一、行政组织的概念及其内涵
（一）行政组织的概念
在社会科学中，行政学和行政法学都要论及行政组织。行政学上是从功能、效率、心态与目标等角度，探讨行政自治的涵义。但是行政法学方面对行政组织所提出的定义，实际上多是行政组织法的定义，单纯就“行政组织”加以解释的极为少见，个别如：台湾学者管欧认为“行政组织乃为行使国家行政职权之机关之组织”。日本学者成田赖明认为行政组织实际是行政主体“所设置的各种行政机关，此等机关分别掌管一定范围的行政业务，其上下之间有层级节制的秩序，平行机关间具有业务上的联系。全体行政机关在行政主体意思的统一支配下，形成完整的体系”。由此可知，行政法学对行政组织所作的定义说明，应着重于配合行政法学内容的需要，才能认为妥善完备。
基于此，台湾学者张家洋参考各方面的有关意见，给“行政组织”下了定义，即“所谓行政组织，即行政主体为发挥行政权作用，执行各种行政业务，以行政职位与人员为基础，结合而成的层级节制行政机构系统”。
（二）行政组织概念的内涵
第一，行政组织是行政权的组织。按照国家统治权的架构区分，各种治权都有其自身的组织，其中行政权的组织是行政组织，这就是从法制的观点说明其范围，以求配合行政法学的内容。
第二，行政组织是由行政主体所建立。行政主体主要是指国家而言，但除了国家之外，还可包括各种公共团体在内，只是若就政府而言，则应是指各级地方自治团体，这种自治团体与国家相同，是行使公权力推动其业务，都须建立各种行政组织。
第三，行政组织是以发挥行政权作用执行行政业务为目的。行政组织的建立，具有实际的目的，即在作为国家的代表与施政的工具，以发挥行政权作用执行行政业务。
第四，行政组织是以行政职位与人员为基础所构成。行政职位与人员形同行政组织的细胞，组织的整体即由众多细胞分子所构成。这种细胞在编制上是各种不同的职位，就动态观点而言，是指各级人员，因此职位与人员实际是行政组织构成的基本要素。
第五，行政组织是行政机构的体系。行政组织具有其整体性，其细胞分子并非个别独立，而是互相作有秩序有层次的结合，由若干细胞组成机构，由若干机构组成体系；也就是具有上下与平行间的关系。
由此可知，行政组织一词可作广义和狭义解释，且行政法上的行政组织既是由行政主体所建立，以发挥行政权作用为目的，则其与政府的涵义就很接近，易生混淆。因此，为求对行政组织获致明确的概念，就应有对各项有关名词作进一步阐释的必要。
1．广义的行政组织
就广义的观点而言，行政组织的范围可将一切属于行政权的机关包括在内，也就是由不同等级和类别的行政机关互相结合成为庞大完整的组织体系。在此体系中有纵的隶属系统，也有平行机关之间的横的联系。而且不仅包括国家行政机关，也包括地方自治行政机关在内，构成全国性的系统。
2．狭义的行政组织
所谓狭义行政组织，是指前述广义行政组织系统中，个别行政机关本身的构成而言。因各个行政机关都是具有独立地位的组织题，其内部组织包含机关单位与员额的编制以及职权事项，这种组织结构即为狭义行政组织。
3．政府与行政组织的区别
根据前述对广义行政组织涵义的说明，可知行政组织是行政权的组织，也就是国家统治权组织系统的一部分。而所谓“政府”，就组织的观点而言，其涵义较广，有台湾学者认为“凡一个政治组织，具有制定法律及执行法律之权力者，谓之政府”。因此，所谓政府不仅是指国家统治的机构，还是指统治权组织系统的全部。而行政组织与政府两种观念固然极为接近，但是政府的涵义范围较广，可将国家政权、元首权及各种统治权机关包括在内，行政组织仅为其中的一部分。此外，还有应注意的是，在行政法学的内容方面，对于“政府”一词的使用，其涵义并非十分确定，有时是指各级政府的整体，有时是指特定层级的政府，有时则是指业务主管机关而言；至于行政法学内容方面，对“行政组织”一词的使用，其涵义也不是十分确定，除了可分别作广狭二义的解释外，也可能是指行政组织法内容的全部。所以关于这两项名次的涵义，应视其使用的情形，加以妥当地认定。
二、行政组织的要素
行政组织无论就广狭二义而言，都应具备实质的内涵，也就是其构成的要素。这种要素是形成行政组织及使其得以实际运作所不可或缺的因素或项目。
对于构成行政组织的要素所包含的项目，学者意见不一，归纳起来约可分为两种不同范围的说明。分述如下：
一种意见认为行政组织的要素包括下列四种：
1．行政人员
行政组织既然是人的结合，就须以行政人员作为其构成的基础，所以行政人员是行政组织最重要的要素。
2．行政事项
行政组织的成立都具有其目的，也就是在于推动行政业务，所以行政事项或职权也是行政组织构成的要素。如果没有行政事项或职权，则行政组织就没有成立的必要。
3．组织法规
行政法学方面，注重行政组织设立的合法依据，所以行政组织必须具有其组织法规，并且这种法规也是组织内部结构形成的准绳，可视为形式上的要素。
4．行政公物
行政组织的成立及运作，也须具备物质的要件，包含各种物资及设备在内，以供推动业务使用，因此这些公务应列入组织要素的范围。
另一种意见认为，行政组织的要素应是指组织内容包含的各种基本事项而言，例如职权、隶属关系、单位及员额等。这些事项都构成行政组织的实质内容，并且是组织法规应规定的事项，因而都属于行政组织的要素，但是其中并未包括公务。与前项比较，这种意见所列要素范围较小，但实际上较前项要普遍。
三、行政组织法的意义、作用与性质
（一）行政组织法的意义
根据前述的说明，足以显示合法依据是行政组织设置的前提条件。因而，欲设置行政机关，使其合法成立有效行使职权，就应具备其组织法规，以规定其组织编制，作为机关组成的直接依据。组织法规既然具有如此的重要性，而且是“行政组织法”部分研究的主体，当然应先就其意义加以探讨。
台湾行政法学者对“行政组织法”意义的解释，除了在说明行政法学内容包含的各部门时采取广义观点外，多采取狭义的观点，例如：林纪东认为“行政组织法者，规定行政机关的地位、权限、编制及其构成分子之法规也”。涂怀莹认为“行政组织法为规范行政权主体之法”。
另有值得注意的是，台湾学者颇多是以“行政组织”一词代替“行政组织法”，因而对于“行政组织法”的意义未做任何说明。行政法学既然是从法制观点研究行政事项，那么尽管“行政组织”与“行政组织法”在实质上并无不同，但仍有就后者的意义提出解说的必要，以求符合行政法学法制本位的基本立场。因此台湾学者张家洋综合各方意见，参照行政组织法的实质内容，提出其定义：“行政组织法为行政主体就规范行政机关的设立、地位、体制、编制、职权及人员等事项所制颁的法规”。下面就该定义作进一步的解释说明：
1．行政组织法是由行政主体为其行政机关所制颁的法规。所谓行政主体可将国家及地方自治团体包括在内，二者都须设置行政机关，也都须制颁有关的法规。
2．行政组织法是关于行政机关组织事项的法规。行政组织法是以行政机关的组成事项为其实质内容，专门就此等事项加以规定，在性质上属于内部行政法，较少涉及对外业务关系的规定，因此具有其特征。
3．行政组织法是行政机关设立的直接依据。在依法行政原则下，行政机关的设立都应具有合法的依据，其种类不一，而以个别机关本身的组织法规为其直接依据，各该机关就是依据其组织法规组合而成的。
4．行政组织法为关于行政机关地位的法规。就广义行政组织的观点而言，个别行政机关都是行政组织体系中的构成分子，而行政组织法的内容，通常都就行政机关的隶属关系或等级作明示或默示的规定，从而确立个别机关在行政体系中的地位。
5．行政组织法是关于行政机关体制的法规。行政机关在组织方面应各按其本身的性质或业务，决定所采行的体制。所谓体制也就是机关的组织形态（例如首长、合议及混合制）。此等事项都在组织法规中有所规定，主要表现在核心机构的组织方面。
6．行政组织法是关于行政机关编制的法规。行政机关就其本身职权的行使，采取专业分工的原则，所以在其组织方面就须配合此种需要，对所有员额作合理的编组，以形成分部化与层级化的各级单位，然后按照各单位业务的性质与业务量的多少，分配其所有职位与员额。此等事项是机关的组织编制，是行政组织法重要内容的一部分。
7．行政组织法是关于行政机关职权的法规。行政机关的设立都有其特定目的，为了实现此种目的就须赋予其职权，以便推行业务，所以行政组织法的内容，都须就机关的职权加以规定，包括职权的性质、范围、事项种类、对内划分，及对内与对外关系等项目在内。
8．行政组织法是关于行政机关人员的法规。行政机关的组织在编制上是以职权为基本单位的，但职位必须以人员充实，所以行政组织法也应对人员有所规定，将有关人员的选任、调派、权利义务关系、及在机关中的权责等事项包括在内。并且有关人员的规定形成独立的法规系统，即公务人员法规。
（二）行政组织法的作用与性质
行政组织法规的制定，在基本上是为了符合依法行政原则的要求，因为在此项原则之下，有关行政权的事项既然都须具有法律依据，则组织事项当然不能例外，也应有法规加以规定。如果作详细分析，组织法规的制定确实具有多方面综合性的作用。
1．组织法规是行政机关设立的合法依据，足以使行政机关取得合法的地位，成为法定机关。
2．组织法规构成行政机关内部组织编制的直接依据与标准。
3．组织法规对行政机关授予法定的职权范围，使其得以合法行使职权，并有助于厘定机关内部个单位与职位间的权责分际关系。
4．组织法规对行政机关赋予合法地位，使其成为预算单位，获得法定预算经费；并使其人员得以享有法定权益。
5．行政机关有无组织法规，对其自身的地位与存立期间都将发生影响。
6．组织法规的制定，对于机关数目、规模、与编制员额具有限制作用。
由上述各项说明，可知组织法规的制定，具有多方面的作用，主要就是有助于促进行政机关组织的法制化、标准化与效率化，其重要性不可忽视。至于行政组织法规的属性，因其内容所规范的，是行政机关或行政体系内部的事项，所以在原则上应视为内部行政法性质，仅其中有关机关职权的规定，因为属于机关业务事项，就不免涉及对其他机关或人民的关系。