二是农民问题的层级性。谈农民问题、农民工问题，不是整体每个阶层都有“问题”，各阶层既有共同的问题，也有分层的问题，政治学研究中，应该避免三个倾向：放大问题、忽略问题和混淆问题。比如：牛喜霞、谢建社（2007）认为，农民工所拥有的社会资源及其占据的职业位置的双重差异是其产生二次分化的根源。社会资源包括生产资料、资金、技术、知识、劳动力和社会关系等要素，这些要素会以不同的社会活动方式形成财富，而人们拥有财富的多少在很大程度上决定了其在群体或社会中的位置，从而形成不同的群体。农村流入城市的上层，在经济层面上已经融入了城市，在社会层面和心理层面更愿意融入城市。从社会学和政治学的双重视角比较清楚的分析了农民工内部的差异，比以往笼统的论述农民工问题就更准确。
再如，同样是从传统农民中分化出来的新阶层，私营企业主阶层与农民工阶层面临的问题很不相同。在与社会的融合上，私营企业主阶层与农民工阶层乃至个体工商户阶层之间就存在着严重的非均衡问题。私营企业主阶层与农民工阶层这两个新阶层之间在许多方面有着相互依赖的关系，但是在权利与义务上却存在着严重的不均衡、不对称问题：绝大多数农民工是为私营企业主打工的，他们虽然工作很艰苦，但是报酬却很低，并且随时都会有被解雇的可能，对此他们基本上没有什么讨价还价的权利。若从原因上看，这两个阶层之间的非均衡并不都是由私营企业主造成的，在很大程度上也是由于政策和制度上没有给予农民工相应的身份、权利，因此他们基本上没有与私营企业主讨价还价的能力。王春光.当前中国社会阶层关系变迁中的非均衡问题［J］.新华文摘，2006（2）.农民工更关心现行政策和制度对他们的不公性问题，重点在经济和社会保障层面，而私营企业主则不满足于经济条件的改善，他们希望有更多的政治参与。
三是农民问题的变迁性。中国农民问题，是社会变迁的组成部分，在不同的历史时期，农民问题的重点有所不同，是一定历史时期政治社会问题的缩影，已有的问题解决了，新的问题又出现了。比如说，改革开放以来，城乡隔离的社会政治结构逐步打破，农民不能自由流动的问题解决了，但新的问题又来了，随着农民流动，农民的受教育程度和农民工子女教育问题逐渐成为社会热点问题。问题的成因，主要从几个方面来看。从社会来说，农民工子女教育问题长期没有引起人们的足够重视，只是到2002年以来才被学术界、理论界所关注。从农民工子女教育本身来说，随着各地对农民工劳务收入的重视，各级政府把发展劳务经济作为农民增收的主要途径，使得农民进城务工人数不断膨胀，随之而来的就是农民工受教育适龄子女绝对数量很大，解决就学问题难度也大。农民工家庭收入与城市职工相比，收入水平低，制约了对子女的教育投入；同时，高昂的借读费也制约了农民工子女的进入流入地正规学校就读；农民工人口流动频率较大，造成其子女变更学校的频率也加大；以自发的市场化方式（出现大量窝棚学校、黑户学校等非正规性边缘化教育市场）解决，而市场化教育的提供和有效需求都严重匮乏，子弟学校因陋就简，条件很差，办学困难。从教育体制来看，长期以来，国家实行教育的属地管理，基础教育被看作是地方政府的责任，在城乡分治的教育管理体制下，城乡户籍壁垒的存在，城市的教育体制没有为流动儿童就学留出空间，造成流动到城市的农村人口子女在城市中无法得到与城市学生同样的受教育权，流出地政府又无法管理进城农民子女的教育，造成了流入地政府有事无责，流出地政府有责无事。由于流动儿童教育被排斥在城市和乡村的教育体制之外，自发形成的大量农民工子女学校在发展中缺乏规划和有效管理，公共教育资源的供给非常短缺。虽然2006年以来，在中央政府的新制度安排下，农民工子女教育开始实行流入地政府管理，政策上享有与居住地居民一样的受教育权利。但由于农民工的流动性和农民身份依然对其子女受教育造成很大制约，基于农民工子女受教育而提出的城乡教育公平问题成为一个政治问题。
二、中国农民问题表象
“农村的社会问题总体上包括三方面：供给问题、收入问题和就业问题。”UlrichPlank、JoachimZiche.Land—undAgrarsoziologie，Stuttgart，1987（369）.农村的社会问题，在西方经济学家和社会学家眼里，就是具体的农民问题。供给问题是指农村人口的基本生存问题，收入问题主要与农业的比较利益相关，就业问题则是指由于社会体制和农民自身素质造成农村劳动力的就业不足和向非农领域的转移困难问题。这三个方面的问题无论是在发展中国家，还是在发达国家都普遍地存在着。同样，中国农民问题是伴随着中国现代化进程不断产生的，在不同的历史时期具有不同的表现，但综观中国农民问题的发展，其主要表现在如下几个方面。
（一）人多地少是制约中国农民生存的基本因素
人多地少一直是中国经济增长和社会发展中的特殊国情，对中国政治变迁产生重大影响，可以说新中国前的政治变动，都是“人多地少”矛盾与封建土地制度互动的结果。新中国成立以后，因为人口增长的缘故，这个问题非但没有解决，反而更为突出。据统计，全国实有耕地面积已从1996年的130，039.2千公顷减少到2005年年末的122，082.7千公顷。中华人民共和国农业部，中国农业信息网.《2006年中国农业统计年鉴》.由于有机肥投入不足，化肥使用不平衡，造成耕地退化，保水保肥的能力下降等土壤整体质量下降。加上资本缺乏，技术落后以及政策取向等原因，水土流失、大面积沙化、土地浪费现象依然存在，致使目前全国的耕地面积以每年平均数十万公顷的速度递减，形成了长期未解的农业发展缓慢、农民增收困难的中国特色的农民问题。为此，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》指出，要“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。”做到“基本农田必须落实到地块、标注在土地承包经营权登记证书上，并设立统一的永久基本农田保护标志，严禁地方擅自调整规划改变基本农田区位。严格地方政府耕地保护责任目标考核，实行耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度。尽快出台基本农田保护补偿具体办法。从严控制城乡建设用地总规模，从规划、标准、市场配置、评价考核等方面全面建立和落实节约用地制度。抓紧编制乡镇土地利用规划和乡村建设规划，科学合理安排村庄建设用地和宅基地，根据区域资源条件修订宅基地使用标准。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，用作折抵建设占用耕地补偿指标必须依法进行，必须符合土地利用总体规划，纳入土地计划管理。农村土地管理制度改革要在完善相关法律法规、出台具体配套政策后，规范有序地推进。”对于实现经济平稳较快发展，维护社会和谐稳定具有重要的划时代意义。
（二）素质低下是制约中国农民发展的主要因素
伴随着中国社会经济、政治、文化的进步与发展，中国农民的主体意识逐渐增强，农民自身积极性、主动性、创造性得到极大发挥。随着中国加入世界贸易组织和农业产业化的发展，经营性农民从传统农业中大量分离出来，农民自身的科学文化素质低下的问题凸显出来，成为制约农村科技成果推广、乡镇企业升级、市场经济发展、农村劳动力流动主要因素。2003年的《中国农民素质发展报告》显示，2003年全国农民身体素质指数为0.37，最高的上海为0.78，最低的西藏为0.04；2003年全国农民教育素质指数为0.49，最高的北京农民素质指数为0.98，最低的西藏为O；2003年全国农民科技素质指数为0.25，最高的北京为0.94，最低的贵州为0.08。如果具体到农民科技素质构成的劳动生产率、土地产出率、农业机械化水平、农业科研四个方面，虽然在某些项目上高于发达国家，但整体更显落后。总之，农民科学文化素质低下，影响其就业的层次和就业率的高低。
三、就业问题是当代中国农民问题的一条主线
过去农民的工作就是务农，长期被束缚在土地上，世世代代务农，不管所有制如何变化，农民永远务农。只要农民有地可种，土地问题缓和了，农民问题就缓和了。新中国以来，经过土地改革和联产承包责任制两次根本性的土地制度变革，农民有地可种得到了保障，但农民问题依然存在。对此学者们经过大量研究，提出了诸多观点，综合分析，主要有三种代表性的观点：一是认为新时期中国农民问题依然是土地问题；二是认为新时期中国农民问题是权益问题；三是认为新时期中国农民问题是就业问题，甚至有的学者认为应将就业问题列为独立的一个问题，与农业、农村、农民共同构成“四农”问题。认为新时期中国农民问题依然是土地问题，其理由是土地向来是农民的命根子，将来也是；认为新时期中国农民问题是权益问题，其理由是无论是土地，还是就业，都是一个权益保障问题；认为新时期中国农民问题是就业问题，其理由是当下中国面临的一大现实——人口众多，农民众多，社会经济不发达，劳动力就业成为解决所有社会问题的核心。综合各种观点，我们认为，新时期中国农民问题的实质是就业问题。原因有二：一是农民问题是一个动态问题。随着社会的变化发展，社会的基本矛盾也在不断变化、调整与发展。改革开放以前，无论是革命还是建设，就农村工作的重点而言，主要以土地所有制变革为核心展开的。不可否认，土地是农民的命根子，土地所有制的变革是解决农民问题的第一步，也是必要的、重要的第一步，它调动了广大农民群众的积极性，在一定程度上解放了生产力，保证了革命的胜利，推翻了三座大山，实现了民族独立和社会的进步。但是，随着社会主义制度的确立与完善，实现民族繁荣富强这一伟大历史使命提上了日程。而要完成这一历史使命就必须拥有大量的符合现代化建设需要的先进生产力。因此，是否有利于生产力的发展成为判断一切政策、路线、方针正确与否的标准，同样也是判断解决农民问题方式、途径正确与否的标准。在这个意义上说，引导农民从土地的束缚中解放出来，把他们改造成为现代社会的先进生产力的代表，以适应先进生产关系的需要，这是新时期解决农民问题的关键所在，因此说中国农民问题的实质是实现农民的转移就业。二是农民问题是一个由许多复杂问题构成的综合问题，涉及社会、经济、政治、文化方方面面。但是，在这些相互联系、相互依存、相互影响、相互制约的问题群中，有一个关键问题就是转移就业问题。从国情看，30年的农村改革取得了极大成功，农村面貌发生了历史性巨变。但也必须看到，在中国经济快速增长、社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下，农村改革发展在不少深层次矛盾尚待解决的背景下，又面临着一系列必须引起人们高度重视的新情况新问题，特别是农民转移就业十分困难。在此意义上说，新时期中国农民问题是农民的就业问题。
（第三节）中国农民问题的实质
中国农民问题的实质是理论研究必须首先解决的问题。
一、中国农民问题是一种社会问题
社会问题，一种最简洁的定义就是美国社会学家米尔斯所说的“公共麻烦”。该定义指出了社会问题是社会公众问题而不是个人的烦恼。社会问题是社会关系或环境的失调，使相当一个数量的社会成员的正常生活和社会进步发生障碍，引起社会上众多人们的注意，并需采取集体行动去解决的问题。程铭贵主编.农村社会学［M］.北京：中国农业出版社，2001年11月，第240页.从此定义得知，社会问题包含客观和主观两方面的条件。客观条件就是社会问题必须是社会生活中客观存在的威胁社会安全的一种或多种社会现象；主观条件表现为社会上多数人对这种危害形成共识，并有组织消除这种危害的愿望。农民问题作为一种社会问题可以作如下分析：
（1）农民问题产生的原因具有社会性。农民问题产生的原因是由于社会关系或社会环境（如政治、经济、文化等制度的安排）的失调而产生的，并非是个别人或个体行动所造成的。
（2）农民问题影响、侵害的对象是农民，但又不是指单个农民，而是指农民群体，因而具有社会性。这种影响或侵害是与社会关系或社会环境相关联，同样具有社会性。
（3）农民问题对社会具有影响。它不仅对农民自身的正常的生产、生活秩序造成影响，还影响了社会的稳定，甚至影响整个社会的进步和发展。
（4）农民、政府乃至整个社会都具有解决农民问题的愿望和要求。农民问题影响的社会性、危害性必然引起农民、政府的关注，成为公众和政府政策诉求的重要方面。
（5）农民问题的控制和解决具有社会性。也就是说解决农民问题，不是某一个人的力量所能办到的，只能依靠社会各方面力量，携手合作才能使问题得到最终解决。
二、农民问题是一种利益问题