导致神圣罗马帝国瓦解的莱茵联邦，从其建立维护共同利益的机构（联邦上院和下院）的方案看，显示出现代联邦制国家的某些特征。然而，莱茵联邦协定的40条条款真正得到落实的只有那些涉及各国国内宪法和对法国皇帝的军事支持的条款，协定中为维护共同利益而设计的机构实际上并未成立，因此，它充其量只是一个松散的国家联盟，是为拿破仑霸权服务的工具。对于民族意识日益成长的德意志民族来说，它不过是一场闹剧。尽管如此，它意味着德国从旧帝国转向新的政治形式道路上的一个阶段。
解放战争之后，在讨论拿破仑覆灭后欧洲政治新秩序的维也纳和会上（1814年11月，1815年6月），原帝国各邦政府就德国统一问题进行了磋商。欧洲大国从其利益出发反对建立一个新的民族国家，倾向于德意志各邦的独立；莱茵联盟各邦王国官僚出于自身利益和权力意识也反对限制它们刚刚获得的主权；跨地区的大国奥地利同样反对建立一个德意志的联邦制国家。因此，尽管普鲁士支持制定一个联邦制的宪法，但最终各邦政府于1815年6月8日达成《德意志联邦条例》，德意志各邦统一为一个邦联式的国家联盟。
根据《联邦条例》，“德意志行使主权的诸侯和自由城市……坚信他们牢固和持久的结合将给德国的安全和独立以及欧洲的和平和均衡所带来的裨益”，统一为“一个持久的联邦”——德意志联邦。联邦的宗旨在于“维持德意志内部和外部的安全，以及联邦各成员国的独立和不可侵犯。”所有联邦成员国承诺：“保护整个德国以及每一个联邦制国家免于任何侵略。”各邦应遵守《联邦条例》赋予它们的义务，不得加入任何对联邦和其成员构成威胁之同盟。因此，它们的主权受到一定的限制。
联邦的机关是设于法兰克福的联邦议会。它由各邦政府派遣代表组成，分为全体大会和小议会两个委员会。在全体大会中，39个邦国每国至少拥有一票，奥地利、普鲁士、萨克森、巴伐利亚、汉诺威和符腾堡4票，中等国家3票或2票。在作为大会常设委员会的小议会中，11个最大的邦国每个国家1票，其余国家共6票。奥地利担任联邦大会主席。联邦议院所展现出的这种结构性特征无疑源自旧帝国的永久帝国议会，从今天德国联邦上院的构成中人们也能看到其影子。
1815年的《联邦条例》尽可能避免对各邦主权的干预。联邦既没有元首，也没有法庭、军队或外交机构等中央机关，重大的事务必须各邦全体同意。因此，无论全体大会还是小议会都不能有效地开展工作。但与旧帝国相比，联邦现在对外更为一致。因为所有联邦地区都有义务互相帮助，抵抗侵略。在发生战争的情况下，联邦至少是德国各邦的一个防御联盟。与来自其他国家的定居者不同，德国人的一些权利在整个德国获得承认，这就是所谓的“普遍的德国公民权”。联邦大会还明确地保留“收容被压迫臣民”的权利。不过，各个成员国，特别是作为欧洲大国的奥地利和普鲁士，还是一如既往地追求自己的外交政策利益。因此，按照当时普鲁士驻维也纳和会的全权大威廉·冯·洪堡的说法，这个邦联是一个具有微弱的联邦制特征的国家联盟。从传统的国家学说来看，它还是个“怪兽”。它不仅仅是一个联盟，因为它是永久的、不可退出的。尽管目标只限于维护德国的内外安全，但它把自主的国家联合成为一个较为松散的整体。在内部，邦联由独立国家组成，对外则作为一个整体。在邦联的存在和其目标被认为是必要的情况下，其成员不得不放弃自己的一部分独立性。
这种形式的联邦是1814—1815年的政治形势和力量对比的结果。按照梅特涅的设想，这个联盟就其实际功能来说是一个保证欧洲和平、均势和稳定的体制。各邦的分立恰好维持了德国以及欧洲的均势体系。仅仅它的存在，就能缓解德国各邦以及德国和欧洲大国之间的紧张关系。这也说明，联邦制在德国很少被视为一种保证个人和政治自由的分权手段，人们更多把它当做保护自己政治利益的工具。
事实上，联邦是由从属于它的两个欧洲大国——奥地利和普鲁士——的霸权博弈决定的。出于其霸权政策的考虑，普鲁士希望加强联盟，而这对奥地利来说则是一种威胁，因此它竭力反对。两个霸权维持了联邦的力量平衡以及松散的结构。总的看来，联邦不是作为一个制度上的统一体存在的，而是作为组成它的国家的一种“道德和政治上的共识”存在的。
德意志关税同盟的联邦主义成分
与1815年德意志联邦相比，普鲁士从1819年开始努力建立的关税同盟反而更像一个真正的邦联，更有行动能力。
正是由于德意志联邦不能满足贸易政策统一、关税统一的要求，将联邦的广大地区统一成一个有效的经济共同体，关税联盟应运而生。普鲁士出于其在德意志联邦中的经济利益，从1819年起就陆续与临近的一些小邦国订立关税协定。1828年，它与黑森-达姆施塔特订立双边条约；1829年与南德商业同盟缔结条约，1833年，普鲁士-黑森关税同盟与南德商业同盟正式合并，组成德意志关税同盟。从1835年到1888年，巴登、拿骚、法兰克福、不伦瑞克、卢森堡、汉诺威、奥尔登堡、梅克伦堡、吕贝克、汉堡和不莱梅先后加入同盟。关税同盟这一“联盟中的联盟”最终包括15个德意志联邦邦国，横跨德国4/5的领土，居民人数达3300万。同盟条约规定：废除内地关税，同盟各邦之间免除关税，对同盟外邦国实行统一的进口税，关税收入按人口比例分配给各邦。
从法律上看，关税联盟的组织比德意志联邦更像一个邦联：所有成员国权利平等，决议的通过必须一致同意，各成员都拥有否决权，作出的决议具有一定的时限，协定可以延长和退出。不过，同盟背后隐藏着普鲁士的霸权。事实上，由于普鲁士在经济、政治和军事上的霸权地位，其他邦国并不可能退出联盟，而普鲁士则可以利用退出联盟作为威胁来迫使其他国家通过它所倾向的决议。关税联盟的建立“排除了各邦之间的经济藩篱，作为一个经济政策的整体出现的统一的经济区建立起来，为资本主义发展的民族统一奠定了经济基础”（孙炳辉、郑寅达，1995：33）。从政治上看，它已经是普鲁士领导下的新德国的一种雏形。尽管关税政策的统一并不一定会带来政治上的统一，但是它开启了这种可能性。对于那个时代的人来说，关税联盟从1830年起已经是德国联邦的一个替代方案。1848年革命和1867年所谓的关税议会都提到了小德意志的统一方案，并不是出于偶然。
二、1848年《圣保罗教堂宪法》
——现代德意志联邦制国家的蓝图1815年建立的德意志联邦作为复辟的化身和梅特涅的体系，尽管符合当时“分裂的”社会文化现实以及因拿破仑入侵而获得完全主权的一部分国家的小邦分立主义，但它显然并不是正在形成中的德意志民族所希望的民族国家，它既不是联邦制国家，也不是德意志民族的联盟，而是与当时的统一运动背道而驰的民族国家的反面（Nipperdey，1980：134）。
这从联邦的政治现实中可以非常清楚地看出。一方面，联邦的活动乏善可陈，在许多方面无所作为。它没有自己的外交政策，共同的防卫组织也一直非常微弱。在经济（关税、贸易、航运）、司法或宗教政策、基本权利和法权等方面都没有统一的规定。相对于当时要求增进民族统一和走向富强的德国人来说，联邦软弱无力，甚至成为继续发展进步的障碍。另一方面，联邦作为复辟政策的工具却异常活跃。自从“卡尔斯巴德决议”以来，它成为现状——王朝的合法性、邦国主权、联邦秩序——的积极维护者。它甚至将所谓的“君主制原则”规定为联邦权利的标准，限制各邦制定宪法的权力。
法国大革命之后，法国中央集权的单一制国家成为现代民族国家的样板，德意志统一运动在政治制度方面的追求也以此为目标。因此，德意志联邦这一“复辟的联邦”无疑是它斗争的对象。在此背景下，尽管19世纪上半期存在一种认为德意志民族的统一并不需要严密组织的民族国家的“联邦的民族主义”，但从19世纪中叶以来，德国所沿袭下来的联邦制成分已经被德国公众中的知名人士以“古老”和“落后”等贬义词来形容。普芬多夫（Pufendorf，De Statu Imperii Germanici，1667）和早期的黑格尔（Hegel，Die Verfassung Deutschland，1802）等学者以新兴的现代国家观念为取向对旧德意志帝国的批评，早已传扬开来。德国传统的联邦制成分出现了艰难的合法性问题。拿破仑对旧帝国结构的改造以及后来成为拿破仑卫星国的莱茵联邦，更使联邦主义失去合法性。在许多民主派和自由派眼里，此后在维也纳和会诞生的德意志国家也因德意志联邦从1819年“卡尔斯巴德决议”以来的反自由主义压迫政策声名狼藉。19世纪晚期的德国历史书写将《威斯特伐利亚合约》和中世纪德国史放到一个总的历史画面中，把民族的削弱归咎于联邦主义。这样的历史书写通过学校教育广泛传播，直到20世纪仍在德国影响着人们对联邦制的理解。
由于联邦主义这种出于历史原因的“贬值”，使“一元主义”（Unitarismus）成为占主导地位的政治和文化上的取向。这种一元主义发轫于拿破仑战争中产生的德意志民族运动，以德国统一的观念为基础，其纲领的中心最初是要求法律的统一。尽管德国人对法国的中央集权趋势持批评态度，但他们同样把当时的“小邦分立主义”视为民族形成过程中的一个威胁。
少数激进民主主义和共和主义派别反对诸侯、反对分立，主张建立单一的民族民主国家。一部分激进民主人士从反对中央集权和官僚主义的直接民主思想出发，努力为消灭诸侯国家、建立新的民主联邦共和国奋斗。大部分反对派则更为务实一些，他们持自由立宪思想，希望通过改革，在保留各邦的情况下将德意志联邦改革成联邦制国家，加强中央机构及其权力，制定全国的宪法，规定全国统一的公民权利。
建立民族国家所面临的问题是怎样使现存的各个主权国家整合为一个整体。最难的任务则是在统一的倾向和小邦分立的倾向之间找到一条折中的道路。撇开那时还不太引人注意的普特（Pütter）和胡戈（Hugo）的学说不谈，按照当时流行的国家主权不可分割的学说，人们还只能把德国各个邦国的结合体设计为某种形式的国家联盟。1787年在美国成为现实的联邦制国家决定性地改变了国家联盟的可能，为生活在这个年代的德国人提供了一个可资借鉴的模式。
资产阶级各个派别终于在1848年的五月革命中遇到了一个建立自己心目中的民族国家的机会。革命爆发后，各派代表组成的法兰克福国民议会在圣保罗教堂召开了会议，为帝国制定了一份《宪法草案》。在圣保罗教堂国民会议的代表中，大多数为自由派人士。而在这些自由派多数中，既有更具多样性色彩的联邦制国家的拥护者，也有更具单一特征的联邦制国家的拥护者；有支持君主制联邦制国家的中右派，也有支持议会民主的联邦制国家的中左派。因此，单一制国家的拥护者从一开始就是少数，大部分代表倾向联邦制的解决方案。
由于联邦（Bund）名称已经声名狼借，代表们选择了能让人唤起历史辉煌记忆的“帝国（Reich）”作为新国家的国名。借助“帝国”一词，新的国家“分立和统一”的性质被确定下来：德意志联邦的各邦“从此建立一个帝国（联邦制国家）”。宪法以美国联邦制为样板，试图将共同的民族国家的成分与各邦分立的成分结合起来：各邦的国家特性和主权受到承认，自主权得到保留，只是在必要之处受到限制。
按照《圣保罗教堂宪法草案》（以下简称《宪法草案》），帝国形式上是一个立宪君主制国家，其中央权力机关的首脑为拥有“皇帝”称号的诸侯。皇帝在行使职权时受到对议会负责的首相的制约。帝国权力的重心在于中央议会——帝国议会。
帝国议会由人民院和联邦院两院组成。人民院经普选产生。对于联邦院的组织形式，尽管圣保罗教堂的多数代表倾向于美国的参议院模式，但由于民族国家建立的滞后，各邦国在政治和行政上的现代化走在整个国家的前面，它们已经拥有效率较高的官僚行政机关，这是1848—1849年的立宪会议必须考虑的问题。在各邦的政治空间已被行政官僚占据的情况下，立宪会议采取了一种妥协的参议院方案。《宪法草案》第88条规定：联邦院由192个代表组成，其中一半由各邦政府、一半由各邦议会任命。代表任期6年，每三年更换一半的成员。普鲁士代表40名，奥地利38名。其他国家根据其人口比例确定代表数，至少拥有一名。帝国议会的决议只有两院同意才能生效。
与《美国宪法》第10修正案相似，《宪法草案》在第5条中规定了联邦和各邦的权力。德意志各邦原则上保留其自主权，它们拥有一切没有被明确地转交给帝国机构的国家主权和权利。帝国领土为此前的德意志联邦的领土，各邦公民同时也是帝国公民。
《宪法草案》第6条至第67条规定了帝国的权力。帝国获得的权力远远超过了德意志联邦。与《美国宪法》的必要性和适宜性条款相似（Art。1，sect。8[18]），《宪法草案》第62条规定，只要“对于执行宪法赋予它的职权和保护托付于它的机构是必要的”立法权委托给帝国，帝国法律优先于成员国法律（第66条）。帝国负责帝国的统一（第64条）。具体而言，帝国拥有唯一的对外代表权，决定战争与和平，拥有自己的武装力量，实施对航运、铁路和邮政的监督，负责涉及海关、贸易、货币、度量衡制度的立法。《宪法草案》规定，履行这些职责的开支由帝国承担，因此海关和消费税的收益归帝国；它在紧急情况下可以征收人头税。此外，帝国拥有决定一切职权的权力（Kompetenz Kompetenz）（第64条），可以通过修宪来扩大自己的权力，增设自己的机构。
另一方面，各邦的利益也得到兼顾。许多权力只是有选择地赋予帝国，帝国的专属权力主要是对外关系和决定战争与和平。至于军队，只有海军属于帝国管辖（第19条）；对于各邦军队，帝国只有权对其组织作出规定；只要不是为帝国服务，它们归各邦管理。与美国模式不同，为了不触动各邦的君主制，《宪法草案》规定联邦法律的执行由各邦负责，国内的行政管理权原则上留给各邦。未来德国联邦制的一个重要特征就此埋下伏笔。
沿袭德意志帝国的传统，帝国各邦的争端由帝国最高法院来解决。只有在紧急情况下，特别是帝国的和平受到威胁的情况下（第54条），帝国才能通过颁布法令、派遣特使或征用武装力量等手段直接干预成员国事务。它不能直接干预某一成员国违反帝国规定的行为，双方的争端只能通过帝国法院解决。帝国法院作为宪法法院在地位上与皇帝和帝国议会平等。
由于奥地利、普鲁士、汉诺威、萨克森和巴伐利亚等大邦都不承认这部《宪法草案》，特别是普鲁士国王弗里德里希·威廉四世断然拒绝接受国民议会选举给他的皇位，《宪法草案》并未成为现实，建立联邦制国家的计划也因此流产。然而，1848—1849年的《圣保罗教堂宪法草案》是在德国领土上建立民主、法制的联邦制国家的第一次勇敢尝试，是德国向联邦形式的民族统一发展的一个重要路标。尽管《宪法草案》未成为现实，但它为未来的联邦制国家描摹了一幅蓝图。联邦制国家各个政府层级之间的权力划分，特别是立法和行政权力的划分，以及联邦成员争端的解决方法，种种建立联邦制国家所需解决的问题都能在其中找到答案。因此，它对日后德国宪法的制定一直产生着示范作用（Laufer/Münch，1998：48）。