与国家政权力量向乡村社会深入的同时，中国共产党通过政党组织在全国范围内将政党权威力量延伸到乡村的每个角落，党员中的大多数来自农村和农民，他们和农村社会有一种天然的“血缘”联系和亲和力，又由于中国共产党的主张符合广大农民的利益和愿望，因而获得了农村社会治理的合法性，在农村建立起了绝对的权威。人民公社时期，党不断整合农村社会中的政治、经济、文化和道德等方面的权力资源，实现了对农村社会的全面控制。
人民公社的治理方式之所以能够有效运行，它依赖于以下几方面的因素：首先是其权威的合法性和唯一性。中国共产党在领导农民进行革命和土地改革的过程中的巨大作用使权威具有“天然”的合法性。而经过合作化之后，中国共产党更是整合了农村社会中政治上、经济上、文化上和道德上等各方面的权力资源，已经完全断绝了其他权威能够存在的社会和经济基础，实现了对农村社会的全面控制。因此在相当长的一段时间中，这是一个唯一的权威，在它之外也没有任何其它权威，当然更不用讲能对其形成挑战。其次，人民公社的治理方式对农村社会使农村社会和农民得到了一定程度的“实惠”。虽然中国城市化、工业化从农村汲取了巨额财富，但与解放前相比，农民和农村社会得到的实惠是无法用金钱来衡量的，他们得到了近百年来没有过的安定的生活环境（在人民公社时期，路不拾遗，夜不闭户并不是什么新闻），医疗条件从无到有，教育初步普及。再次，农村基层政治人的道德权威使他们比较容易地在农村社会得到认同。计划经济时代的城乡二元体制对农村人口向城市的流动设置了难以逾越的障碍，只有极少数人能通过考学、参军和招工离开农村，大多数农村人口只能在农村这片天地活动；另一方面，政权还通过知识青年下乡运动、从城市向农村派遣干部充实农村的干部队伍。这些措施虽然限制了城市化的发展，但同时也保证了农村社会中高素质人才稳定，使得中国共产党在选拔农村社会的管理者时不用为找不到合适的人选发愁，更重要的是，这个时期的一个理想主义和道德至上的时代，政治人的道德权威非常之高，形成巨大的凝聚力。第四，人民公社时期的平均主义对农村社会的稳定也不无功劳。平均主义虽然不利于调动人的积极主动性的发挥，但在中国社会这样一个有着“不患寡而患不均”的传统的农村社会中，其内部的平均对于农村社会稳定的贡献是巨大的。
对中国农民来说，人民公社是典型的乡土社会形态。这一时期，社会秩序超常的稳定，而这些都和人民公社的管理方式有关，其中非常重要的一点就是：人民公社非常重视政治教育，重视用革命的理论说服和改造农民。为此，党的组织一直延伸到农村基层，即使是生产队还安排了专门的政治队长徐勇.乡村治理与中国政治［M］.北京：中国社会科学出版社，2003年，第205页.。但是，人民公社最终并没有给社员们带来公平和正义——阶级斗争的出现，乃至阶级斗争的持续和扩张，与此同时，农村的社会治安状况开始恶化，公共事业管理也岌岌可危……如何重构农村治理模式成了当时十分紧迫的问题。
（四）改革开放后的村民自治
改革开放后，以分田到户为主的农村改革如火如荼地在中华大地展开；特别是在家庭联产承包责任制推行成功以后，人民公社时期形成的农民与国家的关系被彻底打破，于是农民享有了更多的自主权。随着中国历史上第一个村委会的出现，农村自主治理模式初露端倪。20世纪70年代末，人民公社体制解体，代之以乡镇政府，并且在农村取消了生产队体制，试行村民自治。1982年新《宪法》的修订和《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布，使得村民自治成为一种制度确立下来。法律明确规定，村民自治主要由村民选举制度、村民议事制度、村务公开制度和村规民约制度组成。其中，村民选举的基本内容是：村委会成员由村民直接选举产生。选举要依法办事，尊重村民的民主权，任何组织和个人在村民选举中都不得从事违法违章的活动。村民议事制度表示，村里的大事，包括经济和社会发展的规划、公益事业的兴办以及群众普遍关切的热点问题的处理等都必须依据法规由村民代表会议或村民大会讨论，按照民主集中制的原则做出决定，不能由个人或少数人说了算。村务公开制度要求凡涉及全村利益的事情，都必须定期向村民张榜公布，接受群众监督。村规民约制度是指，按照国家法律、法规和政策，根据当地情况，从本村群众迫切要求解决的问题入手，经村民代表会议或村民民主讨论，制定包括本村干部在内的全体村民都必须遵守的章程，规范大家的行为。1982年的新宪法正式确认了村民委员会的法律地位，明确了村民自治的基本方向。1987年又进一步确立了村民自治的法律地位。90年代中后期，村民自治在全国范围内完全实现，村民自治成为农村社会治理的基本模式。党的十七大报告中首次将“基层群众自治制度”纳入中国特色社会主义政治制度的范畴，这意味着村民自治在中国民主政治发展中的制度地位得以确立。
村民自治是农民依法直接行使民主权利、体现当家作主的有效而广泛的途径，它的性质就是“由村民群众依法办理群众自己的事情”。
中华人民共和国村民委员会组织法［M］.北京：法律出版社，2002年，第1页.广大农民在村民自治的实践中创造了许多民主的新形式，丰富了中国民主的实践和理论。改革开放以来，农村社会发生的历史性变迁之一，就是在消解人民公社政社合一体制的基础上，全面推行村民自治。作为国家确认的一种制度安排，村民自治虽然还不是严格意义上的成熟的现代民主，然而它是在中国国情下将亿万农民引上民主自治道路的依托。如果说，实行家庭承包经营是农村经济领域的一场革命，那么，实行村民自治则是农村政治社会领域的一场革命。前者把农民变成独立自主的市场主体，后者则力图使农民成为基层社会自治主体。村民自治实践，从1982年12月至今，已走过近30个年头。在这之中，我们可以看到村民自治政策的逐步加强和完善。村民自治逐步走向法制化、规范化。这一切为村民自治的茁壮成长奠定了坚实的基础。村民自治是还权于民，让农民能直接管理基层公共事务的一种中国特色的制度模式，保证和实现了中国农民的基本政治权利，是中国人权事业发展的显著标志之一。1991年以来，国务院八次发表了中国人权状况白皮书，每次都将村民自治的进展详述其中。村民自治在海外产生了很大的影响，国外的很多学者、官员、媒体等非常关注中国村民自治的发展情况，并给予了比较客观的评价。村民自治在促进农村经济、社会发展的同时，也成为社会主义法治政治发展的制度基础，在民主的环境中推动乡村社会的法治治理的发展。
民主和法治是不可分离的，村民自治形式的民主政治发展，使广大农民的制度观念、权利意识、法治意识得到了较好的政治训练，人们认识到，社会主义市场经济是法治经济，村民的土地经营权、流转权、收益权、合法财产权都得到依法保护，农民享有与城市居民同等的社会公民享有的政治权利和公民权利。从社会治理的角度看，村民自治推动了乡村社会力量的增长，有利于新的乡村社会政治力量的平衡，从而改善农村社会的治理状况，降低了农村的治理成本，推动农村从斗争型社会向建设型社会发展，从而使农村法治政治的发展获得了广泛的社会基础，不断改善着法治治理的社会结构。
三、农村社会治理中的存在主要问题
（一）乡镇政府治理的错位、越位和缺位突出
改革开放后，以乡镇政府取代了人民公社，改革的本意是使政府退出对农村社会生产生活的具体干预，让农民自身成为生产的主体。基层政权从居民的日常生产生活退出，从对乡村的政治控制转变为对乡村的社会治理和服务。但是，政权力量退出乡村社会是有限度的，除了社会治理的需要外，乡村社会存在的巨大利益，吸引着政权力量参与对利益的分配。以乡镇政府最为积极和具体。在此过程中，乡镇政府往往出现错位、越位和缺位，对农村政治的发展造成制约性影响。一是职能错位。按照政府职能权限和政府发展的要求，乡镇政府的主要职能是政府治理和政府服务。但是基于历史上政府权力对乡村社会控制和经济资源提取的惯性，也基于乡镇政府对财政资源开发的现实需求，乡镇政府往往把更多的精力放在了招商引资、发展财税经济上。把治理简单为罚款，把经济资源的组织简单为资源提取和利益争夺。制定一些与法无据的土政策，阻碍国家政令和法律的畅通。二是职能越位。在新的政府与村民自治组织关系中，乡镇政府与村委会在法律上已不再是行政上的直接领导关系，但在实际运行中，有的乡镇政府把村委会当作自己下属的行政组织，沿用传统的领导方式进行管理。过度干预村民自治组织范围内的具体事务，放大政府治理的权限和权能。在政府即法律的惯性思维中不能自拔。三是职能缺位。从制度安排上讲，乡镇政府指导、支持和帮助村委会开展自治活动，村委会协助乡镇政府开展工作，但这种制度安排比较原则化，没有明确规定指导、支持、协助的内容、范围和形式，这为乡镇政府与村委会“各取所需”提供了弹性空间，乡镇政府在指导和帮助上出现了不到位的问题。按照现代政府治理理论，政府治理和政府服务是统一的，政府服务是达到善治的有效方式。但在政府服务上，政府往往缺位。如现代法治政治的发展要求政府在治理中必须提供法律服务，让农民知晓法律，遵守法律，依法维护公民权利。但常常是，政府只告知村民应该遵守的义务，而不愿告知村民的法律权利。在涉及具体的法律权利纠纷中，对弱势群体缺乏权利救助。四是非法执法。在乡村社会，政府在执法中以罚代法、以政府非法治理村民非法的现象比较突出。诸如计划生育、公共设施建设、社会治安保障、土地资源保护等方面，政府在执法中更注重经济效益，趋利执法。以上现象的存在，实际上不利于法治政治在乡村社会的发展，也阻碍了社会治理的法治化。
（二）宗法文化与宗族势力根深蒂固
宗族是一种以血缘为纽带的利益群体。宗族势力是指家族在所在的区域内，在经济、社会及政治上的影响力。中国自古以来一直是典型的农业社会，这种社会由于农业生产的特点而必然要求以家庭为基本生产单位。于是，几千年来，中国的乡村社会就形成了以家族为中心进行自我管理的模式。乡村有土生土长的士绅和地方名流，这些人中的相当部分参加过科举考试并取得过功名，这些人或在籍或为官退休回籍，客观上保证了乡村文化的存在、传播和延续。形成强大的乡村宗族势力，他们也是乡村文化中的文化权威，构筑起了乡村文化的平台并以此影响乡村治理。新中国以来，国家政权力量对乡村的深入，一段时间，几乎荡涤了宗法文化和宗法势力的存在，把乡村社会治理完全纳入国家政治体系中。随着市场经济的发展和国家政治力量的适当退出，宗法文化和宗法势力死灰复燃。一些家族和宗族势力在村民自治的名义下渗透到对社会的治理中，有的还出现了黑恶势力控制乡村社会的现象。宗族势力的复兴是农村社会自治能力不足的体现，一些有实力和影响的家族势力利用血缘、族缘关系，以续修家谱、恢复宗祠和祭祖等形式控制农村基层组织，控制生产生活，有的发展为宗法组织和政府的基层组织相对抗，引发大规模的宗族械斗和犯罪活动，严重影响农村社会的和谐与稳定。地方黑恶势力往往形成于偏远的农村乡镇，他们利用同族和团伙抵抗国家政策，采取非正当手段控制村民选举，制造村庄权力斗争，获取非法自治权力，与乡镇政府分庭抗礼，从而动摇国家政权的统治基础，严重威胁农村社会的稳定。
究其原因，在于中国传统文化“留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1983年，第332页.尤其是在农村社会，家族观念和宗族意识仍很浓厚。改革开放30年来，村民自治的宏观环境有了根本性变化，但是社区型的宗族力量，仍然在有形无形中影响着村民自治的运作。一些农村地区，村支部书记和村主任主要还是由大姓或大户人家担任。他们在封闭狭隘的意识作用下，强调宗族或家族的利益，使村民自治中的选举成了家族间争夺领导权的竞争。有的村庄宗族势力控制着村级自治组织，而使“村民自治”转化成了“宗族自治”。
（三）政党政治权威弱化，法治权威缺乏文化支持
改革开放以来，党的组织功能在乡村社会弱化。农村中大量的有一定知识和技能的青壮年劳动力大量外出打工，一些人则通过考学、参军和招工离开农村，农村中高素质的人才日益减少；乡村精英退出的现象比较突出。也有的农村基层党组织几年不发展党员，党员年龄老化，甚至个别村庄连党支部、村委会的候选人也提不出来。集体经济日趋空壳化，缺乏凝聚力，导致村民向所谓能人靠拢。因为村民自治的实行，村党支部和村委会形成两个村社权威，传统的党组织运行模式被改变，村党支部的权威削弱。村党支部和村委会由于职责不清晰、议事规则不健全等原因，往往关系不和。有的村委会干部认为自己是全体村民选举出来的，而支部书记是乡镇党委任命的，既然实行村民自治就应该是村委会负责村级事务。
在中国村庄的社会治理中，传统的文化体系主要是两个，一是历史悠久的宗法制文化；二是新中国以来的国家政治权力文化。这两个文化体系的一个共同缺陷是忽视或者蔑视法治。导致村民对法治的认同度较低，法治权威得不到文化支撑。
四、中国法治政治发展与农村社会治理的创新
（一）中国法治政治发展