（第一节）中国农民社会保障制度的历史变迁
现代社会保障制度是市场经济发展到一定阶段的必然产物，是市场经济得以有效运行的必要的调控机制和手段，大力发展市场经济要求建立和健全社会保障制度。随着中国农村改革的深入，市场化取向已是农村经济发展的必然趋势，然而社会保障制度从工业延展到农业，从城市延展到乡村，是经济发展到一定程度，具备了一定的社会经济政治条件后的必然产物。本章主要从中国社会保障体系的构建分析中国农民问题，以及其产生的一系列社会、经济、政治意义。
一、农民社会保障相关概念与理论
（一）社会保障
“社会保障”源于英文“SocialSecurity”一词，又译为“社会安全”，最早出自美国1935年颁布的《社会保障法案》。由于它简明、概要、表达确切，后来被国际劳工组织接受，一直沿用至今。但作为一种制度或社会政策，社会保障在目前并没有形成一个统一的、被普遍接受的说法。
国际劳工组织在1942年出版的文献中给社会保障下的定义为：“通过一定的组织对这个组织的成员面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病、失业时资助并帮助他们重新找到工作。”这个定义虽然很具有权威性，但实际上将社会保障等同于社会保险，难免过窄。
美国《社会福利辞典》界定为：“社会保障是对国民可能遭遇到的各种危险如疾病、老年、失业等加以保护的社会安全网。”这个定义主要从社会保障的功能角度对社会保障进行了解释，只反应了社会保障的一个面，难以概其全貌。
英国《简明不列颠百科全书》将社会保障界定为：“一种公共的福利计划，旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的损失，并通过公益服务以提高其福利水平。”这个定义是从社会保障兴起的目的的角度对社会保障进行的界定，同以上定义一样，只能反应社会保障的一个侧面。
日本社会保障制度审议会对社会保障内涵的界定为：“社会保障是指对于疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方法和直接的国家负担上寻求经济保障的途径。对陷入生活困境者，通过国家援助，保障其最低限度的生活。同时，谋求公共卫生和社会福利的提高，以便使所有国民都能过上真正有文化的社会成员的生活。”多吉才让.新时期中国社会保障体制改革的理论与实践［M］.北京：中共中央党校出版社，1995年版，第4页.这一定义把公民所遭遇到的一切经济风险都纳入到社会保障范围，可以说是一种广义的社会保障概念。
以上的定义，都只是从某一个侧面揭示了社会保障的内涵，我们认同于中国政府对于社会保障内涵的界定。
中国对于社会保障的研究始于20世纪中期，中国在第七个五年计划开始使用“社会保障”一词。虽然起步较晚，但对社会保障内涵的界定已基本达成一致的认识。计划经济体制时期，中国的社会保障是一个狭义的概念，指：“国家和社会依法通过对国民收入进行分配，形成社会消费基金，对社会成员在生、老、病、死、伤、残、丧失劳动力或因自然灾害面临生活困难时给予物质帮助，以此来保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产而建立的一种制度。”随着中国社会经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转变，社会保障制度的内涵也发生了变化。根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划目标纲要》中提出的社会保障制度改革的目标看，社会保障制度指“国家、社会或个人对社会成员提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失业、灾害及丧失劳动能力等情况下，能获得物质帮助的制度。”作为一个广义的概念，中国政府界定的社会保障制度不仅包括狭义的社会保障制度（国家为公民提供各种基本生活保障的制度），而且包括企业、团体、家庭和个人提供的各类保障。
由此可见，社会保障制度是国家和社会对生活困难的社会成员予以物质帮助、保障其基本生活的制度和措施。它是生产力发展到一定阶段的产物，是社会进步的一个重要标志。
从内涵可以看出，实施社会保障的目的不仅是为遭遇风险和困难的部分成员提供保护，也是为全体成员提供基本生活的安全感；同时，实施社会保障的主体是国家，更确切地说是各级政府或由他们授权的代表，而实施社会保障的手段是国家的法律、法规、和政府的社会政策、再分配政策及其他行政性措施。因此，社会保障是以社会成员享有社会保障权利为前提，由政府承担保证这些权利实现的制度安排。社会保障的主体是政府，对象是全体国民，其性质应属于公共产品，正是这些特征，使之与商业保险、慈善施舍等有着本质的区别。
从本质上讲，社会保障应是面向全民的，不应有农村与城市之分。但中国社会城乡二元结构的格局，导致了城乡之间在生产方式、经济生活、思想观念等诸多方面的巨大差异，社会保障制度也是如此，所以农民社会保障是相对于城市居民社会保障而言的一个概念。据此农民社会保障应理解为，国家或政府为了保持经济发展和社会稳定，对农民在年老、疾病、伤残、失业或遭遇灾害面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障农民的基本生活的一种社会制度。孙文基.建立和完善农村社会保障制度［M］.北京：社会科学文献出版社，2006年7月，第48页.
（二）农民社会保障体系
国家为达到其保障国民的基本生活和提高其社会福利的目的，一般都会设置若干种保障项目，由此构成了社会保障体系。农民社会保障制度是整个社会保障制度体系的一个重要组成部分，而且其建设状况将直接决定整个社会保障体系的发展和完善。因此，农民社会保障体系同样应包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等内容。
农民社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，对劳动者在因年老、失业、患病、工伤、生育而减少劳动收入时给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的一项社会保障制度。社会保险的保障对象是全体劳动者，目的是保障基本生活，具有补偿收入减少的性质。社会保险的资金来源主要是用人单位和劳动者本人，政府给予资助并承担最终责任。社会保险实行权利和义务相对应原则，劳动者只有履行了缴费义务，才能获得相应的收入补偿权利。社会保险具有预防性、补偿性、储蓄性、责任分担、互助共济的特点。鉴于中国农村人口老龄化增长速度较快、计划生育国策对农村家庭养老制度的削弱和农村中因病致贫、因病返贫现象比较严重，农民社会保障制度必须把养老保险和新型农村合作医疗作为工作重点。
社会救助是指国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。主要包括城乡居民最低社会标准制度、灾难救助、流浪乞讨人员救助和社会互助等。社会救助具有以下特点：社会救助的资金来源主要是国家财政拨款；权利与义务的单向性；社会救助对象是一个特殊弱势群体；社会救助的目标是帮助弱势群体维持最低生活水平，是社会保障体系中层次最低、标准最低的保障措施。鉴于中国农业大国的状况和农村人口众多而经济基础相对薄弱，一些地方甚至没有解决温饱问题的现实国情，国家应该把社会救助特别是农民最低生活保障作为发展农村社会保障的重点。
社会福利是指政府为全体社会成员创建的，有助于提高生活质量的物质和文化环境，提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务，不断增进国民整体福利水平。目前中国的社会福利主要包括老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利等。社会福利具有以下特点：保障对象的全民性、保障内容的福利性、社会保障的高层次性、保障水平弹性化。由于社会福利作为较高层次的社会保障，中国农村经济基础薄弱的现状决定了社会福利近期不可能成为农民社会保障的发展重点，更不可能在农村推行“社会福利社会化”。
社会优抚是指政府对军人等从事特殊工作的人员及其家属予以优待、抚恤和妥善安置，是一种带有褒扬和优待抚恤性质的特殊的社会保障制度。社会优抚对象是为革命事业和保卫国家安全作出贡献或牺牲的特殊群体，由国家通过立法和政策来确定。
农民社会保障的内容会随着经济的发展不断深化、扩大。社会保障本身也是市场经济发展到一定阶段的必然产物。在自然经济社会中，人的生存是基于自然承载力的自给自足的生存，家庭是最基本的保障单位。随着大规模市场经济的形成和工业化、城市化的推进，这种情况发生了根本的变化。客观上建立在日益复杂的社会分工基础上的大规模市场经济，带来的失业、破产、病残、意外死亡等生存风险有可能随时降临到任何人身上。大多数社会成员如无事先准备，在突发事件到来时，不能为自己提供必要保障。因此必须借助政府和社会的力量，而不是单纯依靠家庭来提供保障，来保证人的生命延续和再生产、保证人作为劳动者的机能得以健康延续，这也是市场经济正常运行的必要条件和社会稳定发展的必然要求。中国《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划目标纲要》把社会救助保险、个人储蓄积累，以及商业保险、企业年金、家庭保障作为社会保障的补充，纳入社会保障体系。此外，中国政府还积极推行住房公积金制度、经济适用房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设。
（三）农民社会保障的理论基础
1.理性预期的消费函数理论
理性预期的消费函数理论认为理性的经济主体可以利用一切可以得到的信息，对未来收入做出与以后发生的实际值相一致的预期。其代表人物是霍尔，根据这种预期，人们可以做出消费计划，以便达到未来时期他们认为最好的消费配置。这种根据理性预期而做出的消费计划就是长期消费函数稳定的原因。人的生、老、病、死等是人一生中不可逃避的，作为一项长期消费，如果单纯靠个人的力量来解决，是沉重的。建立社会保障制度，有利于将分散的消费集中起来，用少量的资金解决重大的问题。农民的收入低，他们自我解决这些问题的能力更弱，因此更加需要国家、社会、个人携手建立完善的社会保障制度。
2.马斯洛的需求层次理论
马斯洛认为，人类的需求是有层次的，由低级向上逐级发展，并依照由低到高的顺序将需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五类。他断定，当一组需求得到满足时，这组需求就不再成为激励因素了，而成为保障因素了，将追求上一级需求的满足。当需求得不到满足时，自动向下一级降低。人的气质、性格、欲望等多种因素影响着人的需求，但在任何时候，都应考虑到人们的各种需求，因为在现代社会中，绝大多数人的心理需求都是遵循着马斯洛需求层次理论的。社会保障可以说是在满足人的生理需求和安全需求，个人的力量是有限的，社会的力量是无限的，在当前农村经济水平比较低的情况下，更应该群策群力，充分发挥社会保障的优势。
3.持久收入假说
持久收入假说区分了收入持久性和收入暂时性变动对劳动者消费行为的影响。其代表人物是弗里德曼，该假说认为，收入持久性变动对消费者是有影响的，而暂时性变动对消费者的影响是很小的，适应性预期对消费者的行为产生了重要的影响。适应性预期指消费者根据以前的收入状况以及消费状况对未来进行的经验预期，适应性预期降低意味着消费欲望的降低，因此它将直接影响消费状况。持久收入假说是从另一个角度对收入和消费之间的关系进行了说明。同生命周期假说一样，持久收入假说不可能解决所有劳动者的社会保障问题，这在一定程度上论证了保障机制建设的必要性。孟样林.农村社会保障的制度变迁及其发展思路探索［J］.中共浙江省委党校学报，2005（1）.农民收入有限，如果没有社会保障，许多农民无法自我解决疾病、年老等风险遇到的困难。
4.生命周期假说
生命周期假说强调的是消费与个人生命阶段之间的关系。其代表人物是莫迪格·利安尼，假定劳动者一生中的消费水平是相对固定的，而劳动者在年轻和年老时期生产能力较低，收入也较低，在中年时期生产能力较高，收入也较高，因此消费者必须合理安排其全部收入分配在其一生中进行消费，在收入较高时期提取一部分进行储蓄，在收入较低时期将储蓄用以消费以达到上述假定目的。这一假说解释的是劳动者的自我保障，针对对象是有足够收入和高收入阶层的劳动者，对于低收入劳动者的保障问题没有解决，也不可能解决劳动者遭遇疾病、失业等问题时面临的困难。农业是弱质产业，中国绝大部分低收入劳动者在农村，他们面临着更多类似的问题，只有通过建立完善的农村社会保障体系才能真正保障农民的基本生活，最终实现农村的繁荣稳定。马述忠.农村社会保障的理论基础［J］.北京市农业管理干部学院学报，2001（3）.
二、中国农民社会保障制度的历史变迁
（一）农民社会保障制度的第一次制度变迁
从新中国成立初期开始到改革开放之前相当长时期中，中国实行的是高度集中的计划经济体制，在这种体制下，党和国家为了保障农民的基本生活需要，维护农村的社会稳定和农业生产的正常进行，在农村实施了一些社会保障方面的政策。从这一时期的社会保障的政策特点来看，主要经历了两个阶段。
第一阶段（1949年—1956年）：以家庭保障为主、政府、社区适当扶助的社会保障阶段
新中国成立之初，进行了轰轰烈烈的土地改革，经过土改彻底废除了封建土地所有制，改变了不合理的土地占有关系。广大农民成为了土地的真正主人，拥有了土地的所有权和经营权，以小块土地私有为特征的一家一户的个体小农经济逐渐成为土改后农村的基本格局，这也大大激发了亿万农民的生产积极性，农业迅速恢复发展，农民生活水平在低起点上普遍上升，收入增加。与这一土地制度相适应，国家建构起了以个体小农经济为基础、以家庭自我保障为主体的农村社会保障制度。