解放之初，昆明、抚顺、北京等地，关押了大量国民党战犯。1950年春天，周恩来召集公安部部长罗瑞卿和司法部部长史良前来中南海，说有要事相商。待他俩坐定，周恩来告诉他们，今年2月间，他随毛泽东主席访苏期间，与苏联订立了中苏友好互助同盟条约，那条文早已公布了。在会谈中间，中苏双方还商定，被苏方俘获的日本战犯、伪满战犯，继续押在苏联已经不妥；中华人民共和国政府既已成立，理应把这些家伙交给中国作为主权国去按照自己的法律进行处理。毛主席考虑得很周密，决定这件事不对外公开，以防移交期间发生种种不测。
罗瑞卿嘴角露出微笑。他是个性格直率、活跃的人，他希望能将这些罪大恶极、血债累累的战争罪犯，予以审判，量刑处置，既能大快人心又能提高新生的人民中国的威望。
具有深刻洞察力的周恩来，仿佛透视了兴奋的罗瑞卿和沉默的史良的内心语言，特别郑重其事地宣布了政策：
“我们把这一批战犯接收关押起来，进行改造，要做到一个不跑，一个不死！将来也可以考虑一个不杀。”理由是：“民族之恨、阶级之仇，是不该忘的。可是今天，形势不同了。别说杀掉一个，一百个也容易得很嘛。我们还把他们改造好，让他们变成新人，变成朋友。这对我们国家、民族会有长远的意义。我完全有信心，我们能把他们改造好。”
周恩来又从《共产党宣言》最后那句话讲起，说，共产党人以解放全人类为己任，自然包括这些战犯。我们的统战政策是在总结历史经验教训的基础上提出的，有利于民族和人民，具有深远的历史意义。旧中国的西太后、袁世凯以及蒋介石都不能容人，因为他们都是封建统治者，他们只代表少数人的利益，所以不会“大公无私”、胸怀宽阔、高瞻远瞩。
两位部长注意到，周恩来对“一个不杀”没有明确，总理是用了“将来”二字，因为时机尚未成熟。
转眼到了1956年初。这年1月30日，周恩来在政协的一个工作报告中提出：为争取和平解放台湾，实现祖国的完全统一而奋斗。当天，周恩来在陆定一起草的《为配合周恩来同志在政协所作的政治报告》的意见上批示：政协会后，可放十几个战犯看看。这是中央准备特赦战犯的重要信息。
3月中旬，周恩来根据毛泽东主张的对国内战犯“一个不杀”的原则，具体说明了这一决策的意义。周恩来说完对日本战犯的处理后，把话题转到国内战犯：
“对于国内战犯的处理，也可以有两种设想，一种是判刑，甚至判死刑，当然也要按其罪行来判，这是他们罪有应得，是合理的。但这只是一个方面，我们若设想一下，大陆上的战争结束已经六年到七年了，国内人民过上了和平的生活，战犯的罪行已经成为过去，又经过六年到七年监狱生活的改造，他们也已经起了变化，这时就可以考虑到底是不是要杀他们。杀他们是容易的，杀了他们，他们就不能再起积极作用，只能起消极作用，对台湾产生消极影响，使他们觉得战犯的下场总是要杀的，增加了恐慌，这不符合我们的政策。”
关于战犯，人们的感情是复杂的，又有些矛盾：想起国民党军队涂炭人民，尤其是想到“白公馆”、“渣滓洞”等处弥漫的血腥，真是十恶不赦，杀了也不解气；可是，这些高级战犯，高高在上，并没直接欠下血债。可是又有人会问：没有上面的命令，具体执行的人敢如此暴戾恣睢？
于是出现了两种意见：有人主张立即全部释放；另有人主张逐步释放。周恩来赞同后一种意见：“虽然前一种意见处理起来简便，但工作不完满，收获也不大，一下子轰动一时，过去后就没有下文可做了。我们要影响台湾，还是一步一步地来做好。所以照罗瑞卿部长提出的办法，先放少数的试一试，看看效果。”
周恩来想到仍活在台湾穷途末路的蒋介石，不免有些讽刺意味：“在押的国内战犯总数是926人，你如果都送去台湾，台湾是不会接受的，很可能有一部分人还要被蒋介石杀掉。这批人中，将官有460位之多，现在在台湾，连孙连仲都开饭馆子，我们送去那么多的高级将领，蒋介石哪里能养得起？蒋介石消受不了！相反的，蒋介石越是穷途末路，他狐疑鬼猜的事就特别多，他会想我们送一个人去都是有鬼的。他什么都怀疑，送去那么多的人会送死的，我们让他们去送死，也不对。因此，我们对国内战犯的处理要分步骤进行，要研究让他们怎样去影响台湾。”
问题的确有些复杂。连一向举重若轻、大气磅礴的毛泽东，在此事上也很慎重。他的顾虑来自人民：“目前马上释放，时机尚不成熟。放早了，老百姓不那么清楚，我们也不好向老百姓说明，还要过几年，老百姓的生活更加过得好了，我们再来放。……不讲清楚这个道理，一下子把他们放掉了，人家就不了解，也没有这个必要。”
大政方针是定下来了，具体步骤还得小心翼翼。
中共中央甚至向各省、市党委及中央一级国家机关、群众团体党组发文，征求对溥仪等汉奸满奸罪犯和康泽、杜聿明、王耀武等内战罪犯的处理意见。《通知》中的语气极为诚恳：究竟是从严处理，并且把其中罪恶重大的杀掉一批为好，还是从宽处理，不处死刑，按其情节，分别判处适当的徒刑，不需要再判刑的则陆续释放，并且陆续特赦一些已有悔改表现、愿意立功赎罪的较大的战犯，把他们当做政治资本加以利用为好呢？这个问题，是值得慎重研究的。但《通知》又表现出明显的倾向性，从大道理上讲：估计采用后一种处理办法，会有助于我们孤立、动摇、瓦解国内外敌人，首先会有助于孤立蒋介石集团和解放台湾的斗争；有助于安定社会上同统一战线内部对我们还抱有疑惧的分子———主要是右翼分子和有过政治劣迹的民主人士，使人民民主统一战线获得进一步的巩固和扩大……《通知》又从“小道理”上说：从这批国民党犯人本身的情况来说，他们过去虽然多是一些“死反革命”，有过重大罪恶，但多半是高高在上、同群众直接接触较少，不像直接压迫群众的恶霸土匪头子等那样，不杀掉一批，群众就不敢起来。再说他们已经被关了六七年（蒋军战犯）或者十多年（日伪战犯），在关押改造过程中，多数已经有了不同程度的悔改表现，有些并且要求立功赎罪，重新做人。因此，现在对这些罪犯并没有一定杀一批或者从重处刑的必要。
《通知》认为：从总的方面权衡利害，中央觉得似以这样处理为好。