第一节 生态补偿机制的基本范畴
一、生态补偿的概念厘定
生态补偿的概念肇始于环境科学或生态学领域，起初仅仅为生态学意义上的概念，而随着人们环保意识的不断增强以及环境保护重要性的逐渐凸显，人们开始充分运用经济、法律等多种手段来保护、恢复和改善环境，生态补偿的概念进而向经济学和法学方向发展。作为当前环境保护法研究的热点问题，“生态补偿”又称“资源补偿”“生态环境补偿”“环境服务补偿”“生态效益补偿”“自然生态补偿”等。在我国，“生态补偿”概念最早见于1994年国家环保局发布的《关于确立国家环保局生态环境补偿费试点的通知》，通知中明确了生态补偿费的征收办法。1998年修订的《中华人民共和国森林法》，是我国第一部涉及生态补偿的法律。该法规定，“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。2008年修订的《水污染防治法》首次以法律的形式，对水环境生态保护补偿机制做出明确规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”。十九大报告更是将“建立市场化、多元化生态补偿机制”列为“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的内容之一。学界对于生态补偿的概念一直未有统一的认识，归纳起来大致有以下三种：
一是自然生态补偿。
《环境科学大辞典》将自然生态补偿定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。自然生态补偿强调的是生态系统内部补偿。
二是生态系统补偿。
它强调的是对生态环境本身、生态环境价值或生态服务功能补偿，不包括对环境资源保护付出代价者的经济补偿，侧重于从生态学角度对生态补偿进行直观解释。它考虑的是人与自然的关系，是通过人工治理措施恢复自然界的生态能力。
三是生态保护的经济手段。
生态补偿是将生态保护中的外部性成本内部化，是对行为或利益主体的补偿，侧重于从经济学的角度对生态补偿更深层次的认识。它重点考虑人与人之间的关系，是对提供生态服务、保护生态环境的人给予的补偿。
所谓生态补偿，是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。其中，“生态保护受益者或生态损害加害者”，是指从维护和创造生态系统服务价值等生态保护活动中受益，或者开发利用环境和自然资源损害生态环境的个人、单位和地方人民政府；“生态保护者或因生态损害而受损者”，则是指为维护和创造生态系统服务价值投入人力、物力、财力或者发展机会受到限制，或者因生态损害遭受损失的个人、单位和地方人民政府。
（一）生态补偿的生态学概念
生态学意义上的生态补偿，又称自然生态补偿，指自然生态系统的自我净化能力和自我恢复能力。生态学意义上的生态补偿认为，自然生态系统是一个稳定、完整的系统，具有一定的自我恢复能力和还原能力，但这个恢复、还原的过程是缓慢的，当人们对环境资源的开发利用阈值超过自然生态系统的自我恢复能力时，人类作为生态系统的一员就应该主动地保护和完善生态系统，以维持生态系统的稳定和完整性。生态学意义上的“生态补偿”，是对人类生产和生活活动造成的环境污染、生态破坏进行恢复、弥补或是替换的过程或活动，其目的在于维持生态系统的平衡和保护好生态环境，并为人类的生存和发展提供良好的生态环境和物质基础，促进人与自然的和谐发展。
（二）生态补偿的经济学概念
在经济学中，生态资本，也就是生态系统提供的生态服务，应被视为一种生态资源和基本的生产要素。现今生态资源稀缺性问题凸显，人们逐渐意识到不能只向生态系统索取，更要向自然生态系统投资。但随着生态资本的增值，一旦生态服务投资者得不到相应的利益回报，那么这种“公益事业”势必成空。鉴于此，经济学意义上的生态补偿应运而生。
经济学意义上生态补偿的核心内容，在于运用经济学的成本和收益方法，分析环境资源的现有收益和未来效益：因为现有生产和生活方式的不可持续性，作为生产者的人类只承担了生产成本，而并没有或仅仅为一部分的使用成本和外部成本买单，进而产生了环境资源的外部不经济性。经济学上的生态补偿是从成本—效益的角度揭示了生态补偿的障碍根源和应当解决的问题，为了实现生态经济的可持续发展，矫正或消除环境资源的外部不经济性，通过设计一种新的机制来对生态产品的边际私人成本或边际私人收益进行调整，使之与边际社会成本和边际社会收益相一致，从而实现外部效益的内在化。经济学意义上的“生态补偿”，体现了对自然生态系统的人文关怀，其最终目的不是实现社会经济效益的最大化，而是追求生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。
（三）生态补偿的法学概念
法律是通过调整人们的权利和义务来调整相应的社会关系。尽管生态补偿因补偿类型、区域发展水平的不同，而在补偿主体、补偿对象、补偿标准和补偿方式的界定和选择等方面有所差异，但是，通过法律制度能够赋予生态补偿以确定的法律意义，从而实现生态补偿的规范化、体系化。因此，法学的生态补偿主要是从追求社会公平和正义、调整相关主体之间权利和义务的角度，对主体可能对环境产生破坏的行为或者有利于环境保护的行为进行法律上的控制、处置或鼓励，以达到合理调整人与自然关系的目的。
法学意义上的“生态补偿”，在于通过法律的指导功能和强制力，对环境破坏者收取一定的费用，给予保护生态环境者一定的补偿，对生态环境破坏者进行惩罚，从而体现生态责任和生态利益的公平分配，实现生态正义，达到维护生态系统平衡和稳定性的根本目的。
二、生态补偿的理论基础
（一）生态学基础
自然资源与生态环境是人类生存和发展的基本条件，人类社会的生存和发展特别是经济活动与自然资源环境从来都是密切联系的。自然资源环境作为供体总是被消耗，具有“单流向”特征。
生态潜力主要是指满足经济持续增长所需的充裕数量和高质量的自然资源，保证经常遭到人类活动破坏的自然环境状况得以恢复，以及在经济活动过程中被利用的自然资源能够更新的稳定性。人类社会和自然环境之间在漫长的自然演变中会达成某种动态的稳定的平衡，自然环境承载人类活动负荷的阈值一旦达到或者超越极限阈值，系统局部甚至全局的平衡就会被打破，被破坏的自然环境反过来会危及人类社会的发展甚至生存。我国目前自然资源环境利用的现实情况是，经济潜力的增长速度远远超过了生态潜力的增长速度，已经导致局部甚至全局性的自然环境——社会系统的失衡。
生态平衡，是指在自然生态系统的发展和演变过程中，各种对立因素通过互相制约的转化、补偿、交换等作用，达到一个相对稳定和平衡的阶段。自然生态系统具有自我调节和恢复能力，但这种能力有一定的时空限度，叫作生态阈值。人类社会的生存和发展，特别是经济社会发展，与自然资源和生态环境是密不可分的，因为人类的社会经济活动一方面需要从生态系统中获取自然资源；另一方面又将社会经济活动所产生的废物排向自然界，破坏生态环境。假如人类进行的社会经济活动所产生的资源需求和废弃物超过了自然生态系统的承载力或阈值，那么其自动调节和恢复能力就降低甚至丧失，进而使自然生态系统局部性被破坏，并最终危及自然生态系统整体的和谐和稳定性。因此，人类在开发利用自然环境和资源的过程中，一定要遵循生态平衡的原理，在对自然生态环境的利用和改造过程中要严格按规律办事，不能破坏其自我调节能力，防止自然生态系统的失衡，才能在改造大自然的过程中建立起更完善的复合生态系统。
根据生态学系统论的观点，要把生态环境当作整体系统来研究，通过建立生态补偿机制来协调和理顺系统内各相关要素的关系，改善系统的物质能量流动，促进生态系统的良性循环，实现整个生态系统的最优化。生态学理论所探究的生态补偿为法律制度中的生态补偿指明了应该遵循的一般规律。环境保护和经济发展是一对矛盾体。社会经济发展对环境资源的巨大压力和环境问题对社会经济发展的严重制约是各国发展过程中共同面对的课题。当前，我国面临的生态环境形式十分严峻，生态环境状况已临近生态阈值，自然资源的生态潜力的增长速度远远落后于社会经济潜力。保护、改善和修复生态环境，进行生态建设是我们当前社会经济发展面临的迫切任务之一，而实施生态补偿机制就是弥补生态损失、维系生态潜力的一种有效的利益协调机制。
（二）公共物品理论
根据萨缪尔森的定义，纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个人消费这种物品不会导致别人对该物品的消费的减少。普遍认为，自然资源环境及其所提供的生态服务具有公共物品属性。非排他性是指在技术上不易于排斥众多的受益者，或者排他不经济，即不可能阻止不付费者对公共物品的消费。公共物品的两个特性意味着公共物品在消费上是不可分割的，对它的需要或消费是公共性的或集合性的，这就是“搭便车”问题。
但是，公共物品并不等同于公共所有的资源。存在大量的介于公共物品和私人物品之间的一种物品，称作准公共物品或混合物品。准公共物品可以分为两类，一类其特点是消费上具有非竞争性，但是可以较容易地做到排他。另一类恰恰相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等，这类物品通常被称为共同资源。前者容易产生“拥挤”问题，而后者共同资源容易产生“公地悲剧”问题。
自然资源环境及其所提供的生态服务所具有的公共物品属性决定了其面临的供给不足、拥挤和过度使用等问题，调整相关生产关系来激励生态服务的供给、限制共同资源的过度使用和解决拥挤问题，可以帮助我们确定在不同生态补偿问题类型下补偿的主体是谁，其权利、责任和义务是什么，从而确定相应的政策途径，促进生态环境的保护。
（三）外部性理论
无论是纯粹的公共物品，还是共同资源，它们共同的问题是在其供给和消费过程中产生的外部性。这是生态补偿所要解决的核心问题。
关于外部性理论，经过经过马歇尔和福利经济学创始人庇古等经济学家的阐述，已发展成一个较完善的体系，并被广泛和深入地应用到环境保护领域。外部性分为正外部性和负外部性两种。正外部性是指某一经济主体的生产或消费使其他经济主体受益而又没有得到后者补偿，如自然保护区和流域上游的生态环境保护所产生的生态服务功能问题；负外部性是指某一经济主体的生产或消费使其他经济主体受损但是没有补偿后者，如企业的环境污染和自然资源开发中造成的生态环境破坏问题。
1.庇古税路径
庇古税是解决环境问题的古典教科书的方式，是由福利经济学家庇古所提出的控制环境污染这种负外部性行为的一种经济手段，其基本内涵是根据污染所造成的危害程度对排污者征税，用税收来弥补排污者生产的私人成本和社会成本之间的差距，使两者相等。根据庇古的外部性理论，在边际私人收益与边际社会收益相背离的情况下，依靠市场的自由竞争不可能实现资源配置的最优效率以及社会福利的最大化，消除这种背离。政府进行干预的原则应当是对边际私人成本小于边际社会成本的部门实行征税，对边际私人收益小于边际社会效益的部门实行补贴，从而把私人收益与社会收益背离所引起的外部性影响进行内部化，实现社会福利的最大化。在庇古税理论中，外部性通常被认为是单向的，而且可以通过政府干预得到消除。
2.产权路径
以科斯为代表的新制度经济学家从新的视角和方法扩展了对外部性的认识，提出了解决外部性的新的政策途径。科斯对外部性认识的扩展以及对庇古税理论的批判主要在于，外部性往往不是一方损害另一方的单向问题，而是具有相互性。简单地说，如果交易成本为零，无论权利如何界定，都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置。如果交易成本不为零，资源的最优配置就需要通过一定的制度安排与选择来实现。在一定条件下，解决外部性问题可以用市场交易或自愿协商的方式来代替庇古税手段，政府的责任是界定和保护产权。
与庇古税理论相比，科斯的交易成本理论强调用市场手段来解决外部性，但是它也存在一些局限性。第一，在市场化程度不高的发展中国家以及转轨或过渡经济国家，利用市场手段解决外部性可能缺乏效率。第二，采用市场交易或自愿协商的方式需要考虑交易成本，其前提是交易成本要低于社会净效益。第三，市场交易或自愿协商的前提是产权明晰，但是很多公共物品的产权难以界定或者界定成本很高，从而失去自愿协商的前提。
总之，庇古税理论和科斯交易成本理论对于生态补偿具有很强的政策含义。在实际的生态补偿政策路径选择中，要根据生态补偿问题所涉及的公共物品的具体属性以及产权的明晰程度来进行细分。
（四）环境资源资本论
现代的观点普遍承认，包括作为生产资料的自然资源、自然环境条件和环境容量等自然环境资源是一种生产要素，而且随着经济发展，其稀缺程度不断提高。
从效用价值论的观点看，自然资源环境的价值是一种主观心理评价，表示人对自然资源环境满足自身的欲望能力的感觉和评价。
马克思的劳动价值论认为，价值是商品交换中体现的人与人之间的关系。商品价值取决于物化在商品中的社会必要劳动，包括劳动者在创造产品时劳动力的消耗和消耗在劳动对象和劳动资料上的社会必要劳动时间，即活劳动和物化劳动。传统观点认为自然资源环境不是劳动的产物，没有价值。
从地租理论的观点看，绝对地租是土地所有者凭借土地所有权获得的收入。这里的“土地”实际上可以泛指一切自然资源，地租就是一种资源租金，自然资源环境的不同价值就体现在这种资源租金中。级差地租可分为Ⅰ、Ⅱ两种形态。资源级差地租Ⅰ是由于资源的自然丰度和地理位置的差别而形成的级差地租；资源级差地租Ⅱ是由于在同一资源体上连续追加投资引起的资源生产率不同而形成的级差地租。
无论是在上述哪种理论框架下，自然资源环境作为一种生产要素，其价值的载体可称之为自然资本，自然资本是构成财富的有机成分之一。除了传统的人造资本、金融资本、人力资本以外，还存在第四种形式的资本即自然资本，是由自然资源、生命系统和生态构成。在世界银行界定的自然资本要素中，主要包括土地、水、森林、石油、煤、金属与非金属矿产等。但这些仅仅是自然生态系统为人类提供服务的一部分。一般认为，自然资本主要包括四个方面：（1）能直接进入当前社会生产与再生产过程的自然资源，即自然资源总量和环境消纳和转化废物的能力；（2）自然资源的质量变化和再生量变化，即生态潜力：（3）生态环境质量，这里是指生态系统的水环境质量和大气等各种生态因子为人类生命和社会生产消费所必需的环境资源；（4）整个生态系统。
三、生态补偿机制的构成要素
对生态补偿内涵的表述，主要应当从定位、基本性质、外延、补偿依据和标准等这四个方面进行考量。
（一）几个相关的概念
生态补偿机制是指调整保护和改善生态环境相关方利益关系的一系列行政、法律和经济手段的总和，主要是对生态补偿主体、补偿对象、补偿内容、补偿方式、补偿标准等方面做出制度性安排。补偿的实质是对相关者的利益调整，通过对生态建设和保护中各种利益关系进行协调，达到既保护生态环境，又协调好相关者之间的利益关系。
在生态补偿机制一词中，有三个关键词：生态、补偿和机制。生态学中的“生态”反映的是生态系统存在的状态及其规律。
生态效应是生态系统中某个生态因子对其他生态因子、各生态因子对整个生态系统以及某个生态系统对其他生态系统产生的某种影响或作用。
比较而言，生态效应更侧重于对生态系统自然属性的描述，而生态服务功能则更多体现了生态系统的经济和社会属性与价值。
“补偿”，通常是指主体在某一方面有所亏失，而在另一方面要有所获得。所以，从所涉及的利益本质上来看，二者是一致的，都是对损失的一种弥补，最终达到一种平衡。习惯上，“补偿”往往强调的是受益者的支付行动，而“赔偿”侧重于强调破坏者的支付行动。
从制度学的角度看，“机制”是为了实现某一目标的一种制度安排。
因此，当将“生态效应”和“补偿”联系到一起时，就出现了“生态补偿”的自然主义解释。即，自然生态补偿，其内涵被界定为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作是生态负荷的还原能力。
当将“生态服务功能”“补偿”和“机制”结合起来时，就变成了“生态补偿”的社会经济意义上的解释，即为了调整相关主体利益关系而赋予的制度学概念——生态补偿机制，实现“自然生态补偿”。
（二）定位或目的
生态补偿机制概念是为解决现实中特定的问题才被提出来和被范式化的，并不是凭空而来的。在我国现有的环境政策体系中，没有有效解决重要生态功能区、流域和矿产资源开发等领域中的生态环境保护问题的政策手段。生态补偿机制的这一基本定位，既能解决我国的问题，也与国际上的相关概念基本接轨，有利于交流和相互借鉴。
（三）基本性质
基本性质描述的是生态补偿机制作为一种环境政策手段的属性及其调整的对象和方向。
如前所述，重要生态功能区、流域和矿产资源开发等领域中的生态环境保护遇到的挑战有一个共同的原因，出现了保护与发展的矛盾冲突，即保护者得不到回报，破坏者却能非法牟利的现象。这是对生态环境的保护活动产生的正外部经济性——生态服务价值，或对生态环境的破坏活动所产生的负外部经济性，没有被内化到行为主体的私人成本中去。
这就决定了生态补偿机制调整的对象和政策制定的方向，明确了它是以经济激励为主要特征的环境经济政策。这里的环境利益是保护活动产生的生态服务功能的提高，或破坏行为造成的生态服务功能的损失。经济利益是生态服务功能的市场价值或效益。
（四）生态补偿机制的内涵
生态补偿机制是一种资源环境保护的经济手段，是促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。
生态补偿机制是一种生态环境补偿费，即为控制生态破坏而征收的费用。生态补偿机制是对自然资源的生态环境价值所进行的补偿。
生态补偿机制是指通过对损害资源环境的行为进行收费，提高该行为的成本和收益，从而激励损害行为的主体减少因其行为带来的外部不经济性，达到保护资源的目的。
生态补偿机制至少具有四个层面的含义，包括对生态环境本身的补偿、生态环境补偿费、对个人或区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿、对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等，包括重要类型和重要区域的生态补偿。
因此，较科学规范的和较符合政策性要求的生态补偿机制内涵可以表述为：生态补偿机制是以恢复、维护和改善生态系统服务功能为目的，以调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系为对象的，具有经济激励作用的一种制度安排。生态补偿机制的建立以内化外部成本为原则，对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能，所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本。实现生态补偿机制的政策途径有公共政策和市场手段两大类。生态补偿机制是一种有效保护生态环境的环境经济手段，有利于促进社会公平与和谐发展，具有重要的战略地位。
（五）生态补偿机制的外延
在大生态经济系统的视角下，生态补偿机制包括生态保护和建设两部分，随着补偿对象和范围的不同，生态补偿呈动态的变化趋势。具体到我国我国资源环境立法实践中，收费制度是进行“生态补偿”的典型方式，主要表现方式为资源开发使用费、资源生态和环境补偿费、资源生态保护管理费和惩罚性收费。对生态补偿（机制）进行这种宽泛的界定有两种风险：首先是认识上的问题，即用生态补偿的逻辑覆盖或更新整个中国环境政策，特别是诸如排污收费等环境经济手段的理论基础之意，会给环境管理部门带来认识上的混乱；其次是政策制定的实践问题，那么就没有必要独立新建生态补偿机制这一专项政策，只要改革现有相关政策手段的适用范围即可。
对生态补偿机制外延做狭义理解的典型有：生态补偿是一种生态环境补偿费，即为控制生态破坏而征收的费用，是对自然资源的生态环境价值所进行的补偿。
在明确了生态补偿机制概念的基本定位和性质之后，不难得出，较恰当的生态补偿机制概念的外延是，主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域的、具有经济激励作用的、与排污收费类制度等并存的环境经济政策。从生态系统的自然规律和某些实际管理情况看，污染防治和生态保护不是截然分开和孤立存在的。
第二节 我国生态问题现状及原因分析
改革开放以来，我国先后实施“三北”防护林、长江中上游防护林、沿海防护林、天然林资源保护和退耕还林等一系列林业生态工程，开展黄河、长江等七大流域水土流失综合治理，加大荒漠化治理力度，推广早作节水农业技术，加强草原和生态农业建设，生态环境建设成效显著，全国性生态环境问题得到了根本治理，人民群众的生产生活环境得到了极大改善。
一、当前我国主要生态环境问题
（一）工业污染
随着社会经济的发展和生产力的极大提高，人类创造了丰富的物质财富，加速推进了文明发展的进程。然而，随着工业生产超标排放的废气、废水、理论与实践：生态补偿法律保障机制研究废渣等，造成大气污染、水体和土壤污染，危害了周围环境。此外，由于化学工业的迅速发展，越来越多的人工合成物质进入环境；地下矿藏的大量开采，挖掘出了原来埋在地下的物质，从而破坏了地球物质循环的平衡。酸雨造成的危害日益严重，现在已经成为我国环境污染的重要问题之一。工业废水中的重金属离子对河流的污染，也已造成了不可忽视的后果。生产生活中排出的水中含有大量氮、磷等矿质元素，循环流动中进入到湖泊、河流和海洋中，导致水体富营养化发生“水华”或“赤潮”现象。
（二）资源过度开发
自然资源是国民经济与社会发展的重要物质基础。按照其生产的属性，可分为可再生资源和不可再生资源两大类。但不合理地利用或过度干扰再生环境，将会使其再生能力降低。随着人口的增加和现代文明的发展，继续过分依靠开发利用自然资源来满足社会需求的增长，已不能维系自然生态和人类社会的发展了。新中国成立以来，以追求经济发展为中心，不断增加自然资源开发利用的广度与强度，较少顾及资源的保护与可持续利用，在经过长时间大规模开发之后，暴露出诸多问题。
（三）生物多样性减少
作为世界上物种资源较为丰富的国家之一，我国物种资源存在着种类多、数量大、分布广的特点。据初步统计，中国的植物种数占世界总数的11%，其中约有240个特有种类，同时哺乳类、鸟类、爬行类和两栖类动物的拥有量占世界总量的10%。但是，我国的生物种类正在加速减少和消亡。
综上所述，生态环境的破坏涉及面广，危害程度大，侵袭性强，且难以治理。我们必须以科学发展观为指导做好每一步生态环境的保护工作，坚持预防为主、防治结合、全面综合监测的原则，把环境保护与治理同经济、社会持续发展相协调。
（四）森林资源短缺，林地生态功能脆弱
作为陆地生态系统主体的森林，具有不可替代的生态、经济、社会等多重效益和多种服务功能。总体上来说，我国森林资源总量不足、质量不高，区域分布不均的格局还没有得到根本性的改变。
当前，我国森林质量存在的主要问题是：幼中龄林比重大，单位蓄积量低。纯林比重大，混交林及阔叶林比重小。森林的人工化和单一化不利于生物多样性保护。当前我国有15%～20%的动植物物种的生存受到威胁，高于世界10%～15%的平均水平，其中森林的人工化是导致这一现象的重要原因之一。森林整体水源涵养、水土保持能力低，特别是人工针叶林抑制下层植物生长，保护土壤和涵养水源的作用差。现有森林系统之所以未能充分发挥出应有的效益和服务功能，正是因为质量最高的原始林被大量采伐并转化为天然次生林和人工林，而天然次生林又屡遭破坏，大面积人工化和单一化，加之森林总体数量不足，分布不均，因此无法有效地遏制全国生态环境持续恶化、自然灾害愈演愈烈的势头。
二、导致我国生态环境退化的主要原因
（一）自然环境本底条件先天劣势是重要的客观因素
我国土地总量位居世界第三，土地总量虽然较大，但人均占有土地面积只有世界平均水平的1/3。山地、高原、丘陵面积占国土面积的69.27%，所构成的复杂地形地质条件，在重力梯度、水力梯度的外力作用下易造成水土流失，再加上地质新构造运动较活跃，山崩、滑坡、泥石流危害严重。
特殊的地理位置使我国季风气候显著，雨热同季，夏季炎热多雨，冬季寒冷干燥。我国降水量地区间和年内、年际变化大，导致全国范围内旱涝灾害频繁，严重影响工农业生产。在我国独特的地质地貌基底上，一旦植被破坏，水、热优势则立即会转化为强烈的破坏力量。
（二）快速工业化和城市化是我国生态环境问题日趋严重的历史原因
生态环境问题是经济活动发展到一定阶段的必然产物。一方面，生态环境问题是经济发展到一定水平产生的；另一方面，生态环境问题的完全解决，又需要经济发展到一定的水平之后才有可能。不同的经济发展阶段，污染产生的基础不同，公众的环保意识差别很大，只有认识到这种客观差距，才能制定出合理的政策。
从发达国家的发展历史来看，环境问题因工业化而出现，因工业化和城市化加速而严重，又因工业化和城市化水平大大提高而好转。工业化和城市化发展过程是生态环境问题产生和解决的客观基础。我国逐渐进入重化工业和城市化快速发展的时期。这个时期的显著特点是，包括能源、交通和通信设施在内的基础设施建设得到显著加强，钢铁、电解铝、水泥等重要工业原材料生产量大幅增长，并推动第二产业的比重加速上升。中国经济与环境战略的选择受到两个根本性的现实约束：第一，中国从来没有、将来也不可能有发达国家重化工业高速发展时期享有的资源和环境容量。第二，中国经济增长至今仍然主要是发达国家已基本超越的“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的模式。在这两个约束背景下，资源消耗大、污染排放多的重化工业的高速发展，注定了污染治理的负担空前加大。
我国处于工业化和城市化快速发展的特殊阶段，这不仅是当前我国严峻的生态环境问题产生的客观原因，也是判断我国总体环境质量将进一步恶化的依据。一是随着工业化进程的加快，在技术水平、资源利用效率等方面没有发生质的飞跃的条件下，工业“三废”排放总量将持续增加；二是随着城市化进程的加快，生活污水排放量将显著增加。由于城市污水处理厂的建设速度赶不上污水排放量的增加，污水处理厂建设起来也不能正常运转等原因，大多数的污水仍将得不到处理就直接排放，势必加重地表水的污染程度。
（三）“市场失灵”是导致生态环境退化的一个重要政策性因素
新古典经济学研究表明，市场机制可以有效地配置资源，从而实现帕累托最佳状态。但是，实现帕累托最佳状态，必须要有一系列严格的假定条件。只有当这些假定条件都成立的情况下，亚当·斯密所描绘的神奇的“看不见的手”才会有效地发挥作用。所谓“市场失灵”，就是市场机制的某些缺陷造成资源配置缺乏效率，使市场不能有效地配置公共资源。环境问题上的“市场失灵”主要表现在以下几个方面：
1.环境资源的公共性
环境资源一向被视为公共财产，属于“自由取用物品”，人们可以自由取用甚至任意破坏而不付分文。公共物品具有非排他性、强制性、无偿性和不可分割性等特征。环境资源由于不可分割性导致产权难以界定或界定成本很高，它往往属于公共物品，或者至少具有一定的公共性。环境产权的这一特征，是导致环境质量日益恶化的根源。结局是所有的人无节制地争夺有限的环境资源。以我国草场退化为例，由于牧地是公共财产，任何牧民都可以随时到牧场去免费使用牧草。
由于牧草产量受到土壤的肥沃程度和气候等自然条件的影响，随着进入牧场牲畜数量的增加，当被吃掉的草量超过其再生能力时就会导致草场退化。我国河流的污染也是这样，由于河流是公有的，每个人对这些资源的使用和占有是无偿的，对其污染和破坏也就不用负责任。结果造成我国河流的大量污染。森林不属于任何人，就没有任何人有兴趣会保护、护理、种植树木；海洋渔业资源基本上是一种公有资源，是无主财产，因此正在被过度捕捞，许多鱼类已经濒临灭绝的危险。
2.环境污染的外部性
环境污染是指人类活动产生的污染物或污染因素排入环境，超过了环境容量和环境的自净能力，使环境质量恶化，从而影响和破坏了人们正常的生产和生活条件。环境污染是由其外部性引起的。
3.资源价格的扭曲
自然资源的价值问题是资源经济研究中的一个根本问题。一般认为，价值是由劳动创造的，在西方国家采用市场定价法，认为只要能买卖的东西就有价值。价值问题在理论上的尖锐性不亚于环境问题在实际生活中的尖锐性，因为这个问题不解决，任何环境经济分析都无从建立。不能合理确定环境资源的价值和价格，或者资源价格的扭曲，必然导致对环境资源的滥用，而不合理开发利用环境资源，又是环境问题的根源。当环境资源成为稀缺的经济资源时，它就具有价值和价格，使用环境资源就得付出代价，也就是必须付出相应的费用。合理的资源价格是保障资源被合理利用的调节器。
长期以来，我国自然资源的市场价格被严重扭曲，人们普遍认为自然资源是无价物，或通过政府补贴等手段，使资源价格严重偏离其真实价格形成“产品高价、原料低价、资源无价”的扭曲价格。
（四）“政府失灵”是导致生态环境退化的重要体制性因素
环境问题上的“政府失灵”，是指政府的行为导致了环境政策和环境管理的失效，该政府干预时政府没有干预，不需要政府干预时政府反而去进行干预。
1.环境政策失灵
一是宏观政策失灵。产生于20世纪30年代的国民经济核算体系（SNA）和国内生产总值（GDP）的核算方法是有其特定历史条件和历史功绩的。但都有一个严重的缺陷，那就是诱使人们单纯地追求经济产值和经济增长速度，而不顾自然资源的过度开发和因此而造成的资源浪费和生态环境破坏。当前，单纯以GDP论英雄的错误政绩观，主要表现在对于物质生产的存量资本，并没有考虑将环境资本的因素；对于企业的生产成本，也没有考虑环境成本的重要因素；没有从环境和社会协调发展的大背景中考查企业生产行为的内在价值。二是微观政策失灵。主要表现在生态环境囿于我国环境政策的缺陷而遭受相当程度的破坏。例如部分企业单纯追求利润的最大化，而忽视了其生产活动对环境的危害和破坏，但由于这些企业属于当地税收大户，而且能够为地方提供大量的就业机会，地方政府和环保部门往往考虑经济因素而为企业的环境污染和生态破坏行为大开绿灯。而且，因为进行污染治理和生态恢复也需要付出大量的经济成本，必然存在投入与产出的规模效益问题，要求每一个企业都在治理污染和恢复生态方面进行大量成本付出也是不现实的。
2.环境管理失灵
所谓环境管理失灵，是指受执行和监督不力等相关因素的影响，政府管理体制及其政府主管部门呈现管理上的突出困难，导致相关环境保护政策无法有效实施。尽管“三同时”的制度设计能够有效防止环境污染的行为发生，但在实践中由于监管部门的职责缺失，一些新上项目根本无法做到“同时设计、同时施工、同时投产”，导致“三同时”的制度设计形同虚设。一些政府职能部门和环保部门缺乏必要的协调配合，没有对环境保护的重要性引起足够重视，在出现经济发展与环境保护相冲突时，往往重视经济利益而忽视了环境目标，这种以放弃环境目标作为经济目标的代价的方式必然不利于环境保护政策的全面贯彻落实。
第三节 我国生态补偿政策法律体系的主要内容
一、生态补偿政策法律体系的概念和主要特征
（一）生态补偿政策法律制度的定义
从生态系统功能恢复、维持和改善的角度理解，一切有利于改善生态系统功能的人类经济活动都可以认为是对自然生态系统的补偿行为，无论是对积极行为“正外部性”的经济激励，还是对消极行为“负外部性”的经济惩罚，都是生态补偿的重要经济手段。依此，我们再结合环境资源保护法学原理，将生态补偿政策法律制度定义为：生态补偿政策法律制度指由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的，调整有关环境资源的开发、利用、保护、改善过程中为满足自然生态系统安全需要而发生的资金筹措、使用和管理等生态性社会经济关系的政策法律规范的总称，也是关于环境资源的开发、利用、保护、改善过程中各种与生态补偿相关的政策、法规和法律渊源的总和。
（二）生态补偿政策法律体系概念界定
根据法律体系学的一般定义，结合上述生态补偿政策法律制度含义，我们将生态补偿政策法律体系定义为：指由立法机构制定、公布和由行政机构执行的关于自然资源保护、生态环境建设的与生态补偿政策法律制度相关的规定，划分不同的政策法律类型而形成的内部和谐一致、有机联系的整体。
（三）生态补偿政策法律的主要特征
1.调整对象的生态性和复杂性
生态补偿政策法律的调整对象是“生态性经济社会关系”。“生态”是整个经济社会的基础，任何事物不可能脱离生态环境而存在，因此，所调整的经济社会关系也是涉及面很广的。在“生态性经济社会关系”中，我们更注重政策法律关系客体中存在的自然规律对法律关系主体的影响。生态补偿政策法律既要维护良好的社会秩序，又要维持良好的生态环境、自然秩序。
2.调整手段的综合性和区域性
调整对象的复杂性决定了调整手段的综合性。从法律规范的构成来看，环境与资源保护法律规范是由多种法律规范综合而成的，既包括行政法律规范、刑事法律规范，也包括民事法律规范，其综合性体现得十分明显，生态补偿政策法律制度具有同样的综合性。
3.调整时空的可持续发展性
环境与资源保护法是以可持续发展为取向的，生态补偿政策法律制度同样是以可持续发展作为重要的价值取向。生态补偿政策法律制度除了具有一般法律的公平、正义、效率、秩序等价值以外，还具有自身特有的价值，其特殊价值集中体现在现代环境与资源保护法的立法目的上。
二、我国生态补偿的相关政策及法律法规体系
（一）生态补偿政策进程和主要内容
将环境保护正式确立为我国的基本国策，始于1983年12月31日国务院召开的第二次全国环境保护会议。而随着1992年国务院首次将建立森林生态效益制度作为我国经济体制改革的重要内容，标志着生态补偿机制作为政府实施生态环境管理的一种新的政策手段，我国已经开始建立和完善生态补偿机制政策并率先在森林生态环境管理领域展开。进入21世纪，建立生态补偿机制被正式列入我国党和政府的重要文件之中。其中具有全局性和长远意义的政策文件包括1992年国务院批准国家体改委文件《关于1992年经济体制改革要点的通知》，首次提出要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用。1996年1月中共中央、国务院在《关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》中明确：要按照分类经营原则，逐步建立森林生态效益补偿费制度和生态公益林建设投入机制，加快森林植被的恢复和发展。1997年2月，中共中央、国务院《关于1997年农业和农村工作的意见》要求森林生态效益补偿基金也要抓紧研究，尽快建立起来。1999年11月，国务院公布的《全国生态环境建设规划》明确提出：按照“谁受益、谁补偿，谁破坏、谁恢复”的原则，建立生态效益补偿制度。2001年，财政部同意设立森林生态效益补助基金，主要用于提供生态效益的防护林和特种用途林（统称生态公益林）的保护和管理。标志着我国森林生态效益补偿制度进入了正式实施阶段。
2003年6月，中共中央、国务院发布的《关于加快林业发展的决定》中明确提出：凡纳入公益林管理的森林资源，政府将以多种方式对投资者给予合理补偿。公益林建设投资和森林生态效益补偿基金，按照事权划分，分别由中央政府和各级地方政府承担。2004年3月，国务院在《关于进一步推进西部大开发的若干意见》中提出：建立生态建设和环境保护补偿机制，鼓励各类投资主体投入生态建设和环境保护，将新建立的西部生态补偿机制提升到新的高度。2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出了要“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”，推进资源节约型、环境友好型社会建设。正式将建立生态补偿机制作为国家任务列入“十一五”规划之中。2005年12月，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[2005]39号）提出：要完善生态补偿政策、尽快建立生态补偿机制，国家和地方可分别开展生态补偿试点。2006年3月，十届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》进一步明确提出：按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制。2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中进一步强调要完善有利于环境保护的产业政策、财税政策、价格政策，建立生态环境评价体系和补偿机制，促进人与自然相和谐。2007年3月，十届人大五次会议审议通过的《政府工作报告》指出：健全矿产资源有偿使用制度，加快建立生态环境补偿机制。第一次正式提出建立以矿产资源为对象的生态环境补偿机制。2007年10月，党的十七大报告中指出：实行有利于科学发展观的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。2008年3月，十一届人大一次会议审议通过的《政府工作报告》指出：改革资源税费制度，完善资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。党的十八大和十八届三中全会都明确提出，为了加快生态文明建设，要实行资源的有偿使用和生态补偿机制，把生态文明建设纳入到“五位一体”总体发展战略中进行谋划和部署，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。在党的十八届五中全会上，“加强生态文明建设（美丽中国）”首次写入五年规划。新修订的《环境保护法》第三十一条明确规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”可见，国家对生态文明建设高度重视，生态补偿已成为建设生态文明必不可少的环节。党的十九大报告指出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。”
（二）生态补偿法律体系及其主要内容
21世纪以来，我国已经充分认识到生态补偿机制问题的重要性和紧迫性。作为生态建设和保护过程中一项重要的资金筹措、使用和管理机制，生态补偿机制已经在宪法、环境保护基本法、自然资源保护专门法、自然生态保护专门法以及行政法规中均有所体现。但是，生态补偿机制毕竟属于一项较为复杂的系统工程，对于生态补偿的专门立法工作仍然处于研究和理论探索阶段。由于生态补偿法律体系涉及十分广泛的领域，专门的环境与资源保护立法尽管数量庞大，仍然不能囊括应该由其调整的全部社会关系。
宪法关于生态保护的规定。我国宪法第九条规定：国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。作为我国的根本大法，宪法中关于生态保护的规定是生态补偿法律制度的基础，是其他相关生态补偿法律、法规和规章的立法依据。环境保护法关于生态保护的规定。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理。第三十一条规定，国家建立、健全生态保护补偿制度。该法在第三十条规定，开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。引进外来物种以及研究、开发和利用生物技术，应当采取措施，防止对生物多样性的破坏。该条法律规定了开发利用自然资源各种社会主体保护生态环境的法律义务。作为我国生态环境保护的基本法，《中华人民共和国环境保护法》对环境保护对象、范围、保护目的、保护原则、基本制度以及法律责任均有明确地规定，对构成生态补偿法律制度的重要部分。
自然资源保护法的规定。自然资源保护法是指调整人们在自然资源的管理、保护和利用过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。它一般是由《土地管理法》《农业法》《矿产资源法》《森林法》《草原法》《野生动植物保护法》《水法》和《渔业法》《海洋环境保护法》等法律、法规组成。有关生态建设和保护制度，除环境保护法的规定外，其他的自然资源管理单行法都有所涉及。由于自然资源类型和利用目标不一样，不同资源部门的立法角度不尽相同。《中华人民共和国土地管理法》是我国自然资源保护法体系中立法时间比较早的法律之一。该法中有一些有关土地补偿方面的规范，规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，实行占用耕地补偿制度。但是其生态补偿的含义并不明显。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。补偿制度主要为了维持耕地数量的平衡，生态补偿的含义也不明显。《中华人民共和国农业法》专门设有农业资源与农业环境保护的条款，对种植业、林业、畜牧业和渔业等农业资源利用和生态保护法律责任，以及有关补助进行了系统性的总体规范。《中华人民共和国森林法》在我国第一次以法律条文的形式明确了建立生态补偿制度，规定：国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。《中华人民共和国水法》把节约用水放在突出位置，核心是提高用水效率，按照总量控制与定额管理相结合的原则，以实施取水许可制度和水资源有偿使用制度为重点加强用水管理。《中华人民共和国矿产资源法》规定国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。从收费项目的名称上看，矿产资源补偿费应当是建立我国矿产资源生态资金的重要来源。《中华人民共和国草原法》明确规定因建设征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费。草原植被恢复费专款专用，由草原行政主管部门按照规定用于恢复草原植被。《中华人民共和国野生动物保护法》规定因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。该补偿规定主要针对因保护野生动物所造成农业经济损失的补偿，是为了更好地保护生态平衡，因此，该补偿规定具有生态补偿的含义。
自然生态环境保护法律的规定。自然生态保护法是环境资源法体系的重要内容，目的在于强调对整个生态环境的全面保护，保持生态的多样性，达到维持生态系统的平衡、促进人与自然的协调发展。自然资源为自然生态系统的组成要素，是自然生态系统存在和演变的物质前提，自然资源的合理开发、利用和保护的最终目的就是维护自然生态系统的稳定和健康。《中华人民共和国水土保持法》规定建设过程中发生的水土流失防治费用，从基本建设投资中列支；生产过程中发生的水土流失防治费用，从生产费用中列支。《中华人民共和国防沙治沙法》规定国务院和沙化土地所在地区的地方各级人民政府应当在本级财政预算中按照防沙治沙规划通过项目预算安排资金，用于本级人民政府确定的防沙治沙工程。单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段免征各种税收；取得一定收益后，可以免征或者减征有关税收。对因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。
民法及相关商法中的有关规定。作为调整平等主体财产关系和人身关系的民法通则，有不少涉及生态环境保护的规定，其中主要是规定了自然资源的财产物权关系以及财产在民事和商事主体之间的流转债权关系，从而构成了自然资源产权流转的法律基础。《中华人民共和国担保法》虽然没有明确规定森林资源可以作为债权担保物，但是又规定办理抵押物登记的部门，以林木抵押的，为县级以上林木主管部门。由此可以认为《担保法》实际上确立了森林资源的抵押担保法律地位。
经济法的有关规定。在我国，资金缺乏是制约农林资源发展的最为重要的因素。改革开放后，国家鼓励农林业吸引外资，推动农林资源的培育与产业化。为此，国家制定了一系列的涉外经济政策和法规，对从事农林资源开发性的产业从税收方面给予必要的优惠。为了合理利用土地资源，加强土地管理，保护农用耕地，1987年国务院制定的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，规定对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人征收耕地占用税。
有关政策文件的规定。国家政策曾多处提到生态补偿和建立生态补偿机制的概念。党的十七大报告中提出了“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，“要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务”。“按照‘谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿’的原则，建立生态补偿机制”。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，按照“‘谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿’的原则，加快建立生态补偿机制。加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度，研究设立国家生态补偿专项资金。推行资源型企业可持续发展准备金制度。鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。加快制定实施生态补偿条例。”《国家环境保护“十一五”规划》提出，“落实流域治理目标责任制和跨省界河流断面水质考核制度，加快建立生态补偿机制”。《国家环境保护“十二五”规划》提出，“探索建立国家生态补偿专项资金。研究制定实施生态补偿条例。建立流域、重点生态功能区等生态补偿机制。推行资源型企业可持续发展准备金制度。”国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出，“建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标。国家加强跨省界环境执法及污染纠纷的协调，上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任”。国务院《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》提出，“结合建立矿山环境治理恢复保证金制度试点，研究建立可持续发展准备金制度，由资源型企业在税前按一定比例提取可持续发展准备金，专门用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等”。国务院《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》指出，“各级人民政府在财政预算中安排一定资金，采用补助、奖励等方式，支持节能减排重点工程、高效节能产品和节能新机制推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等。进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度。健全矿产资源有偿使用制度，改进和完善资源开发生态补偿机制。开展跨流域生态环境补偿试点工作”。国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》指出，“生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策”。“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费。环境和自然资源的开发利用者要承担环境外部成本，履行生态环境恢复责任，赔偿相关损失，支付占用环境容量的费用；生态保护的受益者有责任向生态保护者支付适当的补偿费用。”
三、我国生态补偿政策法律体系对应的政府职能分布
（一）环境与资源保护政策法律实施体系的构成特征
整体上看，我国已经具备比较完整的环境与资源保护政策法律执法体系。在环境保护行政执法体系中，环境保护部承担全国范围的环境保护统一协调和监管职能，但其重点职能集中在环境污染控制领域，在自然生态资源保护执法体系中，我国依照传统的自然资源部门分割管理的模式，按照生态系统主导要素为内容建立起比较完备的自然资源和生态环境行政执法系统。相应地，全国各省（直辖市、自治区）、地区（市）、县都设有对应的林业、农业、水利、国土以及环境行政管理机构，形成了由中央到地方比较健全的环境与资源保护行政管理和行政执法纵向体系。
（二）生态补偿政策法律实施机制面对的行政部门间职能格局
我国国家机关的行政执法权来源于宪法和法律，各具体行政部门的权力范围、内容则主要由专门的法律授予。
1.环境保护部门的职能
根据现行法律、法规规定，我国环境保护部门具有对全国生态环境保护实施统一管理职权，具体还承担野生植物和自然保护区管理职权。但是，环境保护部门所承担的环境管理职能主要集中在环境污染防控方面，对自然生态环境管理的职能相对薄弱。国务院颁布的《自然保护区条例》规定：国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。2018年3月13日，十三届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第四次全体会议，组建生态环境部，不再保留环境保护部。主要职责是制定并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等。
2.林业部门生态环境保护职能
根据现行法律、法规规定，我国林业部门具有主管全国林业、防沙治沙、陆地野生动物、林区野生植物、林区外野生树木、部分自然保护区工作的行政职权。横向相比较看，林业部门所承担的生态环境管理工作在范围、内容上相当广泛，在很大程度上体现了林业在我国生态环境建设和保护中的突出地位和作用。《防沙治沙法》授予了林业部门在全国防止土地沙化和治理的主导管理职权。《野生动物保护法》授权林业部门野生动物管理职权。国务院颁布的《野生植物保护条例》授予林业部门对野生植物管理的职权。国务院颁布的《自然保护区条例》规定对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，赋予了林业部门自然保护区管理职权。《农业法》规定各级人民政府对农业和农村经济发展工作统一负责，组织各有关部门和全社会做好发展农业和为发展农业服务的各项工作。国务院农业行政主管部门主管全国农业和农村经济发展工作，国务院林业行政主管部门和其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的农业和农村经济发展工作。
3.水利部门生态环境保护职能
根据现行法律授权，我国水行政管理部门主要承担全国水资源管理、重要江河流域的水功能区划；以及为保护水资源安全行使全国水土保持管理工作职权。《水法》规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制；国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。
4.国土部门生态环境保护职能
1998年3月10日，九届人大一次会议第三次全体会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定。保留国家海洋局和国家测绘局作为国土资源部的部管国家局。按照机构改革方案的说明，新组建的国土资源部的主要职能是：土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。
第四节 我国生态补偿机制的困境与法律需求
一、我国生态补偿机制面临的困境
（一）制度层面的生态补偿机制
制度本质上是一种行为规则，它包括法律、法规、约定俗成的道德观念和习惯等，是人为设定的一种静态化的制约。制度可以限制或消除人们之间的冲突和机会主义行为，在社会管理中发挥着重要的作用。制度本身不能产生任何的效率，必须以人或者组织为载体，促成其应用与运行并发挥预期的作用。
从制度学角度来看，“机制”是为实现某一目标的一种制度安排，通过适当的制度的建立，才能形成相应的机制；通过制度的变革，才能促成机制的转换与完善。机制的构建与合理运行是一项复杂的系统工程，机制要想发挥出预期的积极作用，就必须对制度进行专门的有意识的设计，制定合理的制度构造模式和结构框架，进行合理、协调、有机的制度安排，只有各项制度相互呼应、相互补充，机制才能发挥出应有的作用。
从制度化的理论来看，生态补偿机制也是一种制度安排，它是以维护人类的生存和发展、促进人与自然和谐相处和社会公平为目的，对在环境资源利用过程中所产生的利益关系进行相应的协调，由生态环境的受益者和破坏者，对生态环境承担必要的保护、修复、建设等相应义务的一系列行为活动和有关制度保障的总称。
我国生态补偿工作主要集中在林业建设、自然保护区、矿产开发和流域生态补偿等四个领域，其中林业建设、自然保护区的补偿工作起步早，国家投入也较多，取得了较为明显的成效。早在20世纪70年代末，在北方地区实施了规模宏大的三北防护林体系建设工程，旨在对长期破坏造成的森林生态系统退化进行补偿。自20世纪80年代开始对开采矿产资源征收覆土植被及其他生态环境破坏的恢复费用。1998年以来，我国政府在生态环境保护和建设方面以生态补偿理念为指导，加大了对生态脆弱区和生态保护区的支持力度，通过实施退耕还林、天然林保护、京津地区风沙源治理等重点林业生态工程，首都水资源可持续利用等水土流失综合防治工程，完善自然保护区建设，加强农村生态环境保护，开展重点流域水污染治理等，在国家层面开展了多领域生态补偿的实践探索。2004年，《中央森林生态效益补偿基金管理办法》出台，标志着森林生态效益补偿基金制度正式建立。总体上看，在20世纪90年代前期，生态补偿关注的重点是对生态环境本身的恢复和改善；到20世纪90年代后期，生态补偿的对象更多转向生态环境保护者和建设者。当前，我国生态补偿在各个领域实际上已取得了一些进展，也收到明显的效果。最典型的生态补偿措施就是“退耕还林（草）”过程中对耕地农户进行的经济补偿。该项措施的实施，不仅对遏制我国众多生态环境脆弱区的生态破坏、保护和恢复林草资源起到了显著作用；而且从解决贫困问题角度看，也是一次实现生态效益与经济效益“双赢”目标的成功尝试，因此获得了广泛的群众基础。还有在我国已实施多年的耕地占用补偿制度、天然林保护等重大生态建设工程、自然保护区建设的财政补贴等，都属于生态补偿的成功实践。
自20世纪90年代后期以来，国务院有关部门开展了建立生态补偿机制的研究和探索。通过财政转移支付和税收政策，支持生态环境保护和建设。如国家生态公益林补偿，对生态环境保护和建设者给予一定补偿，如天然林保护工程中对护林职工补偿，退耕还林工程中对农民的补助，自然保护区补助等；向生态破坏者或受益者实行收费制度，如矿山生态环境恢复治理保证金、排污费等。2007年8月，国家环保总局发布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，明确指出在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护四个领域开展生态补偿试点。近年来，浙江、福建、广东、山东、辽宁、河北等省也对建立生态补偿机制进行了积极的探索与实践，并取得了一定效果。但这些探索并没有形成完全意义的生态环境补偿机制，只是对人们保护和建设生态环境这种公益活动投入成本和劳动报酬的支付，只能算作是一种补贴或鼓励，还不能反映生态服务功能的真实价值，无法全部解决为保护生态环境而牺牲的部分发展权的补偿，也难以完成生态保护和建设中的自我积累、自我发展，在国家层面仍然没有一个总体的政策设计。
（二）生态补偿机制实施所面临的制度困境
1.生态补偿管理协调体制缺失
生态补偿管理协调体制缺失主要表现在三个方面：一是管理不规范，缺乏有效的监督。囿于《环境保护法》中缺乏对政府环保职责及各部门之间具体分工的明确规定，导致生态补偿的管理不规范而且缺乏相应的监督。我国目前生态补偿资金的使用上具有很大的漏洞和随意性，补偿资金的使用和分发缺乏规范化和系统化，缺乏有效的监督。实践中，国家所投入的巨额的生态补偿资金成为部门渔利的重要渠道，尤其是一些经济较为落后的地区，生态补偿资金基本上已经演变成了各部门职工工资和日常运行开支的主要渠道。
二是管理部门众多，造成了管理政策的割裂与冲突。当前环境保护法并未明确厘定生态补偿的管理部门及具体职责，导致存在农业、林业、渔业、水利、环保、国土、工商、卫生等多个行政管理部门多头管理的生态环境管理模式。虽然环保法明确了国务院和地方各级人民政府的环境保护行政主管部门为对全国和地方的环境保护工作实施统一监督管理，但是环境保护行政主管部门与其他业务部门之间的分工仍未明确，从而使环境保护行政主管部门难以发挥其统一监督管理的职能。
三是缺乏独立的第三方监管机构。当前在生态环境的管理上，主要依靠上级部门的垂直监管，这种由部门上级监管的体制无法保证生态补偿政策的公平合理，往往还容易导致腐败和寻租现象的发生。同时，由于缺乏专门的生态补偿监管和运行机构，目前我国仍没有在生态补偿的补偿主体、补偿依据、补偿数量、补偿形式、补偿途径、补偿征收、补偿使用和补偿监管等环节形成统一的规定。
（1）生态补偿标准不科学且不合理
合理的补偿标准是确保生态补偿政策实施效果的重要保障。生态补偿标准应当以补偿双方自愿支付和接受的价格为基础确定。然而当前生态补偿标准主要存在以下两个方面的问题：一是生态补偿标准单一，区域差异性并未体现。我国幅员辽阔，各地社会经济状况和自然环境条件差异很大，退耕地区资源质量、产出水平千差万别。不同时期、不同区域、不同林地，其发挥的森林生态功能和经济效益也不尽相同。单一化的补偿标准不能实现生态补偿的应有目标，生态补偿“一刀切”的政策设计，导致政策实施脱离实际，未能体现区域的差异性。二是生态补偿标准偏低，补偿范围覆盖面过窄。我国的生态补偿标准普遍偏低、补偿范围偏窄，致使生态保护激励不足。例如，一些地区的林农反映，当前生态公益林补贴标准远低于林地可能产生的经济效益，认为公益林补助太低，损失太大。我国生态补偿主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域，流域、湿地、海洋等生态补偿尚处于起步阶段，耕地及土壤生态补偿还未纳入补偿范畴。另外，纳入国家重点生态功能区的范围也非常有限。
（2）生态补偿主体和客体界定不清晰
我国生态补偿实践中还存在补偿主体、客体不明确，生态受益者与保护者之间的利益关系脱节的问题，导致生态受益者和保护者的权责落实不到位。由于生态资源具有明显的公共品性质，并且补偿涉及多方利益主体，主客体不容易界定。另外，在生态补偿制度实施的过程中，补偿客体的界定也是不明晰的。除了林业系统是直接补给保护生态系统的林农外，其他补偿基本没有考虑居民和企业。生态补偿责任主客体界定不明确，既影响到生态保护者的积极性，也限制了生态补偿的市场化运作。
（3）生态补偿资金来源单一
目前我国生态补偿仍体现为政府部门行政主导，尚未建立起市场补偿机制，市场在生态补偿的配置中的重要作用无从发挥，补偿主体过于单一，缺乏在国内外已经较为成熟的包括探索森林碳汇、碳排放权交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等市场化补偿方式。在具体补偿方式方面，资金补偿是现时唯一采取的方式，主要依靠中央和省、市财政纵向转移支付，以及各省区缴纳补偿资金的横向转移支付，如福建省闽江、九龙江流域水环境保护项目、新安江流域水环境补偿试点项目、京冀两地水资源合作项目等。补偿资金主要还是以财政资金为主，资金筹集渠道比较窄。技术补偿、政策补偿等未有实施。当前我国生态补偿资金投入仍面临三大难题：一是资金缺口大。各级财政安排的生态补偿资金投入与实际需求相比仍有较大差距。二是资金来源狭窄。我国至今尚未采用市场作为生态补偿机制的资金来源。我国也还没有出台独立的生态补偿税收政策，仅存在体现生态补偿原则的收费项目。在非市场化运作的情况下，我国生态补偿对政府财政的过度依赖，只会造成政府负担过重，运作困难，从而造成补偿标准过低。三是生态补偿资金链缺乏稳定性和长效性，以政府补偿为主的生态补偿财政压力使得补偿资金很难得到长期保证。
（4）生态补偿政策没有落实到位
我国相关领域的生态补偿政策落实不到位，影响了生态保护者的积极性。例如，一些地区的国家生态公益林和退耕还林补偿政策没有完全落实。部分受访者对退耕还林政策不熟悉，认为其目的是改善生态环境和改善农民生活。部分受访者反映补偿不连续，补偿的金额也相差较大。生态补偿资金管理与运行效果管理也存在问题，挤占、挪用补偿资金现象十分普遍。有些地区获得了国家拨付的生态补偿资金，但是却将补偿资金用在其他用途上，没有用在生态保护和治理上。
（5）生态补偿模式单一，市场参与不足
国际通用的生态补偿方式有政府补偿、市场补偿和社会补偿。其中市场化的补偿方式还可进一步划分为：直接公共支付、一对一交易、私人直接补偿、生态产品认证计划。社会补偿则是以非政府组织、企业和个人捐赠为基础的生态补偿，它可以弥补政府效率损失和避免市场失灵。我国生态补偿以政府补偿为主，市场化的补偿严重不足，自然资源供需关系还未完全理顺，市场补偿依据不够，责任主体界定不清，市场化运作机制不成熟。这些都是阻碍我国生态补偿工作进步的障碍。政府补偿方式固然能体现各级政府对国家、地区生态安全的经济补偿责任，但是，政府补偿方式存在信息不对称、官僚体制的低效、寻租行为等负面作用。法规、规范性政策文件与生态补偿实践中规定或者适用的生态补偿资金来源较为单一。目前，绝大多数场合的生态补偿主要是通过上级政府对下级政府的一般性和均衡性财政转移支付方式实现的，极少数领域有税费或者补贴等行政手段。另外，我国的生态补偿形式也多以资金补偿为主，这一方式使得受保护地区获得可持续发展的能力有限。生态补偿的形式应该包括多种，如资金补偿、实物补偿、技术补偿、政策补偿、民生补偿等。我国大多数省份尚未开展横向生态补偿工作，生态资源开发地区、生态服务受益地区与生态资源保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制，导致地区间横向生态补偿发展不足。日前只有浙江省、江苏省、安徽省、山东省和江西省等少数地区开展了省内或省际横向生态补偿。即使是一些地区开展了横向生态补偿，但是补偿机制有待进一步改进和完善。
（6）生态补偿法规建设滞后，补偿主客体权责不明
一是生态补偿法规建设滞后。目前我国还缺乏有关生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定多分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。尽管近年来有关部门出台了一些生态补偿的政策文件和部门规章，但其权威性和约束性不够。一些法规、规范性政策文件也只专注于某个生态保护领域，在每个领域，补偿资金的来源和使用、补偿方式、补偿范围和标准等方面均不统一。从2010年开始，国家发改委就开始制定《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》和《生态补偿条例》，但至今尚未出台。在2014年2月颁布施行的《南水北调工程供用水管理条例》中也明确规定，对南水北调工程水源地实行水环境生态保护补偿，但是也没具体规定由哪个部门、哪个地区、哪些受益者来进行补偿，补偿的原则、补偿标准、资金来源也未具体规定。由于缺乏相关法律和配套制度，我国生态补偿市场模式的发展也极为缓慢，影响了生态补偿政策的效果。例如，缺乏支持生态补偿市场化交易、管理的法律法规和制度。生态补偿的市场模式是通过生态服务的市场交易来实现利益的分配和调节。如果生态服务的权属不清晰，生态服务交易的双方很难将环境保护的成本通过市场手段内部化。而我国关于生态产权制度的法律法规建设滞后，对水权、林权等生态补偿市场化交易必需的权属界定均未明确。生态补偿的市场化交易还需要有相关部门统一有效的管理，从实际上来看，也没有做到。
以排污权交易为例，国内的排污权交易依据的是地方根据各自情况和特点分别编制的排污权交易实施办法。各地的实施办法差异很大，阻止了跨地区间交易，不利于统一市场的形成。这些管理体制上的缺陷，不利于统一、健全的生态服务市场的形成。二是生态补偿主客体权责不明确。“谁保护，谁受益；谁受益，谁补偿”是生态补偿的基本原则，但当前我国生态补偿制度建设滞后，存在着补偿利益主体权责不明确，生态保护者无法得到合理补偿，生态受益者不及时履行补偿义务甚至故意逃避补偿责任，生态受益“搭便车”的现象时有发生，“谁保护，谁受益；谁受益，谁补偿”的基本原则并未落到实处。有的地区在补偿资金的投入、使用与保护方面统筹不利，监管不严，存在“重补偿，轻保护”的思想，一些获得补偿资金的受偿主体并未进行合理的生态保护行为，甚至有些地方有受偿主体在获取生态补偿的同时继续破坏生态的情形发生，有违生态补偿制度设计的初衷。
（7）生态补偿监管制度不严，补偿绩效评价体系缺失
我国生态补偿机制存在的另一个突出问题就是相应的监管与评价体系缺失，影响了生态补偿机制的有效运行。具体表现为两个方面：一方面，生态补偿资金的使用管理体系不健全；另一方面，未建立起生态补偿长效跟踪评估制度。我国对各区县的生态补偿工作考核的主要对象是环境保护局，未涉及水务、农业等部门，考核内容也主要集中在环保工作领域的执行力度，而未对生态补偿政策实施产生的社会经济效益、资金的使用管理等方面进行考核，考核方案具有局限性。一是生态补偿监管制度严重缺失。首先我国生态补偿机制的监管缺失严重，没有相应的法律法规的支撑。例如，上海市一些区县的水源地生态补偿资金没有制定本区的使用管理规定细则，水源地生态补偿资金基本上由各区财政部门以统筹方式进行管理使用，缺乏清晰的资金使用计划和统计，导致资金管理模糊、监督难以落实，无法起到有效保障水源地生态环境、促进保护区公平发展的作用。有的地方补偿资金没有做到及时足额发放，有的地方甚至出现挤占、挪用补偿资金现象。在苏州地区，部分村的生态补偿资金使用程序不规范、内容不够细化、核算不够清晰。在内蒙古草地生态补偿工作中，一些地方政府关于草畜的统计也缺乏有效监管，在实践中各级地方政府可能为了争取到更多的补偿金进行虚报或者瞒报。二是生态补偿缺乏长期有效的跟踪评估机制。在生态补偿政策的实施过程中，我国很多地区未建立起配套的、完整的、科学的长效跟踪评估机制。这一机制本应是用来及时跟踪评价生态补偿制度的社会影响、执行力度及生态效益，从而为该项制度的完善提出可行的决策建议。但是，在实际工作中，这一政策评价严重缺失。相关利益群体对于生态补偿政策实施的态度如何、生态补偿政策实施的具体运作方式和效果如何、在每个实施阶段是否都达到了预定目标、补偿的程度如何、补偿资金是否被合理监督和使用、非资金补偿形式是否到位等一系列与生态补偿政策实施有关的问题，都没有一个科学合理的实施评价标准与制度。长期以来，我国一直采用以GDP来评价国家和地区的发展状况，容易导致一些地区以牺牲环境为代价来发展经济。而通过生态考核制度，将定量核算生态系统的产出和效益、衡量地区生态文明建设成果，以及对生态系统的变化进行常态化跟踪评估纳入政绩考核，有利于调动领导干部对生态环境保护和投入的积极性。
此外，我国目前生态补偿管理具有政府驱动型的特点，即各行政职能部门都具有在其职责范围内的环境管理权限，各个部门都在自己所管辖的行政区域内进行管辖。这种以严格行政区域划分为特点的管理模式导致了生态补偿行为在实施中的分割，而没有形成跨省区、跨流域、跨生态功能区的利益协调机制。生态系统具有整体性，许多跨行政区的生态补偿都涉及区域利益的调整和博弈，若没有相应的组织协调机构，必然导致许多重要的跨区域生态补偿机制无法建立和顺利实施。
2.生态补偿管理协调技术的障碍
环境法学并非单纯的理论法学科目，需要在实践中综合考察经济体制的运行与生物界的物质循环和能量流动等因素，尤其是出于生态测量、制定环保措施等目标的需要，要把大量的科学技术规范、操作规程及制作工艺设备都是环境法学的重要因素。生态补偿亦是如此，绝不仅仅是政策层面上的东西，而是一种经济利益的补偿，需要量化为实实在在的货币补偿，将生态价值货币化。
首先，在一个完善的市场机制下，价值决定价格，合理的价格是通过完善的市场机制自发形成的，并随着供求等相关因素围绕价值上下波动。一个完善的市场机制能够准确地将某一资源的价值价格化，并根据现实情况做出相应的调整，而政府等行政机关只能发挥宏观调控的作用，完全的行政干预不但会丧失价格确定的科学性，也会使市场主体参与者的积极性大打折扣。
其次，生态系统和生态价值本身的特性决定了对其量化和货币化非常困难。众所周知，生态环境是不可分割的，无论是一条河流抑或是一片森林，都可能横跨几个区域的管辖范围，在生态补偿数额的界定时很难对边界区域进行明确的量化。
最后，生态补偿强度确定比较困难，难以解决“补偿多少，怎样补偿”的问题。要建立科学合理的生态补偿机制就必须科学地计算出对生态环境投入和建设的成本以及它所能够产生的效益，即它在存续期间为人类提供生态服务的价值。这种效益既包括现时能够明确预期的效益，也包括将来的可能被现时所忽略的效益；既包括直接的经济效益，也包括隐形的生态效益和社会效益。由于我国现有的国民经济核算体系并没有将生态环境资源增益或耗损计入其中，形成一个统一的生态环境资源受益和损失的评价标准，而不同地区、不同个体对这种生态环境资源影响程度的价值认识水平也不相同，这些因素也导致了对这种间接成本或收益计算的困难，使补偿标准、补偿对象、生态补偿税税率等难以确定。
二、我国生态补偿机制的法律需求
（一）法律需求——生态补偿机制的法制化
1.法学视角下的生态补偿
生态补偿是当今国内学界研究的热点之一，相关实践也越来越广泛。但是，迄今对于生态补偿的定义却是仁者见仁，智者见智，不同学科的学者出于本学科的需要，对生态补偿从各学科的角度提出了不同的理解和定义。一般认为，生态补偿最初起源于生态学理论，后来逐渐扩展到经济学和法学领域。
目前有关生态补偿的法律概念仍然没有一个统一的观点，要想为生态补偿下一个科学明确的法律含义，需要对相关法律要素的分析，明确生态补偿法律关系主体中各方的权利和义务，明确生态补偿法律关系的客体、对象、内容。只有科学界定了生态补偿法律关系，才能科学地界定生态补偿的法律含义。
法律本质上就是通过对人们利益的调整来达到调整相应秩序的目的，因此在法学视野下看待生态补偿，我们可以把其看作一种利益关系，生态利益就成为生态补偿法律关系的基本内容，国家通过法律制度设计对生态利益进行合理的调整与分配，对生态利益中的受益者、缺失者或为保护生态利益付出代价者进行利益的分配、转移、填补、恢复，从而达到合理调整人与生态的关系，促进可持续的发展。
2.生态补偿法律制度的概念
法律制度是“调整某一类社会关系或社会关系中某一方面的法律规范的总和，它是构成一个国家法的体系或法的部门的基本单位之一，一般它是仅次于法的部门之下的一个层次。”生态补偿法律制度是国家为了促进人与自然关系的公平正义，实现世代人类的可持续发展，依照生态规律，通过法律法规建立起来的，对人们在生态补偿活动中所产生的各种社会关系进行调整的法律规范的总称，主要包括国家的生态补偿财政转移支付制度及其他政策倾斜制度、生态审计制度、生态税制度、生态补偿基金制度、生态补偿费制度、配额交易制度以及生态补偿的责任制度等，是环境法律体系的重要组成部分。
3.生态补偿法律制度的特征及其法律价值
（1）生态补偿法律制度的特征
生态补偿法律制度不仅具有法律制度的一般特征，还具有一些不同于其他部门法的特征。
首先，表现形式的多样性。生态补偿法律制度作为环境法律制度的一种，由于其保护的对象相当广泛，涉及的对象相当复杂，从而决定了其必然采取多种多样的法律措施，而不可能通过一个或几个法律部门表现出来。生态补偿法律关系不仅仅可以用《宪法》《刑法》《行政法》等公法来调整，也可以用《民法》《商法》等私法来调整；不仅要通过诸如《环境保护法》等基本法来调整，也需要通过诸如《森林法》《海洋法》等具体的环境法律来调整；不仅可以用国内法来调整，也可以用国际法来调整。此外，国家的环境政策以及相应的为生态补偿所采取的行政手段也是生态补偿法律制度的重要组成部分。
其次，调整内容的广泛性。生态补偿的最终目的是通过对那些破坏环境的行为主体和对环境保护付出代价者采取一定的抑制或激励措施，防止人类活动对环境产生的不良影响，鼓励人们保护环境的行为，最终实现环境、经济和社会的可持续发展。人类与环境的密切关系决定了人类活动无处不与环境发生影响，而人类的活动是丰富多样的，这就决定了生态补偿法律制度调整内容的广泛性。
最后，技术手段的综合性。生态补偿的目的是修复、维护生态环境，促进环境、经济和社会的可持续发展。因此，生态补偿不仅仅是环境保护的问题，更是经济问题和社会问题。这就决定了生态补偿法律制度不同于其他法律制度的一个特性，就是它必须体现生态规律的要求，必须将生态学规律作为其制定的自然科学理论基础。
这就要求把经济体系的运行纳入生物界的物质循环和能量运动的大框架之中，把大量的技术规范、技术政策和操作规程等纳入其法律制度中。
（2）生态补偿法律制度的法律价值
生态补偿本质上是一种利益协调机制，它通过对人们在生态环境与资源的利用中所产生的利益需求和冲突进行协调和平衡，对相关利益进行抑制、确认或鼓励，来解决环境问题，促进环境、经济和社会的可持续发展。在众多的利益协调手段中，法律制度的运用无疑是最根本的解决办法之一。法律制度通过调整人们之间的权利义务关系，制定强制性明确性的行为规范，可以有效地降低政策手段、经济手段、道德手段等的不确定性和随意性，使社会关系朝着其预想的方向发展。法律是平衡社会多元利益的有力工具，能够最大限度地保证整个社会的稳定，真正实现社会的公平正义。
（二）生态补偿法律关系的界定
法律关系是在法律规范调整社会关系的过程中形成的人们之间的权利义务关系。没有对法律关系的操作就不可能对法律问题做任何技术性分析，研究和认识法律关系问题，具有重要的理论和实际意义。生态补偿法律关系是指根据生态补偿法律法规，生态补偿的主体和相关参与者在生态补偿活动中所形成的以补偿权利和义务为内容的社会关系。
1.生态补偿法律关系的主体
法律关系的主体是法律关系的参加者，即在法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。从理论上讲，凡是能够参与一定法律关系的任何个人和组织，都可以是法律关系的主体。生态补偿法律关系的主体是指在生态补偿活动中一定权利的享有者和义务的承担者。
国家是自然资源的所有者和管理者，对该国自然资源和生态环境的保护负有不可推卸的权利和责任，国家有义务对公民的生活环境进行保护和改善。国家有权利对那些在该国内利用自然资源的主体征收生态补偿费，以履行其保护自然资源和生态环境，保证公民享有良好的生存环境的职责；国家基于履行公共管理职责的需要，为生态补偿提供财政转移支付，为生态补偿的顺利实施提供稳定的资金来源；国家作为生态补偿法律和生态补偿政策的制定者，也是保障实施有关生态补偿的法律法规以及各项政策的监管者；国家为保证生态补偿制度的顺利实施，通过各种方式对生态建设给予技术、资金、政策优惠等多种方式的补偿。
生态补偿法律关系中的另一类主体是自然资源的合法开发利用者、为生态功能的增益做出贡献者、特别牺牲者。自然资源的合法开发利用者是生态补偿法律关系中生态补偿的给付主体，主要包括自然人、法人、非法人组织等一切对自然资源进行开发利用的个人和组织。生态补偿只是在这种生存权需要之外对那些出于额外谋取经济利益和利润最大化的主体所实施的一种制度；在资源开发和环境污染治理过程中因资源耗损或环境质量退化而直接受害者、为生态功能的增益做出贡献者和特别牺牲者则是生态补偿法律关系中生态补偿的接受主体。他们由于为生态环境和自然资源的保护做出了贡献或牺牲了利益，由国家或者根据法律规定的相关社会主体对其给予经济或非经济上的补偿，也是生态补偿法律关系中的重要参与者。
2.生态补偿法律关系的客体
一般来讲，法律关系的客体是指法律关系主体之间权利和义务所指向的对象，它是法律关系主体之间发生权利和义务联系的中介。归纳起来，主要有以下几类：物，人身、智力成果，行为结果。其中，行为结果是指义务人完成其行为所产生的能够满足权利人利益要求的结果。笔者认为，生态补偿法律关系的客体应该界定为生态补偿行为结果，即生态补偿义务主体完成其行为所产生的能够满足权利人利益要求的结果，这种行为结果通过一定的经济或非经济方式来实现。
生态补偿法律关系是一种双向法律关系，双向法律关系是在特定的双方法律主体之间，存在着两个密不可分的单向权利义务关系，其中一方主体的权利对应另一方的义务，反之亦然。在生态补偿法律关系中，与自然资源的合法开发利用者这一主体相对应的另一方主体是国家，自然资源的开发利用者不是主动承担缴费的义务，而是在承担与国家某种权利相应的义务。因资源耗损或环境质量退化的直接受害者、为生态功能的增益做出贡献者、特别牺牲者这三方主体，与他们相对应的另一方主体也是国家，国家依据相应的法律和政策给予这三方主体以补偿，而与这三方主体的补偿权利相对应的是国家依照法律规定给予其补偿的义务。
有的学者将生态补偿法律关系的客体界定为，“一是作为资产状态的自然资源客体；二是作为有机状态背景而存在的生态、环境系统，即自然生态客体。”生态补偿法律关系作为一种双向的法律关系，是发生在国家和相关的社会主体之间的一种法律关系，这种双向的法律关系的形成，客观上是要建立一种新的之前尚不存在的具体事实关系，因此，其客体应该是义务人完成一定的义务后所达到的能够满足权利人利益要求的结果，而不是现有的物或非物质财富。国家和相关社会主体之间有着权利和义务的对应关系，他们的权利或义务并非直接指向生态环境或自然资源，生态环境或自然资源只是他们的权利和义务实施后最终要保护的对象，只是引起其权利义务发生的原因，即只是生态补偿发生的原因，而非客体。只有在权利人积极满足自己的利益，义务人承担消极不作为的义务的绝对法律关系中，其客体才是既有的物或非物质财富，因为这种法律关系一般不形成新的具体事实关系，而只是对既有事实关系的确认。
3.生态补偿法律关系的内容
法律关系的内容是指法律关系主体享有的权利和承担的义务。生态补偿法律关系的内容是指生态补偿主体依据生态补偿法律法规规定所享有的权利和承担的义务。生态补偿法律关系的内容可以概括为以下几点。
首先，对于国家来说，其主要权利有基于公共管理职能和公共利益的需要，限制利益相关主体开发利用自然资源的权利；按照一定的标准确定生态补偿缴纳的数额、范围和方式的权利，对相关主体的行为进行监督、调查、惩罚的权利；对自然资源合法开发利用情况进行调查的权利；对利用自然资源的行为进行收费的权利。对迟延或拒绝缴费的行为给予处罚或强制执行等权利；其义务主要有对于有关生态补偿的制度、政策、方案等进行公布告知的义务；为生态补偿提供畅通的资金来源、拨付补偿性支出的义务；听取相关主体意见和建议的义务；对合法开发利用自然资源者发放许可证的义务等。
其次，对于自然资源的合法开发利用者来说，其权利主要有在缴纳相关费用之后合法开发利用自然资源的权利；充分了解自然资源的合法开发利用情况以及相关法律法规规定的权利；在缴费过程中受到损害时要求损害赔偿的权利。对自然资源利用和收费情况的知情权等权利；其义务有在开发利用自然资源时按照法律的规定缴纳相关费用、申报和告知自然资源开发利用情况、接受相应管理机关监督等义务。
最后，对于在资源开发和环境污染治理过程中，因资源耗损或环境质量退化的直接受害者、为生态功能的增益做出贡献者、特别牺牲者来说，其权利可以概括为就其行为对生态资源的保护情况以及其利益的受损程度要求补偿的权利；对补偿方案的知情权；对补偿事实的陈述申辩权；补偿受领权；对补偿过程的建议、举报、控告等监督权；对补偿异议的申诉和诉讼权；对不履行补偿义务者有申请法院强制执行的权利等。其义务可以概括为，为生态资源的保护情况提供信息的义务；就保护情况接受监督的义务等。
（三）我国生态补偿立法的主要问题
目前，我国有关生态补偿的法律尚不完善，远远不能满足生态补偿机制建立的需要，其存在的主要问题表现在如下方面：
1.《中华人民共和国环境保护法》具有结构性的缺陷
《环境保护法》侧重于污染的防治，只规定了对排放污染物这种外部不经济性的行为进行收费等抑制手段，没有规定对因为保护生态环境资源的行为而对人类所产生的生态效益、经济效益、社会效益等正的外部性效果进行补偿，其对涉及自然资源的基本制度、理念、原则的规定几乎不见踪影，对生态补偿制度也没有具体规定。
作为环境保护领域的法律基础，《环境保护法》要规定我国环境保护的基本国策、基本原则、基本制度、目标对象等环保领域的基本要素，在我国的环保法体系中处于仅次于《宪法》的核心地位，生态补偿机制的完善必须有《环境保护法》这样一部基本法的完善作为支撑才能达到预期的目的。
2.自然资源保护单行法规范尚不成熟
我国尚没有一部专门的自然资源保护法，对自然资源的保护主要分散地见于各专门领域的单行资源法律当中。首先，这些单行法律规范主要侧重于通过资源权属的分配，以使自然资源能够合理地为人类所利用，并没有在法律中明确地确定可持续发展的原则，本质上还是一种经济利益优先的理念。因此，其虽然规定了自然资源有偿使用原则，但是大部分领域都存在使用费用过低的情况，无法真正弥补自然资源所遭受的损失以及与其所带来的经济利益、生态利益、社会利益相吻合，其本质上还不能算是一种生态补偿；其次，这些法律也缺少对自然资源开发利用者所应承担的环保义务的规定。另外，这些法律大都存在规定过于原则、抽象的现象，在实践中真正遇到使用资源如何收费、收费的标准等技术性问题，往往无法直接引用其法条，因此导致了自然资源所带来的各种利益以及在开发利用时所遭受的损失无法得到真正的体现和补偿。除《森林法》规定了森林生态效益补偿基金制度外，其他法律只是简单地规定应当对开发利用环境资源行为征收费用、对生态保护行为予以补偿。
3.尚未形成完善的生态补偿制度法律体系
尽管近年来生态补偿为环境法理论界日趋重视，但仍缺乏一部统一的《生态补偿法》基本法对生态补偿制度的主体、对象、性质，标准、依据、原则、基本制度等方面做出统一的规定。有关生态补偿的规定多散见于各个不同层级的单行法律法规和规章之中，并且这些规定大部分只是涉及到生态补偿的精神层面而已，并非真正意义上的生态补偿法律制度。这种立法上的分散，缺乏调整的系统性和一致性，容易导致现实中不同领城、不同地区之间生态补偿法律适用和政策的相互矛盾和冲突，造成政策在理解上和执行上的困难；容易导致政出多门，执行中部门分割、空间分散的情况，不利于生态补偿实践的进一步开展。
4.生态补偿法律法规存在着空白地带
首先，部分重要领域的有关生态补偿的法律规定尚存在着空白，使得这些领域的生态补偿在执行中无法可依，缺乏规定具体权利义务的下位法。某一领域的基本法和单行的法律法规不可能将该领域的制度规定得很细，还必须有相关的制度、实施细则办法来配套才能具体地将法律落到实处。我国关于生态补偿的法律原则性规定较多，可操作性差，规定模糊，缺乏配套性的法律法规的规定，下位法对生态补偿的实施具体化程度不够，造成生态补偿制度在实际执行中无法律依据，难以落到实处。其次，我国缺乏有关生态补偿具体制度的立法。比如说在国外已经比较成熟的排污权交易制度目前在我国只是停留于理论研究的层面，法律上尚没有明确的规定；再如有关生态补偿的收费制度、税收制度等都没有一个完善的法律规定。在收费制度领域中的排污收费制度、环境资源使用收费制度，在税收制度领域中的生态税制度，要么存在急需完善的地方，要么根本没有建立起来。最后，法律对生态补偿制度的主体、概念、性质、原则、补偿标准、补偿形式、补偿依据、资金使用等缺乏明确的规定，造成实践中生态补偿制度的概念不明确、主体不清晰、标准不统一、形式缺少多样化、资金使用不规范等问题，使生态补偿制度的实施陷入困境。
5.生态补偿地方性立法缺乏
我国地域辽阔，东西部之间、流域之间、区域之间等不同地区由于自然条件和社会经济文化条件的差别，所实施的生态补偿制度也应该在补偿标准、范围等方面有所不同，这就地方政府充分发挥主动性和积极性，把国家有关生态补偿的法律、政策、原则、精神与本地的实际情况结合起来，并以地方性立法的形式将其明确化，以作为地方实施生态补偿的法律依据。但目前环境立法实践中，有关生态补偿制度的地方性法律法规还不多，更不用说跨区域、跨流域的生态补偿规定，更是少之又少。此外，由于缺乏生态补偿制度领域的基本法，即使那些少数的关于生态补偿制度的规定也大都体现在行政法规、规章和地方性法规、规章之中，这些法律的立法层级较低，且规定过于简单，无法直接地引用作为执行的依据。
因此，要想建立完善的生态补偿机制，就应该建立生态环境保护与自然资源统一的生态补偿法律体系，制定一部生态补偿基本法律，以减少各部门法之间的冲突；同时，要加快地方立法和各配套法律的制定，弥补法律空白。只有在立法上完善生态补偿机制，才能真正保障生态补偿机制的建立。