研究一 “政府形象”的新闻建构
四川汶川特大地震灾难发生后，社会的注意力聚焦到了两个点：一个是灾情信息，一个是政府的反应。政府的一言一行、一举一动都受到了前所未有的关注，在媒介的参与下，公众对政府产生了主观认知和评价，形成了地震灾难后的政府形象。“所谓政府形象是指管理社会公共事务的权威机构的整体素质、综合能力、施政业绩等客观实在，作用于公众的思想感情而获得的一种主观认知和评价。”【1】与2003年的非典不同的是，这一次地震灾难发生后，政府的反应、决策、措施、表现以迅速、直接、广泛的方式呈现在公众面前，公众对政府的认知、评价或多或少地发生了一些改变。这正是本章所要研究的。
一、政府形象的三层内涵
（一）法律层面的政府形象
政府对社会的统治和管理是建立在被统治者承认的基础之上的。如果一个政府不合法，那么它的政府形象就是一个非法的机关组织印象，是得不到承认的。“政府的合法性，即政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度的信仰的能力，它表明政府在法律上得到公众认可并且可以实施政治控制，是一个政府组织赖以存在的最基本条件，它揭示了公众倾向于对政府表示信任、好评，至少没有恶感的内在原因。一个合法性程序较高、受到公众拥戴的政府在形象建设一开始就居于十分有利的位置，并能以较小的成本获取较好的成效。与此相关的一点是政府的自主性，即干扰因素很强大时（如政党、军队、他国政府、利益集团等试图控制政府时），政府仍能够自由决断的能力，这不是任何合法政府都完全拥有的，公众对政府国际形象的关注更多地集中于此。”【2】
一个合法的政府就应该履行政府的职责，代表人民行使权利。政府法律层面的形象是建立在政府政权合法化基础之上的，并且在政府行政的过程中逐渐成熟。政府的行政作用于政府形象的树立。中国政府倡导的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”正体现了一个合法政府的形象。地震灾难后，政府履行其担负的职责，行使权利，组织抗震救灾，这是在证明其合法性，也在维护法律层面的政府形象。“5月12日晚，中共中央政治局常务委员会召开会议，全面部署抗震救灾工作。中共中央总书记胡锦涛主持会议。会议要求，要立即组织人民解放军、武警部队、民兵预备役和医疗卫生人员，尽快赶赴灾区，全力抢救受伤人员。要千方百计向灾区运送食品、饮用水、药品和帐篷、防寒衣被等救灾物资，确保灾区群众有饭吃、有衣穿、有干净水喝、有临时住处。要迅速组织力量，抓紧抢修受损的设施和设备，尽快恢复灾区的通路、通电、通信和供水。”【3】
（二）理念层面的政府形象
政府是一个组织。“与非组织群体不同的是，组织是一个结构秩序更为严密的社会结合体，有着更明确的目标、制度、纪律，有着严格的分工和统一的指挥管理体系，因此组织是人们为了高效率地完成分散的个人或松散的群体所不能承担的生产或社会活动而结成的协作体。”【4】组织的理念是该组织的群体规范和行动哲学，目的在于形成统一的组织身份认同，从而更好的协作完成个人或松散群体所不能完成的任务。政府的理念体现了该政府组织的价值取向。“政府的价值理念，如政府的价值取向、精神追求、发展定位、管理哲学、勤政为民意识、改革开放意识、民主法制意识、道德观念等等。政府的价值理念在政府形象的生成和确立过程中具有核心地位。政府形象涉及公民对政府的认知、情感和评价。当一个政府所拥有的价值观念同时被一个社会的人民所认同时，或者说政府的交织理念体现了一个社会的大众哲学时，政府的合法性地位、政府的形象，无疑才会得到认可。”【5】
在这次抗震救灾的报道中，温家宝总理在灾区现场的语录有：“不惜采取任何手段，不惜任何代价”，“千万百计进去，时间越早越好，早一秒钟就可能救活一个人”，“只要有一线希望，我们就尽百倍努力，绝不会放松”。我们不难发现总理的讲话体现了政府的执政理念：人是最重要的，尊重人，尊重生命，以人为本。国务院发布公告中宣布，为表达全国各族人民对四川汶川大地震遇难同胞的深切哀悼，决定2008年5月19日至21日为全国哀悼日。这是共和国成立以来的第一次。体现的正是“生命至上”和“以民为本”的价值观，它象征着一个国家文明进步的里程碑。政府的形象也得到了极大的提升。
（三）组织层面的政府形象
政府是一个复杂的组织体系，有组织成员，有组织行为，有组织行为绩效。而这些复杂的构成要件之间相互联系，密不可分，这些要件在公众印象中形成的认知和评价的混合产物就是政府组织层面的形象。分解开来有以下几种形象：政府组织成员形象、政府组织行为形象、政府组织产出形象。
1.政府组织成员形象
“政府组织成员形象，公务员是政府形象人格化的体现。普通公务员由于经常广泛、大量地接触社会公众，同样是政府形象的塑造者和承受者，是政府形象活的载体。”【6】在现实中，政府政策的制定和执行对政府形象的确立影响很大。如果政府不按社会公认的行为准则行事，或者与其所倡导的价值理念不相符时，政府形象肯定不能确立。尤其是政府组织领导，作为公众的关注焦点，更应该注意自己的角色行为。因此，从某种层面上讲，政府组织的领导者，是政府组织人员形象的代表，他们对政府形象影响重大。2008年5月13日，一个《温总理泪流满面只要10万人民》的帖子在网络上迅速流传，据说这是一个网友与现场的记者聊天的记录。这个帖子中吐露了总理在灾区的情况，帖子中透露了总理受伤、总理流泪的说法。帖子里“总理电话里大喊，我不管你们怎么样，我只要这10万群众脱险，这是命令。他把电话摔了”“总理说，‘我就一句话，是人民在养你们，你们自己看着办’”等描述和记录感动了无数人，也极大鼓舞了大家抗震救灾的信心。
2.组织行为形象
“政府组织行为体现在政府的行政目标、行政决策和决策实施的全过程中；体现在政府的组织结构、认识政策、财政制度、政府礼仪、沟通方式、公益活动、文化活动等等方面；体现在政府公务员特别是领导人的角色行为之中。”【7】抗震救灾是政府组织行为，在这一系列的行动中，行动的出发点，行动的执行者，行动的效果都是公众评价和认知政府的参数。在处理唐家山堰塞湖险情阶段，政府为了防止溃坝，制定预案，要求民众撤离到安全地带。这个行为的出发点是为了保证百姓安全，在执行的过程中必须严格遵守纪律，服从指挥带有强制性。一些人不能理解，还有埋怨专家无能，政府工作不力。但是随着抢险工作的推进，险情最终解除，政府的行为被验证是合乎科学的，政府的组织行为为政府形象增色不少。
3.政府组织产出形象
政府的产出，主要是指政府行为产生的效果。“从政府自身这一层面看，主要指政府的建筑物、办公环境、办公用品、人员服饰、政府文件和出版物等视觉要素，它客观上会冲击公众的感觉，影响公众对政府的认知和评价；从社会效益这一层面看，主要是指政府行为的结果，如安全、福利、正义、自由、秩序等良好的社会风气的树立。一个有较高绩效的政府体系，无疑会赢得社会的支持，获得良好的政府信誉。政府信誉既是塑造良好的政府形象的起点，同时又是目的。”【8】在抗震救灾中，政府反应及时，措施得力取得了胜利，得到了国内外的高度认可。这是政府组织的产出获得了民众的认可，政府获得了良好的声誉。根据中央财经大学和清华大学媒介调查实验室分别使用电话和网络进行的抽样调查证实，受访公众对政府救灾行动的满意度分别是98.6%和100%。【9】也许有人对这两个调查的代表性有怀疑，但相信很少人会怀疑“满意度很高”这个描述。
二、抗震救灾报道中的四种政府形象
（一）阳光型政府形象
“所谓阳光政府，就是政府决策要透明，透明是现代政府必须选择的行为方式。透明的政府可以在源头上杜绝暗箱操作，防止腐败滋生。”【10】灾难过后，由于管理秩序紊乱，有人违法乱纪，贪污犯罪。在全社会动员起来向四川灾区捐款活动后，公众最关心的问题就是捐款数目，捐款如何使用。因为信息不及时，网络上的谣言也风生水起，混淆视听。国家民政部于2008年6月1日公布了《汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法》。【11】该办法指出，汶川地震抗震救灾工作中用于保障受灾群众基本生活的中央和地方政府投入的救灾资金物资、社会捐赠的资金物资必须通过政府公报、政府网站、新闻发布会、村务公开栏、政务公开栏、报刊、广播、电视等方式公开。最高人民法院也于5月27日就发出《最高人民法院关于依法做好抗震救灾期间审判工作切实维护灾区社会稳定的通知》，对可能出现的7类严重危害灾后救援和灾后重建的犯罪行为，包括贪污救灾款物、哄抬灾区物价、拐卖妇女儿童、赈灾募捐诈骗等，依法做出从重处罚的规定。
信息公开，谣言止于公开。大灾之后，由于信息渠道的不畅通，灾害现场的混乱，谣言滋生，特别是在互联网和手机短信等新媒体中，不实信息多有流传，表现尤为突出，给社会稳定和抗震救灾工作带来不利影响。政府一边要忙于救灾，一边还要和谣言赛跑。而且，不实信息或谣言在经过传播的过程中，会发生变异，最后是以讹传讹，形成了多个版本，公众会被蒙蔽以致不知所措，他们需要权威部门的真实消息。在这次抗震救灾直播中，政府不断通过各种渠道发布最新消息，辟谣，以正视听。一定程度上，政府是在与谣言赛跑。与2003年“非典”相比，这次政府是跑在了谣言的前面。有报道说有关部门“截至5月21日，共查破网上造谣类案件55起，抓获犯罪嫌疑人55人，其中治安拘留13人，训诫42人；侦破诈骗类案件10起，抓获犯罪嫌疑人20人，其中刑事拘留19人，治安拘留1人。”【12】政府不公开不透明，长期以往其存在合法性就会受到公众质疑，那么其法律层面的基础也就荡然无存。皮之不存，毛将焉附？政府法律层面的形象也随之湮灭。
（二）效能型政府形象
“服务的质量取决于其工作的效能。如果政府的工作是有效和高效的，它就能胜任自己的责职，从而在群众中树立威信，使人民心悦诚服地拥护政府。”【13】灾难来得如此突然，以致大家措手不及，但是救灾工作刻不容缓。正如温家宝总理所说，“千万百计进去，时间越早越好，早一秒钟就可能救活一个人”。政府职能部门的运作效率直接关乎受灾群众的生命财产安全，政府的表现直接反馈在公众对政府效能的评价上。
效能首先体现在组织机构设置、人员分工的合理性上。抗震救灾工作中，必有一个迅速运转的指挥决策部门，政令畅通，令行禁止，保证抗震救灾工作快速有效运转。“国家有关部门曾经明确，指挥部办公室主要职责是，汇集、上报震情、灾情和抗震救灾工作进展；提出抗震救灾方案和措施建议；贯彻指挥部指示和部署，协调有关政府、部门或单位的应急工作并督促落实；掌握震情监视和分析会商；组织震害损失调查和评估；指导抗震救灾宣传，组织新闻发布会，审查新闻稿。”【14】5月14日中午，距地震发生不到36个小时，民政部、国家质检总局、国家防总、水利部、教育部、国家发改委、国家粮食局、安监总局、商务部、新闻出版总署、国资委、农业部、中纪委、科技部、工业和信息化部、工商总局、总后勤部纷纷启动应急机制，发出紧急通知。美国《纽约时报》评价：“在这种时刻，中国能以不寻常的速度采取行动，很少有哪个国家的政府能像中国那样集中资源和注意力”，“在这次32年来最严重的大地震发生后短短几个小时内，中国进入紧急救灾状态”。【15】
效能还体现在行为的科学性上。中国共产党在十六届三中全会上提出了科学发展观，也即是“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。在抗震救灾工作中，政府反复强调救灾工作要坚持科学的方式。中央多次问计专家学者以便作出科学的决策，提高抗震救灾工作的效能。在抗震救灾工作稳步推进过程中，中共中央政治局委员、国务委员刘延东5月21日下午在中科院地震灾害遥感监测应急指挥部听取有关工作汇报，看望慰问抗震救灾科研人员。刘延东希望科技战线要坚决贯彻中央的决策部署，坚持创新为民，科技救灾，发挥学科交叉、综合集成的优势，发扬团结协作、连续作战的精神，全力以赴，为抗震救灾、灾民安置和灾后重建提供强有力的科技支撑与服务。【16】
效能还体现在结果的正面性。政府的救灾工作是否取得成效，关键得看结果，看其正面性。汶川地震是对中国政府的一个严峻考验，能不能战胜灾难，克服困难，取得抗震救灾，乃至灾后重建的全面胜利关乎国内外对政府的评价和判断。胡锦涛在“抗震救灾总结表彰大会”上发表讲话说：“这场特大地震灾害，既是人世间的一场重大磨难，也是前进中的一场重大考验。我们的党、我们的军队，我们的人民用坚定信念、坚强意志战胜了磨难，经受住了考验，向历史交出了一份合格答卷。”外国媒体对政府抗震救灾工作取得的成效也给予了高度评价。
（三）责任型政府形象
“公共管理权力虽然是由人民所赋予的，但是确保这种权力为公民的利益而行使，就需要将政府的公共权力行使与政府向人民负责结合起来。”【17】政府应该对人民的生命安全、财产负责。地震灾难发生后，政府必须履行人民赋予的公共权利，开展抗震救灾。地震中，有大量的学校建筑倒塌，公众质疑灾难发生后暴露的“人祸”，并希望政府能履行职责，开展调查，惩处犯罪。5月16日，教育部、建设部、中国地震灾害防御中心有关负责人和专家就灾区校舍倒塌等问题与网民在线交流，承诺“倒塌校舍中如有‘豆腐渣’严肃查处，决不姑息”。【18】温家宝5月24日在灾区接受中外记者采访时表示，政府将收集这次地震中倒塌的重要公共建筑，包括学校、医院、机关等建筑物的资料，从这次地震灾害中总结经验，为日后重建提供科学依据。政府如果在地震灾害中没有切实履行职责，掩盖责任，将对政府的形象产生严重的负面影响。政府组织的行为，产出都应尽力树立良好的公众印象，一个负责的组织才能获得公众信任和支持，才能有较好公众的评价。
（四）开放合作型政府形象
政府的开放表现在信息的开放，对民间力量的开放，对国际社会的开放。公民有知晓权，知晓权是指“公民对国家立法、司法和行政等公共权利机构的活动所拥有的知情或知察的权利，这是公民的基本政治权利。也意味着公共权力机构对公民负有信息公开的责任和义务。”与1976年唐山大地震相比，汶川地震发生后，政府的信息程度是有史以来最高，其开放程度也是最高。5月24日，国务院总理温家宝重返四川地震震中——汶川县映秀镇，接受了中外记者的联合采访。温家宝在采访中说，“这次救灾从一开始，我们就坚持以人为本和开放的方针，因为地震灾害不仅是中国人民的灾害，而且是全人类的灾害。面对这样大的震情，我们欢迎世界各国的记者前来采访”。【19】
灾情发生后，国内外的民间组织纷纷表示，以各种方式帮助灾区抗震救灾。政府对前往灾区的民间组织也表现出前所未有的容纳和善意，并提供各种支持。政府与民间组织的合作是实现了质的跨越，是政府对民间力量的开放。
自1978年中国实施改革开放的基本国策以来，中国政府广泛参与国际事务，与世界诸多国家和地区在经济、文化、科技等很多领域开展过交流与合作。在与其他政府组织和非政府组织合作过程中，中国政府学习了他们的先进经验，师其长技。在汶川抗震救灾工作中，同意来自国际社会的救援队伍参与抗震救灾。中华人民共和国国务院6月30日发表公告，感谢国际社会对中国抗震救灾工作提供的支持和援助。这次国际社会参与救援，提升了政府开放合作的国际形象，也积累了宝贵的外交经验。外交部长杨洁篪撰文总结改革开放三十年的经验时谈到，在今后的外交工作中应“深入总结和研究北京奥运会、汶川地震抗震救灾涉外工作的有益经验和启示，进一步改善我外部环境，扩大我与世界互动和提升我软实力”。【20】
三、政府形象传播中的惯性思维
政府形象的建设与维护是一个复杂的体系，需要所有政府组织成员的共同努力，还需要借助媒体传播。因此，政府形象传播主要依靠两种途径。
第一种是可以归结为“政府自我传播”。“政府形象的本质内涵即政府施政行为和政府的本体状态，这是政府传播的客观基础。政府工作人员整体素质的高低，行政能力的强弱，职能履行的好坏等，决定着政府在公众心目中的形象。因此从这个意义上讲，政府本身就是媒介，政府处理内政、外交等施政的过程，就是构建和传播自己形象的过程。”【21】这是一个“做”的过程。
第二种可以归结为“大众传媒传播”。“大众传播媒介的政府行为的解释，以及人际传播、公众传播对政府的解释，还有政府智囊团、政府喉舌、公关部门等专门机构的形象设计和形象塑造。而后者对政府形象设计（或塑造）的运作和结果最终要通过传播媒介展示给公众。”【22】这是“说”的过程。
政府要树立良好的政府形象就必须处理好“说”与“做”的关系，二者相辅相成，政府形象的根本在于“做”，关键在“说”。以为控制了媒体话语，就能树立良好的政府形象。而这些惯性思维一定程度上在政府组织成员那里已经根深蒂固。
这些惯性思维在灾难发生后少数政府工作人员身上仍然存在，损害政府形象的行为依旧可见。这些行为直接暴露在社会公众的关注之下。例如，公众对地震局失职的质疑没有得到积极的反馈，教育部解释校舍倒塌的五条原因也被公众怀疑在敷衍塞责。树立良好的政府形象，不是要掩盖负面信息。
在汶川地震发生后，媒体对灾情做了广泛及时的报道。例如敬一丹在连线四川移动相关人员，询问四川地区移动通讯方面的受灾情况时，对方的回答令观众不满意，从其回答中观众没有获得有效信息，以致主持人不得不重复或者间接重复问题。这一方面是由于救灾现场任务紧急，情况复杂，初级信息量较大没来得及梳理造成的，另一方面也体现了一些政府工作人员媒介素养不足。如果这样政府形象传播是失败的，他们既没“说”好，更没“做”好。
政府形象传播是一个复杂的工程。从不同的维度来看，政府形象有多种类型，政府形象的内涵也极其丰富，政府形象的反馈是一个动态的过程，每一个阶段的反馈不一样。因此，政府形象建设也是一个长期的过程，不是一蹴而就的。政府形象的传播与维护受组织每一个环节影响，因此政府形象的建设也应该多管齐下，组织成员恪尽职守，共同努力。
汶川地震是对政府的一次严峻考验，在这次考验中，中国政府凭借出色的表现树立了良好的政府形象。“公众满意度已经很高，但我们还有更多希望。希望救援不仅及时，还能更科学、专业。希望对校舍质量的调查和对红十字基金会的监督不会成为空谈，真实的调查结果能及时公布；希望减少‘豆腐渣建筑’出现的几率，抗震标准严格执行。希望信息的开放能够延续；希望政府接纳和支持民间力量的崛起，学会与民间合作，这样我们的社会才能更多元、更和谐。归根结底一句话，希望政府的日常执政中也能奉行生命至上、尊重民意、开放透明的理念，希望我们的政府离大政府越来越近。”【23】胡锦涛在抗震救灾总结表彰大会说：“一个善于从自然灾害中总结和汲取经验教训的民族，必定是日益坚强和不可战胜的。”【24】我们也应该从这次灾难中总结和汲取经验教训，摒弃那些政府形象传播过程中的惯性思维，“做”得更好，公众肯定会给出一个公道的评价。