1918年4月2日，孙中山特令林森署理护法军政府外交总长。为使军政府的合法地位在国际上能得到承认，林森到任后的第一件大事，便是立即着手制定外交部组织条例。4月23日，林森即与大元帅联合通告各国驻华大使，阐明广州护法军政府产生经过及其护法的正当性，并严正声明，“现以暴力强据北京者为非法政府”，在约法尚未恢复前，军政府“实为执行中华民国行政政权之唯一政府”。林森把实行法治，实现国家长治久安的愿望，寄托在孙中山先生身上。1921年4月7日，林森主持参众两院，通过《中华民国政府组织大纲》，建议“中华民国政府，选举大总统，畀以全权，俾得早日勘定叛乱，统一民国”。4月10日，孙中山以几乎全票被国会推举为中华民国非常大总统。5月5日，林森以议长身份代表国民把大总统的印授予孙中山，并致辞：“选公为大总统！畀以勘乱建设之全权，期早统一民国，再造共和；妥协邦交，实行法制；谋社会幸福，蕲永久和平。民国前途胥公是赖。公其宣达民意，尊重民权，黾勉仔肩，以无负国民重托。”字字掷地有声，这既是林森的肺腑之言，也是国民的殷切期望。
1923年8月，林森就职大本营建设部部长，致力于广东的实业基础及其水利工程建设等项目工作，先后拟定了《暂行工艺品奖励章程》及其细则、《国有荒地承恳条例》32条、《商标法》、《权度法》、《权度营业特许法》、《权度法实施细则》等一系列法规，为振兴广东方面的农业、工商业提供了重要的法律保障，作出了积极的贡献。
后来，由于“护法运动”的失败和孙中山的英年早逝，林森期待在孙中山领导下依法治国的良好愿望终成泡影，但其依法治国的理念、设想和某些举措，迄今仍具有一定的借鉴意义。
三、致力于宪法的制定，为推行民主法治不懈奋斗
1918年10月18日，林森当选为参议院议长兼宪法会议议长。他深知宪法乃国家的根本大法，治国之基础，只有依法治国才能“为国家求根本之解决”办法。因此，他全身心地投入到制定宪法的工作中去。国会制宪会议决定每周用两天时间专门审议宪法，但因会议常因达不到法定人数而搁浅，制宪工作竟拖一年半之久仍无新的进展。1920年2月24日，林森再次宣告制宪会议不足法定人数而改开谈话会。他倍感痛心疾首，“泪被两颊，不能终其词”。与此同时，“在座者，多半涕泗泛滥”。多年奋斗无功而返，民主法治的理想屡屡受挫，濒临破灭，与会者无不伤心至极。1928年10月至1931年12月，林森先后出任法院副院长、院长之职。他深知，“吾人欲吾国由人治而进为法治，其责任全系于本院”。遗憾的是，当时国民党内部派系林立，明争暗斗，而新军阀整日混战不止，搞得国无宁日，乌烟瘴气，他所主持的立法院根本无法正常地开展他所热衷的立法工作。无奈，林森则致力于中山陵建设及其“奉安大典”工作，到海外视察侨务工作等。
1931年底，林森荣膺国民政府主席。上任伊始，他即以国家的法治建设为己任。他强调指出，要“把国家所造成的难关一步一步的去解开，造成一条新的生路。这新的生路是什么？就是在实现民主政治”。而民主政治的基础在于法治。如何实现民主法治？林森认为，“制定宪法大纲，保障民权，尤属重要”。于是，他身体力行，亲自负责宪法草案的审查工作，并于1936年完成了一部所谓“民有、民治、民享的三民主义新宪法”的制定工作，“奠定了中华民国万年不朽的基础”（林森语）。民有、民治、民享精神是否在这部宪法中得到真正体现，容另当别论；而林森对宪法及其依法治国重要性的认识，对民主政治理想的执著追求精神，则应予以充分肯定。林森认为，有了宪法，若不加以贯彻落实，仅束之高阁，无异于一纸空文。鉴于我国几千年来实行的是君主专制制度，皇帝至高无上，相当多的国民缺乏民主政治意识，林森认为，中国应当根据孙中山指示的军政、训政和宪政三段程序，逐步实现宪政。不能操之过急。林森认为，“必须经过训政的阶段，以培养人民的宪政精神，以训练人民的管理政治能力，然后接受政权，实行宪政。而宪政又”包含有二种意义：第一，宪政为民治的政治，而非某一集团、某一阶级之政治；第二，宪政为法治的政治，而非人治的政治。宪政的施行，必须以法律为基础，必须以民权的运用而实现。“当时的中国恰逢以蒋介石为首的四大家族集团的统治，并有着庞大的军统、中统特务组织，倾向于法西斯化的人治制度。这与民主政治精神完全背道而驰。正是由于林森比较清醒地看透了这一点，他才到处大声疾呼，要实行”民治的政治“，”法治的政治，而非人治的政治“，一再强调，”促成宪政，实行民主政治，为建国的首要目标“。尽管由于种种原因当时的中国未能实行宪政，但林森执著追求民主政治理想的精神仍值得充分肯定。
四、身体力行”虚无元首“制，从来不搞结党营私和以权谋私
林森虽高居于国民政府主席之位，但按照当时的法案规定是”不负实际责任“的。即”党国“给林森主席的法律定位是没有实权亦不必处理政府具体事物的”虚位“元首。12年来，林森一直恪守这一法律规定，尽量不问细事，不干扰阁僚的工作，以致他就职国民政府主席一个多月后，行政院阁员才来拜访，而且还遭到他的有意回避，故意出门不见。不少人对林森主席的做法迷惑不解。对此，胡适先生是这样评价的：“这是有意的无为。若没有这种有意的无为，单有一个恬退的主席，也难保他的属吏不兴风作浪、揽权干政，造成一个府院斗争的局面。”我认为，胡适先生的这一评价不无道理，而这亦可视为林森主席恪守法制的具体体现之一。
林森崇尚法制，讨厌“人治”，从来不搞结党营私和以权谋私，品德高尚。他任国民政府主席不久，即对文官长魏怀提出要求：“我只要你做到两个条件：第一，你不要荐人。第二，你最好不见客。”对亲友人事、政事方面的请托，他则一概拒绝，毫不含糊。对自己从美国留学归来的唯一嗣子也不安排在身边工作，而是让他奔赴抗日前线杀敌。遇有同乡来求职，他宁愿自掏腰包予以资助，也不为之介绍工作。在旧官场，“一人得道，鸡犬升天”的现象比比皆是，而林森恪守法律，一身正气，走正道，不走后门、偏门，不为自己亲族谋取私利并严格要求他们勤政爱民的事例却屡见不鲜，实属难能可贵。他的这种“身出污泥而不染”的高尚品质堪为典范，迄今仍具有一定的现实意义。
林森主席“国之元首，官民表率”，一生崇尚法治，并以身作则，执著追求民主法治。尽管在他所处的那个内忧外患的年代很难施行，但他那依法治国的理念、崇尚民主法治的理想和执著追求、以身作则、恪守法律、不结党营私、不谋私利、一心为公、一心为民、真心实意甘当人民公仆的精神和实践，即使在依法治国、不断推进中国特色社会主义的现代化事业、致力中华民族伟大复兴的今天，在某些方面仍具有一定的可资借鉴的地方。
（作者单位：中国军事科学院）