第一节 袁世凯的政治理念
袁世凯从来就不是一个真正的共和主义者。
在袁世凯由君主立宪转向共和的过程中，革命党人的承诺虽具有一定的诱惑力，但并不具有决定性的作用。
袁世凯和他的谋士们深知，民主共和已经成为中国历史发展的必然方向，如果持君主立宪立场顽固抵制，不但不能取得预想的效果，恐怕连清王室的最后利益也将丧失殆尽。唐绍仪曾分析说：“查民军宗旨以改造共和政体为目的，若我不认共和，即不允再行开议。默察东南各省民情，主张共和已成一往莫遏之势。……此次和议一辍，战端再起，度支之竭蹶可虞，生民之涂炭愈甚，列强之分裂必乘，宗社之存亡莫卜。”[117]
清政府当时面临这种两难困境，要么宣布共和，要么被革命党人推翻。作为内阁大臣的袁世凯“忧心如焚”，为避免战败下台的情况发生，他建议清廷从速召集宗室王公会议，以定大计。此时的袁世凯已深知抵抗无益，只有赞成共和才是唯一的出路。从某种程度上说，袁世凯的这个建议已表明他不可能做清王朝的殉葬品，他被迫接受的民主共和已成为不可抗拒的历史潮流。
于是，在清帝退位之后，袁世凯在致南京临时政府的电报中信誓旦旦地保证：“永不使君主政体再行于中国。”
在民主共和已成为当时社会共识的情况下，曾为主张君主立宪大肆鼓噪的那批人也几乎同声地赞同起共和来。如杨度等人在发起成立“共和促进会”时说：“革命事起，东南十余行省已在共和旗帜之下。欲求中国之保全，先求南北之统一；欲求南北之统一，先求北方实行共和。……夫使君主立宪尚可救今日之危亡，则度等素持此义，岂至今日而反昧然？特以时势所迫，断不能以党见之私，召瓜分之祸。且度等前此主张君主立宪，乃以救国为前提，而非仅以保存君位为目的；乃以促政治之进步，而绝不愿以杀人流血勉图君位之保存。彼亲贵王公及顽旧之徒，在人民希望君主立宪之时，则主张君主专制；于人民希望民主共和之时，又主张君主立宪。既不能于未革命之先实行宪政，预消革命之萌芽，乃于既革命之后，又复反对共和，忍以皇室为孤注，拥护二百年一姓之私产，甘弃数千年文明之古国，何其本末倒置若此其甚乎？”[118]
南方革命党人对袁世凯在促使清帝退位
问题上的作用以及其思想转变是充分肯定的。1912年5月，有记者采访孙中山问道：“先生让总统之位与袁世凯，是由于个人之意乎？抑以为如此更换更有益于国家乎？”孙中山明确回答：“两者皆是。因袁君鼓动共和久矣。”[119]
当然，袁世凯此时绝非已转变成了真正的共和主义者。他对共和主义的理解与对共和原则的把握都限于表面，心里绝非认同，与孙中山以及南方革命党人有着本质的区别。虽然具有一些共和主义的新思想，但他来自旧的封建营垒，不可能成为完全的共和主义者。
诚如孙中山所分析的，在当时的中国政坛上所需要的，既非全新之人，也非全旧之士，而正是如袁世凯这样新旧杂伴的实力人物，“故余信袁之为人，很有肩膀，其头脑亦甚清楚，见天下事均能明彻，而思想亦很新。不过做事手腕稍涉于旧，盖办事本不能全采新法。革命起于南方，而北方影响尚细，故一切旧思想，未能扫除净尽。是以北方如一本旧历，南方如一本新历，必新旧并用，全新全旧，皆不合宜。故欲治民国，非具新思想、旧经练、旧手段者不可，而袁总统适足当之。故余之荐项城，并不谬误。不知者致疑袁总统有帝制自为之意，此种思想，且非一省有然。故袁总统今日实处于嫌疑之地位，作事颇难，其行政多用半新旧之方针。新派以其用旧手段，反对者愈众，其今日欲办之事，多方牵制，诚不易于措施也。”[120]
第二节 内阁更迭与政党分合
一、内阁的更迭
唐绍仪被免职的第二天，袁世凯提名陆徵祥重新组阁，并于1912年6月27日得到通过。
陆徵祥（1871—1949），字子欣，一作子兴，上海人。他早年毕业于广东方言馆和同文馆，精通英、法、俄、德各种语言，曾担任中国驻荷兰、俄国的公使。陆徵祥是中国近代著名的天主教人士，由于久居国外，在国外建立了比较良好的关系网。从国内政治来看，他既不属于北洋系，也不属于同盟会或其他任何党派，因此自诩“超然”。所以他是作为无党无派的“超然内阁”的代表被袁世凯选中并提名为内阁总理的。
7月17日，新任国务总理陆徵祥第一次出席参议院会议，发表就职演说，并向参议院提交了内阁名单。除原内务总长赵秉钧、陆军总长段祺瑞、海军总长刘冠雄这北洋系三位总长仍旧续任，外交总长由陆徵祥兼署外，其余阁员为：
财政总长：周自齐
司法总长：章宗祥
教育总长：孙毓筠
农林总长：王人文
工商总长：沈秉垄
交通总长：胡惟德
出人意料的是，由于同盟会和统一共和党的反对，在7月19日的参议院表决会议上，陆徵祥提出的六位新增阁员被全部否决。
实际上，这次提名是在袁世凯的主导下发起的。在新提名阁员中，原先对于“超然内阁”鼓噪最卖力的统一共和党人并没有得到任何位置，因此统一共和党人转而与同盟会合作。而同盟会方面，是想利用统一共和党与袁世凯在陆徵祥组阁问题上的分歧，与其联盟合作，实现完全政党内阁的政治目标。
应该说，同盟会的这个策略，无论是对于袁世凯还是对于当时的共和党来说，都是具有一定威胁的。因为，当时在临时参议院的130个席位中，同盟会与共和党各占40余席，统一共和党得占25席，倘同盟会与统一共和党结盟，那么，曾经在临时参议院中一度操纵参议院、凌驾于同盟会之上的共和党人的地位也就岌岌可危了。
同盟会和统一共和党在临时参议院中所形成的逐步联合的趋势引起了袁世凯的极大震动和反弹。除了指使共和党对两党进行舆论攻击和横加指责之外，北洋军警两界再一次被发动起来，向参议院中的同盟会和统一共和党议员发出了严厉的恫吓。
7月24日，103位参议院议员各收到了署名为“健公十人团”的恐吓信，内称参议员“若不牺牲党见者，将以炸弹从事”。一封未署名的威吓传单称：“但能取吴（景濂）、谷（钟秀）二人头颅者，赏洋一万元。”另一个致参议院的匿名电话称：“军警异常激烈，请贵院注意。”[121]除了匿名恐吓信，当时国内还有不少报纸也开始附和攻击参议院。在渐渐形成的各派系一边倒形势下，一些原在参议院中势力弱小的政党也开始见风使舵，纷纷为袁世凯摇旗呐喊。7月23日，原革命元勋，时为统一党领袖、国学大师的章太炎亲自致函黎元洪，请其出面与各都督协商，请大总统“便宜行事，勿庸拘牵约法，而待危亡”[122]。
7月25日，北京军警两界召开军警特别大会，向临时参议院致函诘责，“请其于第二次提出国务员需同意”[123]。25日，北京军警会议公所再次举行会议：“请总统劝告参议院勿持私见，否则将解散参议院。”[124]
在军警两界的支持下，袁世凯对于参议院的态度逐步强硬起来。7月25日，改动后的内阁阁员名单再一次被提出时，总统府一方同时传出消息：“此次提出阁员，尽可不通过，好在能做阁员者甚多；再不通过，政府又再提；又再不通过，政府又再提，只要议会本身能站得住。”[125]
这是民国以来最为严重的一次军人干政事件。袁世凯将修改后的阁员名单再度向参议院提出请求表决。在来自军警方面的强大压力下，7月26日的第二轮投票表决中，除工商总长蒋作宾一人被象征性地作了更动之外，其他六部阁员都顺利通过。他们是：
财政总长：周学熙
司法总长：许世英
教育总长：范源濂
农林总长：陈振先
交通总长：朱启钤
工商总长：刘揆一（原为同盟党员，任职后脱党）
7月27日，陆徵祥发表施政演讲，29日，陆徵祥再次莅临参议院发表施政报告，并正式组阁。自6月27日唐绍仪辞去国务总理一职后，北洋政府持续一个多月的无政府状态终于结束。
陆徵祥第二次组阁“顺利”完成。在民初政坛上，陆徵祥一直自诩“超然”，此次组阁，却被卷入激烈政争的漩涡，由此引发了他的引退之心。7月27日，陆徵祥刚刚上任，参议院议员、同盟会会员刘彦及统一共和党党员谷钟秀便联名提出了对新总理的“失职”弹劾，咨请大总统免去陆的国务总理一职。
虽然此次弹劾因出席议员不足《临时约法》规定的四分之三而未能开议，但却再一次使陆徵祥萌生了知难而退的念头。自此之后，陆便称病住院不理政事，陆内阁完全处于瘫痪状态。
袁世凯遂以内务总长赵秉钧代理内阁总理。及至8月下旬，黎元洪与袁世凯相勾结，以非法手段谋杀了张振武、方维，参议院借此向政府提出弹劾，国务总理陆徵祥亦在被弹劾之列，陆于是正式提出辞职，于9月22日被批准。从7月27日陆徵祥到阁发表施政演说，并于组阁后称病入院，到8月20日赵秉钧以代理总理的身份走马上任，折腾得惊天动地的陆徵祥“超然内阁”总共才存在二十多天。其实陆徵祥本人一天也没有正式到阁视事。
陆徵祥正式辞职当日，袁世凯向临时参议院提议赵秉钧为内阁代理总理。黄兴为争取政党内阁早日成立，于是尽力疏通，这项任命得以顺利通过。
9月25日，由总统府秘书厅发表通电，承大总统命令，宣布了经孙中山、袁世凯和黄兴讨论决定的《内政大纲》八条，其基本内容除兴办实业、振兴民生之外，着重强调了在中央集权基础上的国家统一：
（一）立国取统一制度；
（二）主持善恶之真正公道，以正民俗；
（三）暂时收缩武备，先储备海陆人才；
（四）开放门户，输入外资，兴办铁路矿山，建置钢铁工厂，以厚民生；
（五）提供、资助国民实业，先着手农林工商；
（六）军事、外交、财政、司法、交通皆取中央集权主义，其余斟酌，视情况兼采地方分权主义；
（七）迅速整理财政；
（八）竭力调和党见，维持秩序，为永久之根本。[126]
该通电征得了远在湖北的黎元洪的同意，黎表示签署。因此，这个“八大政纲”又被称为孙、黄、黎、袁“四巨头宣言”。
“四巨头宣言”发表前两日，根据黄兴的提议，袁世凯向临时参议院提出改赵秉钧代理国务总理为正式国务总理，并顺利获得通过。而同时期的阁员均为陆徵祥内阁时期的原班人马。为了促进原同盟会成员和北洋系官僚的合作，黄兴征得了国民党总部的同意，提出了一个“化男为女，化旧为新”的策略，即动员包括赵秉钧在内本届所有的国务员一齐加入国民党，以实现“政党内阁”的初衷。
在袁世凯的授意下，赵秉钧内阁中，除周学熙、范源濂和海、陆军总长外，包括赵秉钧在内的其余阁员均加入了国民党——在赵内阁成立后，袁世凯即声称：“赵秉钧是国民党员，国民党所主张的政党内阁已经实现了。”[127]
“四巨头宣言”和赵秉钧“政党内阁”的成立，是民国建立后第一次孙、袁合作的成果，它表现了革命党人与袁世凯的“精诚结合”，也极大地消弭了革命党人对于袁世凯、黎元洪激烈的敌对情绪。就当时而言，这种南北气氛的调和有力地象征着全国的统一，也奠定了袁世凯的总统政治地位。
当然，这一切只不过都是表面文章。
次年3月，发生了震惊朝野的国民党领袖宋教仁被刺案，国务总理赵秉钧被牵扯在内，无法继续任职。袁世凯批准他辞职，以陆军总长段祺瑞代理国务总理。
1913年8月下旬，熊希龄受命为国务总理，即开始着手组阁工作。熊走马伊始，曾提出过一个雄心勃勃的“第一流人才内阁”的口号，鼓吹新内阁将“网罗全国人才，以一新耳目”。但袁世凯于9月11日提交给熊希龄的内阁阁员名单却使抱有“一流人才内阁”想法的人大失所望。原来，尚在熊赴京组阁之前，袁世凯对于本届内阁的财政、陆军、外交、内政、交通诸部的人选，早已有了安排，留给熊希龄的只是教育、司法、农商这三个“闲槽”。当时的进步党势力已远不足以与袁世凯抗衡，熊希龄的“一流人才内阁”就这样在袁世凯的指定下产生了。它的组成是：
总理（兼财政总长）：熊希龄
陆军总长：段祺瑞
海军总长：刘冠雄
内务总长：朱启钤
外交总长：孙宝琦
交通总长：周自齐
司法总长：梁启超
教育总长：汪大燮
农商总长：张謇
在这个内阁中，除熊希龄本人及教育、司法、农商三总长外，其余均非进步党人，而数人中实能与熊希龄合作的只有梁启超一人。就人员构成上看，熊希龄的“一流人才内阁”基本上和唐绍仪的“混合内阁”同出一辙。
二、政党的分合
辛亥革命胜利之后，同盟会便开始了分化，最早与同盟会分离的是有“国学大师”称号的章炳麟。民国成立后，本着“革命军起，革命党消”的原则，章炳麟率一部分追随者脱离了同盟会，于1912年3月在上海组织了中华民国联合会，其主要成员是早期集体加入同盟会的光复会会员，当月又改称“统一党”，以统一为宗旨，声言反对美国的联邦制度。
继章炳麟之后从同盟会分离出来的是同盟会内的湖北政治派系，即原来加入同盟会的华兴会成员。脱离同盟会之后，该系势力逐渐和部分前清立宪派官僚相结合，于1912年1月在上海形成了一个以黎元洪为首领、以湖北籍人员为中心的政治社团——民社。临时参议院移至北京后，这个民社与最初从宪友会中分裂出去的国民协进会、国民公会、国民公党等组织合并，成立了与同盟会、统一共和党并驾齐驱的另一大政党——共和党。在北洋政府初期临时参议院的130个议席中，同盟会和共和党各占40余个席位，双方始终持对抗的态度。
统一共和党则拥有25个议席，就其实力而言，仅次于同盟会和共和党，在北洋政府中是具有举足轻重作用的第三党，一些著名人物如蔡锷、王芝祥、谷钟秀等都是这一党的骨干。
其实，如果仅从北洋政府初期三大政党的党纲来看，很难发现其中有根本对立的主张和纲领。中国同盟会与共和党之间当时最大的分歧仅仅在于：前者主张在国家政治统一的基础上，以地方自治和地方分权作为立国的基本方针；而后者则把促进中央集中统一权力作为最高的目标。以孙中山为代表的资产阶级革命党人希望通过地方分权的形式，建立起一个与中央的责任内阁制相配套的机制，以此制约袁世凯权力。与此相反，被称为御用党的共和党的成立初衷，“盖顺应袁政府组织极大政党之要求，而用以对抗全盛之中国同盟会者也”[128]，其实质是从维护袁世凯的政治地位出发的。
除了这互相对立的两大政党，当时介于两党之间、具有调和色彩的统一共和党，以及其他形形色色的政党社团、派系势力，伴随着辛亥革命胜利后的党禁开放和各种政治思潮的传入而相继产生，而“政党之名，如春草怒生，为数几至近百”。但政党现象的表面“繁荣”掩盖的是这一时期中国政党制度的无序和失范，派系政治斗争日益激化和尖锐。
1912年8月25日，在宋教仁主持下，以同盟会为核心，联合国民公党等，改组成中国国民党，选举孙中山为理事长，宋教仁为理事，宋当即被孙中山委任为代理理事长，主持北京党本部工作。随后在临时参议院的130个议席中，国民党赢得了60余席，成为参议院内第一大党。
国民党选战大胜后，党员士气高昂，宋教仁政治前途如日初升，如国民党以多数党组阁，其代理理事长宋教仁就是内阁总理必然人选。袁世凯为拉拢宋教仁，派人给他送去一张50万元的支票，并表示如不够用还可增加。宋教仁未予接受。
1913年春，宋教仁南下竞选，他一路上发表演说，批评时政和袁世凯专权，主张成立责任内阁制定民主宪法，使袁世凯大为恼怒。
3月20日，宋教仁从上海动身赴北京，黄兴等前往送行。当晚22时45分，宋教仁在上海火车站遇刺，子弹从其后背射入体内，射中其右肋，斜入腹部，凶手开枪后逃逸。因子弹头涂有毒药，宋教仁两天后医治无效去世，年仅30岁。
袁世凯闻讯，大表“震惊”，下令悬赏一万银元捉拿凶手。很快，凶手应桂馨在上海公共租界被捕获，他与国务总理赵秉钧的相关来往电函也被搜出。《民立报》随即公布了袁世凯指使赵秉钧谋害宋教仁的证据，攻击矛头指向了北京最高当局。一时间，袁世凯被认为是宋案背后的策动者。舆论哗然，国民党群情激愤，要求惩办元凶。赵秉钧被迫请免国务总理、内务总长。5月2日，众议院40余位议员又就政府违法借款一事，对国务总理赵秉钧和财政总长周学熙提出弹劾，3日，袁世凯批准赵休假，15日，以陆军总长段祺瑞代理国务总理。上海地方检察厅数次票传国务总理赵秉钧出庭对质，赵都抗传不至。7月16日，在社会舆论的强大压力下，袁世凯为掩人耳目，批准赵秉钧辞职。
关于宋教仁遇刺案内幕，至今还存有一些争议。是袁世凯直接下令刺宋？还是赵等“仰上意”而为？还有人认为从袁事后缉凶及“交付法律”办理表态来看，似乎另有元凶，北京当局曾表态直认宋案是“国民党内自相残杀”，同时也有若干迹象表明国民党内与宋争权的要员陈其美也有杀宋的动机和可能。事实真相，仍有待研究。但宋教仁被刺，客观上袁世凯嫌疑最大。此事顿时激化了国民党与北洋集团的矛盾，中国政局陷入了新一轮危机。
第三节 内忧外患下的政治应对
一、镇压“二次革命”与白朗起义
宋教仁遇刺案发生后，孙中山立即从日本返回，主张以武力讨伐袁世凯。但黄兴等人则倾向在维护《临时约法》的框架下以法律方式对袁抗争。
1913年4月26日，袁世凯与英、法、德、日、俄五国银行团签订了大借款合约，国民党人等认为借款未经国会批准实属非法，而袁借款之意即为扩张军队镇压反对派，因此决定反对。5月初，国民党员江西都督李烈钧、广东都督胡汉民、安徽都督柏文蔚等均通电反对借款。黎元洪居中斡旋无效。6月，北京下令免除李烈钧、胡汉民、柏文蔚三人职务，袁世凯派北洋军第六师李纯部进入江西。
7月12日，李烈钧在孙中山指示下，从上海回到江西，在湖口召集旧部成立讨袁军总司令部，正式宣布江西独立，并发表通电讨伐袁世凯。7月15日，黄兴抵达南京，组织讨袁军，宣布江苏独立。随后安徽柏文蔚、上海陈其美、湖南谭延闿、福建许崇智、四川熊克武等各省大员亦宣布独立。浙江朱瑞、云南蔡锷宣布中立。7月18日，陈炯明宣布广东独立。民国历史上著名的“二次革命”爆发。
7月22日，江苏讨袁军在徐州地区与冯国璋北洋第二军和张勋武卫前军作战失利，退守南京。袁军在上海也占据了优势。28日，黄兴认为大局无望，于是离宁出走，讨袁军战局动摇。9月1日，张勋武卫前军攻克南京，各地逐渐宣布取消独立。孙中山、黄兴、陈其美等人被通缉，相继逃亡日本。“二次革命”至此宣告失败。
在革命党人掀起“二次革命”保卫辛亥革命民主成果之际，豫鄂皖陕地区出现了一支令袁世凯闻风丧胆的“狼军”，他们打着劫富济贫的口号，与南方革命军联合起来，掀起了一场声势浩大的反袁农民起义，这就是震动一时的白朗起义。
白朗，河南宝丰县人。因其身材高瘦、腿长又走得快，所以也被称为“白狼”。白朗青年时曾在巡防营当兵，枪法精准，因违反军纪，潜逃回家，之后成为啸傲山林的绿林头目。
民国初年，河南地区灾荒严重，经济凋敝，民众处于水深火热之中。白朗利用灾民对清政府失望、怨恨的反抗情绪，积极联合其他绿林头目，打着劫富济贫的口号，聚众抗官，从而吹响了白朗起义的号角。在武昌起义爆发之际，他就在家乡组织二三十人响应起事，至1912年冬，已经发展成了六七百人的军队。
1913年“二次革命”前夕，初具规模的白朗起义军接受了革命党人联合反袁的要求，积极在河南地区谋划武装起义，以策应南方革命军的讨袁战争，他们先后攻克唐河、禹县等地，声势渐渐浩大。到1913年冬天，起义军发展到近万人，白朗自称“中华民国扶汉讨袁司令大都督”。
袁世凯对白朗起义军的异军突起大为惊愕，他急忙调集三万余人的军队进行围剿，但起义军行军迅速，很快避开了前往讨伐的部队。1914年2月，袁世凯加强了对白朗起义军的围剿力量，任命陆军总长段祺瑞兼代理河南都督，专事镇压起义军。为了尽快浇灭农民起义的烽火，段祺瑞调兵遣将，兵分八路进剿起义军。起义军决定西征陕甘，伺机入川。士气高涨的起义军一路望风披靡，连克富水、商南，进入山西。4月下旬，在陕甘交界的固关又击溃北洋政府军队，转战甘肃，之后又连破伏羌、天水等地，击毙北洋军总兵马国仁，盛极一时。
但北洋军一直穷追不舍，围追堵截。由于过急的行军速度与给养不足，起义军接连受挫。经过重重突围，6月底起义军返回豫西之时，仅剩数千人。1914年8月初，白朗率领最后的数百人在鲁山石庄和官兵肉搏，身负重伤而亡，队伍溃散。轰动一时的白朗起义遂告失败。
二、举借外债
正当1913年春南北斗争因宋教仁遇刺案而剑拔弩张的时候，北洋政府与列强四国银行团善后大借款闹剧出台，使本来已充满火药味的南北局势因此变得更加紧张。
善后大借款并非专为讨伐革命党人而借，但由于借款正是南北对峙最为激烈的时候，就引起了国民党人的高度警惕。因此，国民党人对北洋政府举借外债进行了坚决的抵制。
大量举借外债是战时财政的一种重要形式。辛亥革命以后，随着地方割据势力的逐渐形成，各省不再向中央解款。中央政府权势旁落，也几乎因此没有了任何收入。这一点，无论是在孙中山的南京临时政府时期，还是在袁世凯主持下的北洋政府时期，都是一样的。
这些外债无一不涉及国家主权和帝国主义列强对中国的掠夺。因此，举债并不能从根本上使政府摆脱窘境。随着北洋政府的建立及与南京临时政府暂时并存局面的出现，外债的举借权明显具有对外代表国家主权的性质，任何未经许可的地方性借款都无疑会被认为是对中央政府权威的蔑视和挑战。因此，早在1912年2月，袁世凯就向全国发出通电，禁止以个人名义举借外债。这个通电主要是针对孙中山的南京临时政府发出的，因为随着孙中山南京临时政府的逐步稳定，原来对其进行经济封锁的各国列强也开始转变态度，愿意向其提供借款。
英、法、美、德四国对华善后大借款最初是与南京临时政府交涉的，当时的总理唐绍仪负责该项借款的磋商。四国银行团并于孙中山宣布让大总统于袁世凯后不久，提交了善后大借款的第一次垫款。按唐绍仪与四国银行团的约定，该笔借款总数为2500万镑，年息5厘，按84%实交，47年偿清，本息共计6789.3597万镑。
在四国银行团最初与唐绍仪交涉时所提出的关于善后大借款的使用条件中，主要包括：（1）要求每月开出预算，经外国顾问官审核，乃能开支。（2）要求遣散军队之用法，必须于北京成立一陆军协会，由外国武官会同商定办法，于武昌、南京各重要处所实行遣散。遣散之时，由外国武官会同监督，每一兵卒遣散之后，即发出支票一张，自往银行收款。[129]
由此可以看出，四国银行团贷款是带有极其明显的政治意图的，其主要目的就是为了保证对中国新政权的监督和控制，并确保其对于中国贷款的垄断权。
1912年6月，为了插足中国东北，将中、日、俄控制下的中国满蒙地区纳入“门户开放，机会均等”的范围，美国全力将日、俄拉入四国银行团，参与对华6000万镑大借款。因此，这个善后大借款又具有了新的条件限制：“日、俄方面坚持其在满蒙权益的不可动摇，国际借款不得用于满蒙。”[130]
善后大借款是北洋政府成立以后最主要的外交事件之一。和孙中山的南京临时政府一样，北洋政府成立之初也陷入了极为严重的财政窘境。袁世凯当政之后，他不但接受了清政府和南京临时政府时期危机四伏的破落财政，承袭着巨额的对外债务，而且，战后的秩序和稳定，维持军事武力必需的浩繁的军费开支，都使北洋政府初期的财政面临着巨大的困难和压力。
1912年3月北洋政府的成立，标志着北洋集团在全国统一政权的建立。但事实上，这个统一政权的实际权力行使范围却是十分有限的。
在北洋政府成立后的很长一段时间里，南方各省几乎一直都处于国民党人的控制之下，并且享有高度的“自治”。1912年3月熊希龄接手财政总长时，南京临时库储银仅有3万两，北洋方面所有的储备银事实上不足6万两。而湖南一省自1911年9月至1912年5月的半年多时间里，便“积欠应解新旧案偿款共计库平银九十二万七千余两”[131]。地方独立主义倾向造成了财政体制的不顺，在袁世凯势力无法达到的各省，中央无法调用地方财力。有限的财政收入被地方大量截留，进一步加剧了北洋政府的财政困难。
熊希龄在1913年度的财政报告中说，1911—1913年，中央除不得不代偿各省应摊赔各款7100万元以外，还特别协理各地之款1400余万元，代各省还地方债1300余万元。当时的中央财政支出，除铁道之款另行筹措外，每月还要负担2460余万元。而当时中央政府的收入每月却只有1000万元，这一收入的95%来自盐、关两税。但是这两税却均为外债担保，“以还长期诸利息尤苦不足，更无行政、军事之费也”。在这种情况下，中央“一无收入，惟仰外债以度岁”，地方则“又思分中央所借外债余沥以自活。循此不变，债债相引”[132]。
财政上的走投无路使北洋政府除了不停地大喊“厉行裁兵节饷”之类的空头口号之外，“惟以输外债，以救急需”[133]。
和南京临时政府一样，北洋政府同样是从一成立就不得不依靠外债以存活的政府。负责财政的熊希龄曾经公开声明：就当时财政而言，“深知决无良善之结果，故能救目前中国财政之困难者，惟有借可靠之外债”[134]。
大量的外债几乎全部被投入了无止境的行政支出和军费之中，不是裁撤军队，便是补发欠饷。不发欠饷就不能裁军，不能裁军就意味着将要有更多的欠饷。
北洋政府财政困难是显而易见的，从熊希龄到周学熙，每一任北洋财政总长的职责几乎主要就是借债——起初200万元、100万元，后来则几十万甚至几万都得靠借款。为了借款，政府已抵押了几乎一切可以抵押的东西，直至最后连1万元以下的小数目也借不到了。
1913年6月前后，中央各部所欠新旧内外债务已达8000万元。
与此同时，列强为了迫使中国在善后大借款的条件上让步，便趁火打劫，不失时机地开单索账，催逼到期的“庚子赔款”。
在奉命负责继续与银行团交涉善后大借款之初，熊希龄也希望能够对列强的苛刻条件有所遏制。因此，当银行团提出对借款用途的监督一节时，熊立即予以坚决驳斥，谓：“（中国）议会预算、决算之法，甚为周备，毋烦贵国银行团代庖，贵银行团亦可无庸过虑。”[135]但由于银行团坚持监督一节，善后大借款交涉在预支了300万元垫款后再度陷入了僵局。
财政上的困难导致北洋政府失去了与列强讨价还价的本钱。仅仅依靠外债来维持当时需耗无度的军费，显然使北洋政府面临着极大的潜在威胁。因为，一旦外债来源断绝，后果是不堪设想的。
1912年5—6月，在经过了一番唇焦舌敝的争吵之后，北洋政府财政部得到了四国银行团3000万元善后大借款中的300万元预支款，转手之间，300万元便告罄（其中先付南京120万两，皇室优待费50万两，兰州、烟台各40万两）。按照熊希龄的估计，当时7月、8月、9月、10月四个月里，中国每个月均需银1000万两，显然这笔外债对于当时的北洋政府来说，无异于杯水车薪。
由于善后大借款谈判的搁浅和六国银行团停止向北洋政府继续支付垫款，北洋政府立即陷入了新一轮的危机之中——按照唐绍仪与银行团最初的商定，银行团将在支付首笔垫款后的四个月里，每月再向中国提供1000万元的借款。此次善后大借款前后合计总额高达7500万元。
善后大借款交涉失败以及六国银行团停止继续借款之后，总统府财政委员会曾尝试另辟途径，打破六国银行团的封锁，与英国的克利浦斯公司单独达成一项1000万镑的借款。但是，与那个曾经给北洋政府带来过许多麻烦的华比银行借款案一样，这项借款终因包括英国在内的六国银行团的一致反对和阻止而不得不放弃。六国银行团的理由是，根据1900年的《辛丑条约》，用来作这笔借款抵押的中国盐税已被指定为“庚子赔款”的担保，不能移作另项抵押。
此时，北洋政府陷入了内无收入、外借无门的艰难境地。周学熙就任财长后，不得不重新回到六国银行团的谈判桌上来。自此，这桩大借款交涉案一直处于时断时续之中。双方始终讨价还价，没能达成任何协议。而列强在这桩交涉中已经摸透了中国的一个致命的要害所在：“中国人根本不想同银行团破裂，无论是袁世凯，还是北洋政府其他领导人物，完全意识到中国需要对外借款，并准备缔结借款合同，不得不同意实行外国控制和监督。”[136]
北洋政府已经没有与列强讨价还价的任何余地和本钱。要维持政府，就必须借款；要借款，就必须接受外国银行团的勒索。
然而从1913年3月开始，善后大借款交涉一案因美国态度的改变又出现了转机。
如前所述，在唐内阁的善后大借款交涉初期，美国为了在“门户开放”的旗帜下将其势力扩张到日俄控制下的中国满蒙地区，竭力主张将日俄两国拉入四国银行团中，但后来的事实却表明，日俄在这一地区并未因此对美国作稍微的让步。由于日俄两国的一致抵制，美国根本无法达到“国际共管蒙满”的目的。因此，在新成立的六国银行团内，美、日、俄之间的矛盾日益激化。其时因为英日同盟和俄法同盟的关系，英国倾向于日本，法国袒护俄国，而四国联手，使美国极不得志于六国银行团。
1913年3月4日，美国因为没能当选为监督中国财政的“协理洋员”，而失去了在六国银行团中的支配地位。于是，一怒之下，总统威尔逊声称，在列强的六国银行团善后大借款中，日俄所坚持的“该借款不得用于满蒙地区一条有干涉中国内政之嫌”，遂以“不干涉中国内政主权”作为冠冕堂皇的理由，宣布美国退出六国银行团。
事实上，美国根本不会因维护中国的主权而退出争夺中国的舞台。在退出六国银行团的同时，威尔逊决定另行组织一个新的银行团，以对抗这个因美国退出而形成的五国银行团，并扬言：“在新的银行团未组成之前，美国将鼓励国内银行向中国便宜投资。”[137]
美国人的背盟使原六国银行团一致讹诈中国的秩序被打乱了。同时，威尔逊总统的宣言也极大地震动了五国银行团。他们既奈何不了财大气粗的美国，更不愿让善后大借款这笔对于中国的巨额投资功败垂成，于是便又主动重新打破僵局，原先的借款条件也作了相应的降低调整。
让步后的善后大借款的条件依然是苛刻的。但对于袁世凯来说，这次美国的“搅局”无论如何是其突破列强银行团要挟的唯一机会。
1913年4月26日，北洋政府内阁总理赵秉钧偕同外交总长陆徵祥、财政总长周学熙，与在汇丰银行北京总部专门等候着的五国银行团的代表们签订了善后大借款合同。借款总额2500万英镑，借期47年，利息5厘，故该借款又被称为“1913善后5厘借款”。
按照当时合同约定：这笔借款的用途是由银行团指定的，五国银行团指派外国顾问和会计监督中国财政开支。其中包括：
（1）清还中国政府业已到期的应还各款；
（2）各国因中国革命所受的“损害”之赔款200万镑；
（3）赎回各省政府所欠五国银行团旧债计287万镑；
（4）预备裁遣各省军队费用300万镑；
（5）1913年4月至9月间中央政府行政费及公事费550万镑；
（6）全国盐务整顿费200余万镑。
将这六项用途归结起来，其实无非是借新债还旧债，偿付赔款和军政费开支。
按照上面的限定，这笔总共2500万镑的借款，按九折出售，八四折实收，就只剩下2100万镑了，再扣除上述赔款、借款和垫款以及盐务整顿税计1270万镑，北洋政府到手的只能有820万镑，在扣除各项开支后，剩下可以作行政费的只有300万镑。为了这820万镑，中国将在47年内连本带利偿付6785万镑。这里还没有算入由于银元比价下跌以及由于善后大借款债券可以在原发行国以外兑款所致的汇兑损失。
借款签字前夕，国民党人在汇丰银行的各地分行运动，表达对善后大借款的反对。孙中山和胡汉民分别在上海和香港的汇丰银行动员阻止借款，并称“袁总统必不能再举为总统，请于袁总统内万不借款”、“大借款未经国会通过，政府之借款实系违法举动，请贵银行注意”云云。但是，孙、胡的要求遭到了汇丰银行的拒绝。银行团一致同意：“中国南北意见日深，国会议长始终未能选出，中国前途非袁总统不能维持，政府力量不得不力求增加。”
国民党人虽然对于这桩未经国会审议而成立的善后大借款进行了猛烈的抨击，但丝毫不能扭转时局。
善后大借款于4月26日签订。消息一出，孙中山、黄兴即严正声明：中国人民不承认非法借款。黄兴立即致电国民党北京本部，谓“大借款如成立，袁氏势力益形雄厚，未易与之亢角。现闻大借款有不日成立消息，请本部诸公，力行设法反对，以免本党之失败”。
4月27日凌晨3点，国民党议员王正廷、马君武、周钰等人相继赶往北京汇丰银行总行，企图为阻止这笔借款作最后的努力，但被驱赶。而在同时，国务总理赵秉钧率财政总长周学熙及外交总长陆徵祥等人，已在银行内完成签字，从后门离开了汇丰银行。[138]
在善后大借款成立的第二天，北京的国会和南方的国民党人，同时向北洋政府提出质问。在4月29日通过的《反对大借款案》中，临时参议院声明：善后大借款属于“违法签约借款案件”，其“议决之大借款合同，未经临时参议院议决，认为违法，当然无效”[139]。其他国民党人，从孙中山、黄兴到胡汉民、李烈钧、柏文蔚等地方实力派，也都纷纷发表通电，对袁世凯进行了严厉的谴责，要求其立即取缔合同，停止借款，并呼吁全国人民设法挽救危机。
得到列强支持的袁世凯在善后大借款成立之后更是有恃无恐。在国民党人接二连三措辞严厉的通电中，他看出已经没有任何希望在善后大借款的问题上与国民党人取得一致了。于是，在北洋军人的推动下，袁世凯逐步增强了与国民党人决裂的决心，他在宋教仁案和大借款问题上的态度也逐步强硬。
5月5日，参众两院以229票对77票的优势，拒绝通过总统府提交的《善后大借款案》，并将咨文退交袁世凯。在接到这封被退回的咨文后，袁世凯当即表示：“此次合同签字，在势无可取消，倘国会能谅苦衷，实为国家之幸。否则，惟有向国民代表引咎自谢，以明责任。”[140]与此同时，袁氏对于革命党人要求严惩暗杀宋教仁之凶犯和取消借款的呼声，斥之为“有意破坏，煽动讹言，逞少数人权利之私图”[141]。
同一日，奉命答复关于借款案质问的代总理段祺瑞出席了国会会议。段祺瑞在急不可耐地听了几位议员的发言后，便以“木已成舟，毋庸再议”作答，然后在大批武装士兵的簇拥下，离开了国会。
4月30日晚，袁世凯在其办公处中南海海晏堂召集了一次北洋核心人物会议，再次讨论了各省反对借款和宋教仁案的最后解决问题。此次会议防卫甚严，内容也十分机密，在会上，北洋内部达成了消灭国民党的一致意见。
5月3日，北洋政府连发了三道通电，不仅就宋案和借款两项问题进行辩护，还捏造了关于革命党人将要“二次革命”的谣言，公开对南京国民党人进行诋毁和攻击。与军事恐吓同时进行的是舆论上的严厉控制。5月6日，北洋政府批准了京师警察厅提交的关于对各地报纸进行检查的呈文。袁世凯的这一系列活动都表明了他不惜一切与南方革命党人决裂的态度。
第四节 加强专制的举措
一、停止国会活动
由于“二次革命”的发生，从1913年7月27日起，袁世凯以“军情紧急，谣言繁兴”为由，下令军警“保护”国会，其实是对国会中的国民党籍议员进行监视威胁打击。在京的国民党籍议员们，不是被通缉，就是遭到捕杀。自8月上旬开始，随着北洋军在江西、南京军事上的频频得手，袁世凯解散国会的步伐也明显地加快了。
8月6日到16日，北洋政府下令解散了广东、江西、湖南各地的省议会；8月10日，袁世凯通令逮捕国民党籍参议员居正、胡秉柯，众议院议员杨时杰、田桐、白逾桓、刘英等人；8月22日，国民党籍议员伍汉持被杀；8月27日，袁世凯再度下令逮捕众议院议员诸辅成、常恒芳、刘恩格等八人；9月3日，众议院议员徐秀钧在天津被杀……与此同时，由北洋政府重新任命的原独立各省的都督、将军们也在各自的辖区内公开下令捕杀国民党要人。
北洋政府对于国民党籍议员肆无忌惮的暴力镇压，不仅是为了策应北洋军在南方的军事行动，更为重要的是为了实现对于国会的控制，以保证即将进行的宪法修改按照袁世凯预定的方向实现。按照1912年3月《临时约法》的规定，在《约法》施行以后的十个月内，由临时大总统召集国会，然后由国会制定正式的《中华民国约法》，以此来代替《临时约法》。
1913年8月，北洋政府宪法起草委员会正式成立，并开始了宪法的起草工作。为了实现对于宪法修改的控制，在宪法起草之前，袁世凯即通过自己的御用立法机关——宪法研究会，向宪法起草委员们提交了由该会制定的“宪法草案大纲二十四条”。这个“二十四条”的核心内容就是赋予大总统以《临时约法》中不曾有过的任命国务员以及解散国会的权力。
“宪法草案大纲二十四条”的提出，正值袁世凯镇压“二次革命”，以武力剿杀南方国民党人的高潮时期。因此，这个以扩大袁世凯个人权力为目的的提案一出台，便遭到了国会中国民党籍宪法起草委员们的一致抵制。
于是，正处于军事鼎盛时期的袁世凯便一不做，二不休，悍然以暴力对两院中的国民党人进行打击，打击的重点就是宪法起草委员会中的国民党员。在上述被捕或被杀害的国民党议员中，有宪法起草委员7人，其中3人被杀，4人遭捕。
9月上旬，国会中另一位国民党重要人物，中华民国首任参议院议长张继被北洋政府以“附乱分子”的名义通缉，被迫出逃日本，原共和党籍议员王家襄出任议长。至此，国民党在临时参议院中的地位和影响已经比“二次革命”前大大下降了。
同时，强大的高压手段也使一些国民党籍议员丧失了抵制袁世凯的勇气和信心。9月5日的两院会议上，袁世凯“先举总统，后定宪法”这一明显违反总统选举法的提案竟毫不费力地得到了多数议员的同意而通过。
“先举总统，后定宪法”这一议案，首倡于副总统黎元洪。“二次革命”后期，随着革命党人孙中山、黄兴等远避海外，包括孙、黄两人在内的一大批参与反袁的国民党人遭到了通缉，国内反袁呼声渐渐减弱。为了迎合袁世凯唯我独尊的权力欲望，新加盟北洋集团、善于察言观色的黎元洪，于8月5日率北洋势力控制下的14省都督、5省民政长，计19省军事长官，通电要求国会“先举总统，后定宪法”，理由是由于民国没有正式总统，世界各国均不承认。
《临时约法》规定，民国成立后，应由正式国会制定正式宪法，然后再根据正式宪法产生正式总统和政府。《临时约法》的这个规定，是中华民国正式政府赖以产生和行使职权的法律依据，也是保证正式总统的权限来自宪法的唯一措施。因此，先举总统还是先定宪法，这个简单的程序变更在当时具有特别的法律意义。先举总统，意味着未来的正式总统在宪法出台之前产生，具有随心所欲地操纵国家根本大法修改和制订的权力。
因此，在总统和宪法谁先出台的问题上，即使是坚决主张拥袁为正式总统的进步党，直至“二次革命”前，也仍然把“先定宪法，后举总统”作为该党的一个重要主张。然而，“二次革命”后，进步党人一改初衷，竭力主张先举总统。这其中，除了黎元洪在上面的那封通电中所提到的冠冕堂皇的理由之外，更主要的目的显然是想迅速确定袁世凯的统治地位以迎合袁，并以此确定自身御用党和入盟者个人的地位。
“先举总统，后定宪法”显然是对于国民党人和《临时约法》的又一次挑战。被袁世凯镇压“二次革命”的声势吓破了胆的国民党人再次对袁表现了屈服，并接受了“先举总统，后定宪法”的提案。9月5日，众议院以213票对126票通过了“先举总统案”。
10月4日，参众两院匆匆公布了作为宪法一部分的《大总统选举法》，并于两天后进行了中华民国正式大总统的选举。
二、胁迫议员选举大总统
按照10月5日公布的《大总统选举法》规定，正式总统的选举“须以选举人数三分之二以上之列席，用无记名投票方式行之，得票满投票人数四分之三以上者当选”。
10月6日上午，由两院组织选举会，在众议院会场进行选举。选举尚未开始，数千自称“公民团”的人，便“整齐严肃如军伍，包围众议院数十匝，迫即日选举所属望之大总统。否则选举人不得出议院一步”。议院内则是“袁遣军人到会，强迫投票，议员咸不得自由”。在会场外部，从宣武门直到选举会场，大街小巷增添了许多岗哨，军警们荷枪实弹，如临大敌，往来逡巡，川流不息。
袁世凯的专制和蛮横不但引起了国民党议员的普遍反对，一部分有血性的进步党人对此也十分反感，一些议员将自己的选票投向了他们并不喜欢的黎元洪。
当日参选议员759人，第一次开票袁世凯得471票，黎元洪得154票，孙文、伍廷芳各得1票，袁世凯虽为最高票但仍不足法定数的四分之三。第二次开票袁497票，黎元洪161票，袁世凯的得票仍不足法定票额。
按《大总统选举法》规定：“两次投票，无人当选时，就第二次得票多者二名决选之，以得票过投票人数之半数者当选。”
因此，第三轮投票只在袁世凯和黎元洪两人之间展开。每次投票由检人、发票、投票、开票到计票需4小时，因此，这场选举从上午8时开始，至此已近晚上10时，在各方面的压力下，部分反袁议员“饥肠辘辘，受饿难耐”，开始妥协。
公布决选票时，袁终于以507票对179票战胜黎元洪，当选为中华民国首任正式大总统，“直至袁世凯当选之声传出，‘公民’始高呼大总统万岁，振旆而返”。大选次日，黎元洪以719票中之610票，当选为中华民国副总统。
1913年10月10日，是中华民国的国庆节。袁世凯按预定计划举行了大总统就职典礼，地点在精心选定的清皇帝御极之故地——故宫太和殿。他按照《临时约法》的规定，宣读大总统就职誓词：“余誓以至诚执行大总统之职务，谨誓。”
在正式总统选举之后，国民党籍议员和正式国会的存在均已经失去了必要。因此，在选举揭晓以后，袁世凯就已经在考虑取消国民党在国会中的地位的问题了，他要使“统一之局”得到“圆满”。
10月16日，宣誓就职一周后，袁世凯向众议院提出了“增修约法案”，并以抨击《临时约法》为发端，向天坛的宪法起草委员们提出了重修宪法的要求。
根据《临时约法》附则第五十五条规定：“本约法由参议员三分之二以上，或临时大总统之提议，经议员五分之四以上之出席，出席议员四分之三可决得增修之。”因此，袁世凯的这个提案在程序上并没有逾越《临时约法》的规定，但是，在提案中袁世凯将中华民国成立后一年多来的政治动荡统统归咎于《临时约法》对其个人权力的束缚和限制，并将这种对于总统权力的限制推衍为“对四万万中国人民的束缚”，这是极端荒谬的。
“增修约法案”对于《临时约法》的增修内容主要是：
（1）取消责任内阁制，采用总统制；
（2）大总统得制定官制官规（删去《临时约法》中“但须交参议院议决”条）；
（3）大总统得任命文武官员（删去《临时约法》中“但任命国务员及外交大使须得参议院之同意”条）；
（4）大总统得宣战、媾和及缔结条约（删去《临时约法》中“须经参议院之同意”条）。
此外，另行增加的两条是：（1）大总统为保持公安，防御灾害，于国会闭会时，得制定与法律同效力之法令；（2）大总统为保持公安，防御灾害，有紧急之需用，而不及召集国会时，得以教令为临时财政之处。
这份“增修约法案”无疑赋予袁世凯以几近于独裁君主的权力。这个法案的核心就是变《临时约法》的内阁制为总统制。因此一经提出便遭到了宪法起草委员们的一致反对，宪法起草委员当即以《临时约法》行将废止，已无增修必要为由，拒绝了袁世凯的这个提案。
10月18日，袁世凯于“增修约法案”被否决后，再次咨文宪法会议，企图争回对于宪法的公布权。宪法起草委员们又一次以“宪法草案尚未通过，无暇讨论政府咨文”为理由，拒绝对此作出答复。
于是，袁世凯对于宪法起草委员会的忌恨益深，他与国会之间的矛盾也进一步尖锐。为了实现强制修宪的目的，袁氏又一次作出了新的尝试。10月22日，袁世凯援引美、法两国第一任大总统与该国宪法关系的先例，特授意国务院派遣委员施愚、顾鳌、饶孟任、黎渊、程树德、孔昭焱等8人前往国会，再次宣布大总统对于民国宪法的“增修意见”，并以总统名义下达了对于国会的咨文。这种总统派员控制国会、监视修宪的行径在国会和宪法起草委员会中引起了强烈的抗议。
1913年11月4日，袁世凯第二次通电全国，再次列举了天坛宪法草案之谬误，要求各地文武长官进一步逐条研究发表意见，并公开下令取消所有国民党籍议员的资格。与此同时，在北京军政执法处的指使下，北京军警300多人以迅雷不及掩耳之势，包围了北京彰仪门外国民党党部，正式宣布剥夺所有国民党籍议员资格，并搜缴其证书和徽章。
在袁世凯的严命之下，共有国会议员350人被强行剥夺了议员的资格。令下当日，两院犹足法定人数，仍可开会，袁遂下令，又追缴议员80人的资格。次日，两院开会，袁派军警手持被追缴议员的证书名单，严守两院大门，对赴会议员进行了严厉盘查。果然，赴会议员再也没有能达到法定人数。国会遂自此停顿，事实上是被袁世凯强行解散了。
11月17日，参议院议员194人对政府取消国民党籍议员资格一事提出了质问，并指责袁世凯的荒谬。与此同时，全国各地的舆论也对袁世凯擅自解散国会提出了强烈的抗议和谴责。
面对来自全国各地的铺天盖地的抗议，袁世凯始终保持着沉默。他认为没有必要、更没有兴趣来应对反对派的政治责难，甚至连已经承诺宣布之“候补议员递补”、恢复国会正常活动行使职权云云，亦都避而不谈了。
三、颁布《中华民国约法》
国会瘫痪后，袁世凯所组织御用的政治会议和约法会议也就相继出台了。
政治会议召集于1913年11月5日。而它最初策划于熊希龄内阁时期，当时按照袁世凯的意见，拟用废省办法扩大中央集权，熊内阁特电每省各派两人进京，参加改革省制计划的地方行政会议。袁氏要趁机把持这个会议，使之形成一个专门抵制或对抗国会的机关，讨论并决定有关问题，故当时称之为行政会议。该会自称其任务是沟通中央和地方的联系，“以免内外隔阂，俾得共济时艰”。但是，由于行政会议成立后，国会已经被解散，袁世凯决意以这个咨询性质的机关来取代国会，成为立法机关，决定“国家根本大计”。因此，它在成立之初便从事讨论国家的根本大计。在国会瘫痪后，它俨然成了国会的代理机关。
后来的事实表明，政治会议在袁世凯走向个人集权和帝制的过程中果然产生了极其重要的作用：第一，遣散残余国会议员，彻底消除国会影响。第二，组织造法机关，组建约法会议。1914年1月24—26日，中央政治会议为袁世凯提出了一个具体的《约法会议组织条例》，对于这个造法机关的组织、名称、职权范围以及议员的选派方法等均作了详细的规定，并正式开始实施。就这样，袁世凯为篡改《临时约法》而制造的新的造法机关——约法会议就正式出台了。
根据1914年1月26日北洋政府以大总统名义发布的《约法会议组织条例》，其选举者和被选举者受袁政府之严密控制，资格亦有相应规定。其中年满30岁的男子，至少应具下列资格之一方可被列入选举者名册：
（1）曾任或现任官吏而通达治术者；
（2）曾有“举人”以上出身而声望卓著者；
（3）曾在高等专门以上学校三年毕业，科学有研究者；
（4）有万元以上财产而热心公益者；
（5）蒙古、西藏、青海选举人必须是在京王公、世爵、世职及其中殷实会员，通达治术或者热心公益者。
《条例》对于被选举人的条件同样十分严格和苛刻，除了年满35周岁的男子外，尚需具备以下条件之一者：
（1）曾任或现任高等官吏五年以上而确有成绩者；
（2）曾在国内外专门以上学校，习学法律政治之学三年以上毕业，或由清举人以上出身，习法律政治之学而确有心得者；
（3）硕学通儒，富于专门著述而确有实用者。
上述关于选举所设定的种种条件只是一个幌子。约法会议从一开始就是一个由袁世凯和中央政治会议严格操纵的御用组织。其被选举者先由政府制定名册，选举对象仅以列于名册者为限。该会的议员形式上由选举产生，但大多数出于袁世凯的指派和保荐。而且，其议员还要通过政府组织的议员资格审查，方可当选。这也就是说，无论是政治会议还是约法会议，凡是不合于当局需要的人员，都是不可能挤进来的。
1914年3月18日，约法会议在北京象坊桥前参议院会场正式组成并召开了首次会议，其目的就是要推动北洋政府由责任内阁制向总统制过渡。因此，其组建的直接目标就是摧毁民国元年由孙中山主持制定的《临时约法》。20日，袁向会议提交《修改约法大纲》七条，对《临时约法》作了全面的否定：
（1）《临时约法》昧于主权不可分割的原则，至流于多头政治之弊；
（2）《临时约法》使政府用人行政无活动之余地；
（3）《临时约法》是不啻以国务员为政府，应予删除；
（4）《临时约法》参议院权限失之过泛，立法机关其权限应以狭小之规定方为合宜；
（5）应增设咨询机关；
（6）会计应增专章；
（7）《临时约法》规定民国宪法由国会制定，其实国会应产生于宪法，不应先有国会。民国宪法自应另有造法机关制定。
5月1日公布了《中华民国约法》共十章六十八条，基本上都是按照袁世凯的个人意见进行修订的，后人因此称之为“袁记约法”。新约法对于总统权力的规定已经达到了几乎可以为所欲为、不受任何限制和约束的地步。大致包括：
大总统为国家行政首长，总揽统治权，废除国务总理。仅“以国务卿一人襄赞之”。各部总长直接隶属于大总统。
大总统为陆海军大元帅。不但统率陆海军，而且有权“定陆海军之编制及兵额”。
官制官规的判定及文武官员的任免，均由“大总统自行之”，而不再经立法院的同意；大总统对外可以宣战、媾和及缔结条约，亦不经立法院同意。
大总统有紧急命令权、紧急财产处分权。关于人民公权的剥夺或回复，大总统自行之。大总统可以命令代替国家法律，即“大总统对于维持公安和防御非常灾害，事机紧急不能召集立法院时，经参议院之同意，得发布与法律有同等效力之教令”。
大总统拥有宪法公布权。正式宪法的起草权归大总统及参政院，其修改权归大总统和立法院，宪法议决由国民会议执行，国民会议由大总统召集和解散，大总统总揽了制定宪法的大权。
大总统召集相当国会的立法院，并宣布开会、停会、闭会，大总统经参政院的同意并得解散立法院。
关于财政方面：大总统提交预算案于立法院，凡法律上属于国家的义务，法律上规定陆海军编制所必需的等项支出，非经大总统同意，不得废除或裁减。为国际战争或勘定内乱及其他非常事变的需要，若不能召集立法院时，“大总统以参政院的同意，得作财政紧急处分”。国家岁出、岁入的决算，每年经审议院审定后，由大总统提出报告书于立法院。
《中华民国约法》彻底废除了《临时约法》所谓责任内阁制。从表面上看，这个约法是整个北洋政府走向总统制的法律标志。但事实上，在这个法律体系下，总统可以以国家元首的资格直接控制国家的行政和立法，行政权力不但远远高于立法权力，而且在很大程度上直接取代了国家的立法机关，袁世凯因此实际上总揽了国家的一切大权。
新约法极大地扩展了总统的权力，同时又取消了《临时约法》对于总统权力的任何限制。在新约法中，原《临时约法》规定由参议院、大总统、国务院、法院共同行使的国家统治权均集于大总统一人。而新约法中的立法、司法都已成了总统的附属物。从这个意义上说，新约法赋予总统的权力已经大大突破了西方任何一个共和制国家总统的权限。因此，新约法在很大程度上否定了资产阶级民主体系下的总统制形式。这种由总统集军事、财政、外交大权于一身的政体，不仅使袁世凯成了中华民国实质上的集权元首，而且也使北洋政府更具有了君主政体的内涵。
在上述新约法规定的总统权力各条中，虽然部分有关总统权力的规定也是西方总统制政体下所一般存在的，但新约法却取消了对于总统行使这些权力的任何限制，或者虽有限制而实际上并没有实施限制的保证。由于权力限制被取消，大总统不但可以为所欲为，而且完全可以通过以命令代法律的形式使自己的意志发生实际法律效力，也可以自由地取消那些不合己意的法律。
在新约法的体系下，大总统有权解散国会，可以提议增修宪法，拥有本应掌握于代议机关的财政权，等等。而作为立法机构的立法院却没有任何牵制行政权力的利器。
新约法赋予了总统这样广泛的权力，不但当时采用总统制的国家无此先例，而且即使是当时所有的君主立宪国家的君主们也不曾拥有。因此，《中华民国约法》成了一个名副其实的为适应袁世凯专制而制定的约法。新约法所规定的这种政治制度，既无三权分立，又无牵制和制衡。因此，并不是民主体系下的总统制，而只能算是一种从个人专制向帝制过渡的总统独裁式君主制。
“袁记约法”出台后，约法会议又先后为袁世凯制造了《参政院组织法》、《立法院组织法》及《立法院议员选举法》等一系列与之相配套的法律体系。至此，中央政治会议与约法会议已先后完成了袁世凯个人专制独裁所需的各项法律条例准备。这一系列法律的相继出笼，标明了辛亥革命后仅存的资产阶级民主共和制连形式也已被破坏殆尽，而袁世凯的总统独裁制则随着这些法律的相继颁布而得以形成与巩固。
新约法的诞生使北洋政府所挂名的中华民国已经成了一块徒有其表的空洞的招牌和军事独裁的“遮羞布”。不久，袁世凯果然摘掉了这块“民国”招牌，登上了“中华帝国皇帝”的宝座。
1914年5月1日，北洋政府正式下令废止国务院及《国务院官制》，标志着《中华民国约法》的正式生效。