扫荡了殷商残余势力后，周公马不停蹄，开始着手建构新的国家体制。首先，他进一步推行与完善了周武王时的分封制，先后分封了大小七十一个国家，其中，姬姓分封者有五十三个。周公的弟弟康叔被封到了原商都旧地，建立卫国，号称卫侯。卫地域面积庞大，统治着七族殷民，战略地位十分重要。所以周公特别重视，他派八师兵力屯驻于卫，并连发《康诰》、《酒诰》、《梓材》三篇文告，将自己的治国经验传授给康叔。周公的长子伯禽被封到奄地（今山东省曲阜市），建立鲁国；姜太公被封为齐侯，其封地东临大海，西至黄河，南到穆陵，北达无棣；召公缺环庥谘啵都城为蓟（今北京一带）；成王之弟被封至夏朝旧地，建立晋国（今山西省太原市南）；纣王之兄微子被封于商丘（今河南省高丘市），建立宋国。这些受封的诸侯又分别在各自国内再次分封，形成了天子——诸侯——卿大夫这样一种金字塔式的等级制度。在此种制度中，天子与诸侯，诸侯与卿大夫之间不仅存有政治隶属关系，还保持着严格的宗法关系。
其次，周公确立了嫡长子继承制和同姓不婚制。这样就可以借用家族父子间的血缘关系来维系王权的秩序，避免王位继承的纠纷；同时又可以通过婚姻关系团结异姓贵族，扩大周朝的统治基础。
再次，周公在对殷礼有所修改的基础上，建立了一套完整而详细的礼乐制度。其中礼分为吉、凶、宾、军、嘉五大类，分别用于祭祀、丧葬、朝聘接待、出师兴伐、饮宴婚冠。这五大类之下又有许多繁缛的条文规则。礼、乐二者相互配合，约束着周代贵族的一切行为。
此外，为了更有力地控制东土，周公决定在洛邑营建东都。他首先进行占卜，卜兆表明洛水之滨建都大吉。成王七年二月乙未日，周成王清晨自镐京起驾赴丰邑，他派遣太保召公先往洛邑察看地形。三月，周公前往洛邑正式营建成周。于是在洛水之滨建都，一年左右新都建成，称新邑，亦称新洛邑。
经过周公多年的努力，周朝的统治终于稳固了。而此时，周成王也已长大成人，能够独立处理政务，周公便还政于成王。当初周公代替成王摄行国政时，面对南方，背对屏风，接受诸侯朝见；如今归政了，则面朝北方就臣位而立，恭敬小心到近乎畏惧的地步。
周成王年幼时，曾患重病。周公心急如焚，他剪掉自己的指甲，投掷到黄河中，向河神祷告道：“王年幼无知，冒犯神灵的是旦啊！请让旦代成王死！”如前次一样，他将祝策藏匿于盟府中。不久，成王病情逐渐好转。现在成王亲政，有些奸诈小人看他年轻，便趁机诬告周公。成王听到教唆，开始疑心周公。周公逃奔至楚。及至日后周成王发现了盟府内周公祈祷的册文，悔恨愧疚而泣，并马上派人迎接周公返京。
有了这次遭遇后，周公十分担心成王年轻气盛，治理国家将出现骄奢淫逸的倾向，所以一回到镐京，便马上撰写了《多士》、《无逸》两篇文章，谆谆教导成王为君治国之道。《无逸》说：“为人父母，创业时间长久，而子孙们却骄横奢侈，全然忘记了先人们创业之艰，以至亡家，为人子孙一定要慎重啊！昔日殷王中宗，严肃恭敬，谨慎小心，遵奉天命，严以自律，治理百姓，诚惶诚恐，不敢轻举妄动，故中宗在位七十五年。及至高宗，长年累月在外辛勤劳作，与百姓同甘共苦。他即位后，为父丧守孝，三年不语，其后一开口百姓便欢悦。高宗从不随意享乐，为所欲为，他安定殷国，无论贵贱大小之人对其都无怨言，所以享国五十年。再到殷王祖甲，他认为自己无义，不配为王，便长期在外，如一介平民，因此熟知平民百姓的依托所在，能够保护施惠于百姓，不欺侮鳏寡孤独，所以祖甲享国三十三年。”《多士》说：“自成汤至帝乙，无不遵循祭典，修明德政，诸帝无不德配上天。但如今的这位后嗣王纣，荒淫无道，不顾天命和民心的顺从与否。他的黎民百姓都认为他罪当该死。”还说：“周文王每日处理政务，直到正午日中还无暇进食，所以享国五十年。”据史书记载，周成王执政共达37年。其在位期间，周朝经济迅速发展，出现了“成康之治”的繁荣景象。这一切当与周公对成王的苦心教导与尽心辅佐分不开。
周成王居丰京时，天下已经安定，但周朝的职官设置及其具体职责尚未井然有序。于是，周公撰作《周官》，确立各职官名称及详细职责范围，使其各得所宜。此外，他还撰写《立政》，以便利百姓，民心大悦。
周公为周朝的巩固与发展处心积虑，耗尽心血。然而当周朝统治渐入正轨时，他却病倒了。直到临终前，他还念念不忘地说：“我死后，定要将我葬在成周，以表明我死亦不敢离开成王。”周公去世后，成王悲痛不已，将他安葬在毕原（今陕西省西安市北），与文王陵、武王陵在一起，以示自己不敢将周公作为臣子。
上天亦为周公之死动容。在他去世的那年秋天，收获的季节即将来临，突然，天空中雷电大作，狂风暴雨将田地里的禾苗全部刮倒，大树亦被连根拔起。周国惊恐万分，周成王与众卿大夫迅速穿上朝服，毕恭毕敬地准备占卜，打开用红铜封缄严实的柜子，取出册书一看，才知道周公曾以自身作为人质代武王死的事情。成王及太公、召公忙询问史官及执事，他们回答说：“确有此事。只不过当初周公命令我们不要外扬。”成王听罢，执书而泣，说：“不必再恭恭敬敬地占卜了！昔日周公为王室惮思竭虑，竭尽孝忠，而我这个晚辈却不知实情。现在上天发怒，大动威颜，旨在昭彰周公之仁德。朕要亲自祭天迎神。就我国礼制而言，也当如此。”于是，周成王出至郊外，祭拜天地神灵。天仍降大雨，风却倒了向，先前扑倒的禾苗又全部重新立起。太公、召公命令国中百姓把所有被刮倒的树木统统扶直，并培土加固。奇迹出现了：此年周国大丰收。
为褒颂周公的德行，周成王下令：鲁国可以享有天子之礼乐，至郊外祭天及祭祀文王。
【作者点评】
“周公恐惧流言日，王莽谦恭下士时。向使当初身便死，一生真伪复谁知。”是白居易《放言五首》第三首中的诗句。此为后四句，前四句是：“赠君一法决狐疑，不用占龟与祝蓍。试玉要烧三日满，辨材须待七年期。”这是毛泽东非常喜欢的一首诗，他对全诗曾用红笔划满了着重线。
本世纪三十年代中期，日本帝国主义大举侵华，中华民族危在旦夕。然而就在民族存亡的紧要关头，张国焘叛党，汪精卫叛国。为驱散阴云，激励大家继续坚持抗战，毛泽东在1939年5月30日给延安青年作讲演时特地引用了此诗。至1972年，在批判林彪阳奉阴违，最终自我暴露的反革命罪行时，毛泽东再次引用了这四句诗，用以说明：一个人错误的发展是有一定过程的，认识一个人是真革命还是假革命是有一定过程的。
古时候为人臣讲究忠、良，要求德才兼备。但这是很难做到的，即便那些名垂青史的历代名臣，往往不是才疏，便是德逊，二者皆具、齐头并进的极为鲜见。然而周公正是这种非常罕见，德才兼而有之的贤臣。
周公具有厚德。他对君忠，在那个笃信天命的年代，他曾两度冒大讳向上天祷告愿代周王去死；他对国诚，周朝无论大小事宜无不浸透着他的心血；他对民爱，非常关注百姓疾苦，并特作《立政》以造福于民。周公怀有雄才。在他辅政期间，周朝扫荡了殷商残余势力，巩固了自己的统治，扩大了势力范围，还先后确立了分封制、嫡长子继承制和同姓不婚制，制定了一套十分完备的礼乐制度，营建了新都洛邑。周之国势因而蒸蒸日上，故其时代成为历代帝王将相、文人骚客极为向往的“黄金时代”。此外，由周公始创的“家国同构”的政治体制对中国社会产生了非常深刻的影响，可以说，中国几千年的历史无不打上了它的烙印。今日，有些地方盛行的祠堂、族谱亦是这种政治体制的遗风。
这样一个近乎完美的贤臣无疑是任何一个为人君者梦寐以求的。毛泽东是一个现代领袖，与古代的帝王君主当然不可同日而语，但想必他对贤才的渴望也不会例外。尽管在言语中，他没有对周公旦作出直接评价，但一旦国家出现叛徒，他都会情不自禁地想到同一首诗，而且前后时间相差达三十三年之久！这不正意味着在毛泽东的潜意识中对周公是持积极肯定态度的吗？我们完全可以想象，当时国家蒙难，民族出现败类，作为一位人民的领袖，毛泽东的内心深处是多么憎恶王莽之流的叛徒，同时又是多么盼望能和如周公一般具有忠肝义胆的同志一道并肩奋斗啊！
毛泽东说：“人到死的时候，才能断定他是好是坏。假使周公在那个谣言流传的时候就死了，人家一定会加他一个‘奸臣’的头衔。”的确如此。周公在世时，屡遭猜忌。他代幼王摄行国政，遭同胞兄弟管叔、蔡叔的攻击，甚至与其共同辅佐成王的召公也误解进而疏远他。及至成王亲政，他又遭奸人诬告，被迫逃亡至楚。直到其去世后，上天发怒，大动威颜，周朝举国上下才终于明白了周公的赤胆忠心。周成王愧疚不已，将周公与先王周文王、周武王并葬在一起，并赐许鲁国享用天子之礼乐。而这，或许是对周公最高的亦是最恰当的“盖棺论定”吧！
（江奇艳）