提要
1978年以来，我国工业投资体制经过四个阶段的探索与改革，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的发展格局。工业投资主体的增长动力得到了极大的刺激和调动，工业资金来源的市场调节机制基本形成。主要表现在财政转型使政府投资逐渐从竞争性领域淡出；外商直接投资已经成为推动工业增长的重要力量；工业投资自主增长能力不断增强；迅速崛起的资本市场为工业投资增长提供了有力的支撑。进入新世纪以来，中国工业投资增长速度明显加快，占全社会固定资产投资比重出现回升，但是，由于传统的粗放型增长机制没有从根本上得以扭转，投资过快增长带来产能过剩再次出现、投资效率下降和资源与环境约束加大等一系列问题。减弱工业增长对资金、资源和环境的过度依赖，提高投资效率的出路在于深化投资体制改革，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用；推进资源价格改革，完善价格传导机制；优化工业投资结构，强化可持续发展能力；强化产业政策在宏观调控中的导向作用。
工业投资是以货币形式表现的、在一定时期内工业领域以建造和购置固定资产为主的工作量以及与此有关的费用的总称，其形成主体是用于工业生产经营的、具有一定生产能力的固定资产，表现为土地、厂房、设备工具器具等。这些资产在使用上具有长期性、不能移动性、专用性等经济特征。工业投资的资金来源以及资金流向、产出效率从投入和产出两个方面反映了工业投资过程的结构和状况。研究改革以来我国工业领域的体制变化和增长过程，需要从资金筹集—资金使用这个角度，对工业投资的制度创新以及所导致的投资增长进行相应的解析和判断。
一、我国投资体制改革的历程与成就
1978年以来，沿着市场化取向的改革路径，我国投资体制与其他经济体制一样，也经历了一个由政府主导型模式向非政府主导型模式转化和演进的过程。从总体上看，投资体制改革过程主要有以下四个阶段：
1.第一阶段（1979～1983年）：探索在投资领域引入市场机制
（1）基建投资试行“拨改贷”。1979年8月，国务院批准国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资实行贷款办法的报告》和《基本建设贷款试行条例》，决定从1981年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，进行基本建设所需的投资，除尽量利用企业自有资金外，一律改为银行贷款。尽管“拨改贷”在实际执行中仍处于小范围试点阶段，但无疑是投资体制改革迈向市场化的重要一步。
（2）放松国内资本流动限制。1980年，国内分别出现了第一家投资公司和第一家租赁公司。1982年10月，国家计委等单位颁发《关于试行国内合资建设暂行办法》，1981年，国家开始发行国库券。1981年7月，建设银行首创代建设单位发行债券。直接融资开始在投资领域发挥作用。
（3）尝试利用国外资金。1979年7月，国务院决定试办深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，在特区内对外资实行开放政策，吸收外商直接投资。这一时期，通过借用外国贷款、境外发行债券、兴办“三资”企业等多种形式，引进外资，充实国内资金供给。
（4）投资建设管理初步引入竞争机制与责任制。1979年4月，国家建委提出在基本建设中要推行合同制。1979年6月，基建设计单位经费体制改革开始试点，原来的国家预算事业费拨款改在基建投资中提取，至1983年全面推行。1982年1月，国际上通行的建筑安装工程招标投标制度开始在我国试行，并很快在全国推广。
（5）实行多种形式的投资包干制。1980年开始试行建设项目投资包干制。1983年3月，国家计委等部门联合颁发《基本建设项目包干经济责任制试行办法》，明确了不同类型的建设项目，建设单位采取不同的包干责任制形式。从1981年起，国家先后对石油、煤炭、电力、冶金、有色金属、石油化工和铁道等部门实行不同内容的投入产出承包和包干。
2.第二阶段（1984～1991年）：着力扩大市场机制作用范围
（1）强化投资项目责任制的利益约束机制。1984年9月，国务院颁布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》；10月，批转国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》，提出全面推行基本建设项目投资包干责任制；推行工程招标承包；建立工程承包公司；建立城市综合开发公司；勘察设计要向企业化、社会化方向发展，全面推行技术经济承包责任制；改革建设资金管理办法；改革设备供应办法，推行设备承包经济责任制和有偿合同制；改革项目审批程序等。
（2）建立投资项目评估审议制度。1985年，国务院批准国家计委《关于加强中国国际工程咨询公司的报告》，决定今后凡新建大中型基建项目和限额以上技改项目的可行性研究报告及大型工程设计，由国家计委委托中国国际工程咨询公司组织有关单位进行评估，确认可行之后，再经国家计委综合平衡与审查批准后，才能列入国家计划。
（3）推广基建投资“拨改贷”制度。1984年12月，国家计委、财政部、建设银行联合颁发《国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》；1985年12月，颁发《调整国家预算内基本建设拨款改贷款范围等问题的若干规定》，对于国防科研、行政事业单位、各级各类学校等10类没有还款能力的建设项目，不再采用“拨改贷”方式，仍然恢复拨款办法；其余项目，继续执行“拨改贷”规定。
（4）扩大对外开放，鼓励外商投资。1984年5月，中共中央、国务院决定进一步开放14个沿海港口城市，放宽这些城市利用外资项目的审批权限，发展“三资”企业，兴办经济技术开发区。1985年，又将长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角区、胶东半岛、辽东半岛等辟为沿海经济开发区。1986年，国务院颁发《关于鼓励外商投资的规定》，明确对外商投资企业从补贴、场地使用费、水、电、交通运输条件、信贷、税收、产品出口、劳动人事权、生产经营自主权等方面给予的特别优惠。
3.第三阶段（1992～2003年）：市场化改革框架渐趋成型
（1）推行业主责任制。1992年11月，国家计委颁发《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，进一步强化了投资责任约束；在项目经营管理方面，强调推行业主责任制；在资金筹措方面，提出成立政策性银行，组建国家开发投资公司。以此规定出台为标志，我国投资体制改革进入了一个新的发展阶段。
（2）建立法人投资和银行信贷的风险责任。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要对“三大类”项目（公益性、基础性和竞争性项目）的投融资进行改革。竞争性项目用项目登记备案制代替行政审批制，企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏，国家用产业政策予以引导。基础性项目建设统一规划，采取财政投资、政策性贷款和金融债券等多渠道筹资，企业法人投资运营全过程负责。社会公益性项目建设广泛吸收社会各界资金，根据中央和地方事权划分，由政府通过财政统筹安排。
（3）实行项目法人责任制。1996年3月，国家计委颁发《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，对项目法人的组织形式、职责、奖惩措施以及考核办法等做了新的规定。从此，1992年以来推行的“业主责任制”逐渐被更科学的“项目法人责任制”所取代。
（4）新投融资体制改革的基本框架逐渐形成。2001年11月，原国家计委取消第一批五大类行政审批事项，包括城市基础设施建设项目、不需要中央投资的农林水利项目、地方和企业自筹资金建设的社会事业项目、房地产开发建设项目和商贸设施项目。
4.第四阶段（2004年至今）：全方位深化投资体制改革
（1）强调深化投资体制改革。改革开放以来，我国的投资体制改革不断推进，打破了传统计划经济体制下高度集权的投资管理模式。但是，一些深层次的矛盾和问题还没有得到根本解决。2003年10月，党的十六届三中全会提出，要完善社会主义市场经济体制，建设统一开放竞争有序的现代市场体系，必须深化投资体制改革。2003年12月，国务院常务会议审议并原则通过了《投资体制改革方案》。
（2）投资体制改革总体纲要出台。2004年7月，国务院颁发《关于投资体制改革的决定》，明确指出我国投资体制改革的总体目标是按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制，并提出了具体的改革任务和措施。这一决定颁布实施是我国投资体制改革取得突破性进展的重要标志，是投资体制改革迈出的历史性步伐。
（3）企业投资项目核准制和备案制的基本框架初步确立。2004年9月，国家发改委颁发《企业投资项目核准暂行办法》；10月，颁发《外商投资项目核准暂行管理办法》和《境外投资项目核准暂行管理办法》；11月，颁发《关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》。至2005年11月，国家发改委核准企业投资项目共434项，比改革前同期减少了60%以上。在大量减少核准项目数量的同时，各级发展改革部门审查项目的角度和内容已经初步改变，不再审查项目的市场前景、经济效益和产品技术方案。
（4）政府投资体制改革开始启动。2005年2月，国家发改委颁发《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》；6月，颁发《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》；7月，颁发《关于印发审批地方政府投资项目有关规定（暂行）的通知》。同年6月，中央预算内投资项目的第一个“代建制”试点项目——中国残疾人体育综合训练基地——代建单位招标工作正式开标。
（5）投资调控和监管得到加强。2004年11月，国土资源部颁发了新修订的《建设项目用地预审管理办法》；12月，国家环保总局发布了《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》；2006年12月，国家海洋局发布《海域使用权管理规定》。国家发改委还加强了产业政策和行业准入标准的制定，先后出台钢铁、汽车等重点行业产业政策，公布电石、铁合金、焦炭、摩托车等行业市场准入暂行标准，对全社会投资活动发挥了较好的调控和引导作用。
随着计划体制下传统投资管理模式的打破，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，必须进一步落实企业投资决策权，增强政府对投资宏观调控和监管的有效性。
二、工业资金来源的变化
在国民经济各部门中，工业特别是制造业领域最具竞争性色彩。1978年以来的市场化改革极大地刺激了各类工业投资主体的增长动力，工业资金来源的市场调节机制初步形成，投资自主增长能力不断增强。
1.财政转型使政府投资逐渐从竞争性领域淡出
在向市场经济过渡的过程中，我国政府原先充当的社会经济生活决策者与资源分配者身份，逐渐分解为公共政策的决策者（在社会经济领域体现为经济政策）、公共资源的分配者与社会经济过程的调节者。随着财政模式向公共财政转型，政府投资逐渐从那些能够由市场配置的领域中退出，使得越来越多的竞争性投资项目转向利用社会资金，经济建设在整个财政支出中的地位呈下降趋势。2006年，经济建设费占全国财政支出的比重为26.6%，比1978年下降37.5个百分点；在投融资领域，预算内资金占全社会固定资产投资的比重由1981年的28.1%降至4.2%。
在财政转型中，政府投资的重点转向关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。预算内资金对某一产业投资的介入程度与该产业的竞争性和基础性特征具有明显的关联性。工业的竞争性强于服务业和农业，而基础性又明显偏弱，因此，工业投资获得的财政支持相应最少。在工业内部，采矿业、制造业和电力燃气水生产供应业之间也存在这样的变动关系。值得指出的是，投向工业领域的预算内资金正在越来越多地用于支持产业升级和技术创新。2006年，在财政支出中挖潜改造资金和科技三项费用占经济建设费的比重已由1978年的8.8%升至16.3%。
2.外商直接投资已经成为推动工业增长的重要力量
1993年以来，中国吸引外资连续在发展中国家名列第一。截至2007年底，我国累计签订外商直接投资项目63.23万个，实际利用外资7666.67亿美元。由于工业的市场化和对外开放程度明显高于农业和服务业，因而成为外资进入中国的主要投资领域。1979～2007年，我国工业领域累计签订外商直接投资项目42.06万个，占全国总体水平的66.5%。2007年，我国工业领域签订外商投资项目19779个，实际使用外资为424.2亿美元，占全国签订外商投资项目和实际使用外资的52.2%和56.7%；其中，流向制造业的部分占整个工业部门实际使用外资的96.3%。
在改革开放初期，进入工业部门的以中国的港澳台资本为主，通常都有内地（大陆）合作伙伴，主要集中在纺织、服装、玩具等劳动密集型产业。20世纪90年代以后，随着欧美跨国公司纷纷进入，外商独资相应成为外资进入中国的主要形式，而且资金投向逐渐转向化工、医药、机械、电子等高加工度工业。2006年，在全部“三资”工业中，高加工度工业虽然只占企业单位数的37.8%，但却占有企业资产总值的53.0%，流动资产的58.5%，固定资产原值的45.9%，所有者权益的51.6%。
20多年来，外商直接投资作为外部资金来源，对中国工业的增长和技术进步做出了重要贡献。2006年，我国外商投资工业企业虽只占全部规模以上工业企业数的20.2%，但资产总值占到全部工业资产的26.5%，提供的工业总产值占31.6%，主营业务收入占31.5%，利润总额占27.6%，从业人员占28.8%。在对外贸易方面，2006年外商投资企业出口总额达到5637.79亿美元，占全国出口总额的58.2%。这些数据表明，外商投资企业的投资/产出效率明显高于我国工业部门的整体水平。外商直接投资提高了中国工业资金的配置效率，改善了工业资产形成的质量。
3.工业投资的自主增长能力趋于增强
随着投资体制改革和对外开放扩大，我国工业投资的融资渠道不断拓宽，各类资金来源均有不同程度增长，特别是自筹资金增长更为迅猛。从城镇工业固定资产投资的资金来源来看，2006年自筹资金所占份额为68.7%，明显高于农业的56.5%和服务业的46.6%。在工业内部，采矿业投资中自筹资金比重最高，达到78.8%；制造业次之，为74.6%；水电气供应业最低，仅44.2%。水电气供应业投资中自筹资金相对较少的原因在于仍然存在行政性垄断将大量民间资本排斥在外。
从投资资金的行业流向上看，2006年城镇固定资产投资中的预算内资金、银行贷款和其他资金，主要用于服务业投资，分别占各自资金总量的80.6%、61.6%和87.9%；外商投资和自筹资金中则是以工业投资为主，分别为74.2%和48.3%。进入工业部门的这两类资金又主要流向制造业，分别占到92.7%和74.3%。作为国民经济中市场开放程度最高、最具竞争性的工业领域（特别是制造业），受企业直接支配的资金已经成为投资增长的主要动力，工业投资增长的自主性不断趋于加强。
4.迅速崛起的资本市场有力地支撑了工业投资的增长
经过17年的发展，资本市场在中国经济增长中的地位日益显著，对实体经济作用的范围和程度不断扩大和提高。1990年，中国刚建立证券市场时，只有10家企业上市。到2007年底，全国上市公司已达1550家，市价总值达到32.71万亿元，流通市值9.31万亿元。国民经济的证券化率（即市价总值/GDP）达到132.7%，是1991年0.5%的265.4倍。全年企业通过证券市场发行、配售股票共筹集资金8432亿元。其中，发行A股（包括增发及可转债）筹集资金7728亿元，发行H股筹集资金704亿元。1991～2007年证券市场共筹资27548.9亿元，年均筹资1620.5亿元；A股每年首（增）发公司的平均筹资额从1990年的0.5亿元提高到2007年的26.65亿元。
资本市场的快速发展，为中国工业增长提供了强大的资金支持。到2007年底，全国工业类上市公司达到988家，占全部上市公司总数的63.7%。其中，石油化学塑料、电子、机械设备仪表和医药生物制品四类上市公司有566家，占全部工业类上市公司的56.7%。股票筹资对于工业企业更新工艺装备、提高技术水平、实现产业和产品结构的升级换代，正在发挥着越来越大的作用。此外，资本市场的发展还为国有企业改制以及不同所有制企业的资产重组等提供了便利的市场化机制，有力地促进了企业治理结构的完善与优化，以及以提高市场竞争力为核心目标的技术创新投融资机制的建立。
三、当前工业投资面临的主要矛盾和问题
“十五”时期以来，由于民间投资被充分激活和外资大规模进入，中国工业投资迅速走出前期的结构调整低谷，呈现强劲的增长势头。但是，也出现了产能过剩、效率下滑、资源约束强化和生态影响严重等诸多新情况、新问题。
1.投资增长速度明显加快，产能过剩问题再次出现
从1993年开始，我国工业投资的增幅落后于社会总投资增长的平均水平，全社会固定资产投资的结构重心逐步移向服务业。“十五”时期以来，随着工业投资的高速增长，上述结构转换过程出现逆向变动趋势。2006年，全国工业投资规模达到47353.58亿元，按可比价格计算是2000年的4.12倍，年均增长26.6%，高于全社会固定资产投资增速的20.0%，更高出服务业和农业投资增速9.6个百分点和14.5个百分点。
从全社会固定资产投资的构成看，工业投资所占比重由2000年的31.2%上升到2006年的43.0%，年均上升1.97个百分点；工业投资率由2000年的25.6%上升到2006年的51.9%，年均上升4.38个百分点，达到20世纪90年代以来的最高水平。服务业投资比重在1999年达到历史性的最高点（68.7%）之后逐年下降，2006年降至53.4%。工业和服务业的投资地位大致恢复到1993年前后的结构水平。
2002年以来，工业投资的实际增速均保持在32%以上，其中部分行业投资连续高速增长，由此形成的产能开始逐步释放，生产资料的供求关系得到改善，生产资料供求关系总体上由供不应求转变为供求基本平衡，部分行业产品出现了产能过剩，产品供过于求。据国家发改委和国家统计局调查，目前我国的钢铁、电解铝、焦炭、汽车、铁合金、电石、电池、铜冶炼、铜加工等行业的产能过剩情况比较严重，水泥、电力、煤炭、纺织、聚酯等行业也存在潜在产能过剩问题。
有关部门自2005年以来就已采取削减产能过剩的措施，到2007年底已关掉了大约8.5%的炼铁产能，6.6%的炼钢产能，4.6%的水泥产能，以及3%的发电产能。这些措施无疑减轻了这些行业的产能过剩问题，但新增产能的加入还是让产能处于净增长状态。过去几年投资增速过快造成国内消耗不了的产能，需要较长时间来消化。
2.工业投资效率趋于下降
在20世纪90年代，比较投资产出率由1990年的0.775持续上升到2000年的1.295，说明当时的工业发展是在投资力度不断衰减的条件下取得的。2001年以来，随着工业投资增速的加快，比较投资产出率调头向下，2006年降至1.006.2001～2006年，工业对GDP增长的贡献率由“九五”时期的39.3%上升至45.9%，而对全社会固定资产投资增长的贡献率却由18.0%上升到48.1%。
由于投资增长明显快于产出增长，工业领域的投资边际效率和投资效果系数均呈下降趋势。2006年，按可比价计算，投资边际效率和投资效果系数分别只有0.543和0.255.投资效率下降意味着工业增长对投资增长的依赖性趋于强化。换言之，粗放化的工业增长越来越倾向于要用更大的投资增长才能换来以往仅用较小投资增长就能实现的产出增长。
3.工业投资面临的资源和环境约束不断强化
以粗放型扩张为主的增长方式导致对资源的大规模消耗。以2004年为例，我国国内生产总值只占全世界的4.8%，但消耗了50亿吨以上的资源。其中，原油、原煤、电力、铁矿石、钢材、氧化铝和水泥的消耗量分别为全世界消耗量的7.4%、31%、10%、30%、27%、25%和40%。2002～2006年，中国GDP年均增长率达10.4%，同期能源消耗年均增长达到12.9%，能源消耗弹性系数高达1.24.国际能源署（IEA）的资料显示，中国2002年到2005年之间的能源需求增量，相当于日本目前全年的能源消耗量。由于资源供给不足和国内需求不断增加，导致能源、原材料等资源性产品的价格逐年上涨。2001～2006年，我国原材料、燃料、动力购进价格指数上涨34.0%，而工业品出厂价格指数仅上涨17.3%。资源价格上涨不断吞噬企业的盈利空间。
目前，我国占有世界9%的耕地、6%的水资源、4%的森林、1.8%的石油、0.7%的天然气、不足9%的铁矿石、不足5%的铜矿和不足2%的铝土矿。从人均占有量看，耕地保有量人均不到1.4亩，是世界平均水平的1/3；人均淡水资源占有量只及世界平均水平的1/4，且时空分布不均；石油、天然气和煤炭资源人均储量分别为世界平均水平的11%、4%和55%；大多数矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半。主要矿产资源的对外依存度已从1990年的5%上升到2007年的50%以上。工业面临的资源“瓶颈”性约束正在不断强化。
伴随着工业固定资产投资不断增长，由大量污染物直接排放和过度开发自然资源所造成的工业污染和生态环境恶化也在不断趋于严重。目前，中国二氧化硫排放居世界第1位，二氧化碳排放正在接近美国，差距不断缩小；酸雨面积占国土面积达1/3.2006年，全国地表水总体水质属中度污染；七大水系中只有珠江、长江水质良好，松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染；全国745个地表水监测断面中，劣五类水质的断面比例达到28%。
四、提高工业投资效率的政策取向与对策建议
改革以来，虽然工业发展取得了一系列显著成就，但始终没有走出粗放型增长的“怪圈”。这就是以大量投资和过度消耗资源为特征，以牺牲投资效率和增长质量为代价，换取工业总量的快速扩张。因此，要提高工业投资效率，必须从多方面着手促进工业经济的增长方式从粗放型向集约型转变，减弱工业增长对资金、资源和环境的过度依赖。
1.深化投资体制改革，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用
确立企业的投资主体地位，落实投资自主权。按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，让企业自行决定生产规模、产品规格、盈利水平、技术路线、融资结构、风险控制等投资事项；对企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制，尽量减少行政干预。
政府对投资行为进行干预，不再是审批项目的可行性报告，而是综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。政府将更多地从公共利益角度而不是从关心收益角度，对投资行为所导致的负外部性问题（损害公共利益）进行审核和限制。通过协调使用投资补助、价格、利率、税收等多种手段，调控投资过快增长，维护经济平稳增长。
加快政府机构改革，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等行政职能。合理界定各级政府的事权、支出范围、支出责任以及中央与地方政府的收入划分，完善财政转移支付制度，努力促进地区间基本公共服务均等化，削弱地方政府投资冲动的财税动因。改革干部政绩考核和提拔任用体制，设计科学的政绩评价体系，促使政府更好地提供社会协调、基础设施、社会保障等公共产品和服务。
2.推进资源价格改革，完善价格传导机制
长期以来，我国资源价格形成机制受政府干预，市场需求导向不足。由于价格没有充分反映基础性产品的稀缺程度，工业投资的高速增长实际上加剧了基础性产业的发展“瓶颈”，而制造业也因价格传导不力而感受不到控制资源需求、提高利用效率的紧迫性。必须以市场为导向，利用市场约束和资源约束增强的“倒逼”机制，调整和理顺资源产品价格关系，促进总量平衡和结构优化。
逐步缩小政府定价商品的范围，优化政府定价商品的价格形成机制。积极稳妥推进资源价格改革，完善水、电力、煤炭、石油、天然气、土地等资源性产品价格形成机制，放宽基础性产品和服务的价格浮动幅度，建立以市场定价为主的资源价格形成机制，完善生态补偿责任机制。完善土地价格形成机制，扩大市场形成土地价格的范围。健全统一、开放、竞争、有序的资源市场体系，促进资源商品自由流动，注重运用物资储备、价格调节基金等经济手段引导价格。推进财税体制改革，制定并实施有利于资源节约和环境保护的财税政策。
3.优化工业投资结构，强化可持续发展能力
从工业投资角度看，突破资源和环境的“瓶颈”性约束，就是要实现投资重心由传统工业为主向高新技术产业为主转变，由原材料工业为主向高附加值精深加工工业为主的转变，形成基础产业→优势产业→支柱产业→先导产业的良性循环发展路径，最终完成工业结构的优化升级。必须把限制低水平加工工业投资、加强高附加值精深加工工业和高新技术产业投资放在突出的战略位置，特别是要大力发展大型设备制造业、飞机制造业、船舶制造业、投资类电子产品制造业、精细化工产业、中医药产业、新型能源产业等技术密集型产业。
鼓励基于有效竞争之上的企业兼并和联合。按照市场原则，鼓励有实力的大企业，以资产、资源、品牌和市场为纽带实施跨地区、跨行业的兼并重组，促进产业的集中化、大型化、基地化。在规模经济效益比较显著的产业，鼓励优势企业兼并劣势企业和“强强联合”，通过大企业间的联合和重组，提高产业集中度，形成具有国际水平的大型企业集团。在资源密集型产业，限制并逐步淘汰不具有规模效应、技术落后的中小企业。
4.强化产业政策在宏观调控中的导向作用
加强政策和信息引导。产业政策要密切跟踪经济运行和产业发展中出现的新情况、新问题，加强投资运行的监测分析，及时做出准确、适度的政策导向。建立判断产能过剩衡量指标和数据采集系统，健全投资信息发布制度，及时发布政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况和发展趋势等信息，引导社会投资结构和方向，减少由于信息不对称造成的投资浪费。
严格行业准入，防止低水平重复建设。依据有关法律法规，建立科学的行业准入制度，根据总量需求和结构优化的要求，规范重点行业的环保标准、安全标准、能耗水耗标准和产品技术、质量标准。对不符合条件的新建项目，不得予以核准、备案，禁止供应建设用地和提供信贷支持，而对符合条件的项目继续给予支持。
加强产业政策与其他经济政策之间的协调配合。研究探讨产业政策与财政、信贷、土地使用以及价格、对外经济合作和贸易等政策的协调配合方式，建立长期有效的协调配合机制，发挥综合协调作用。特别要制止用压低土地价格、降低环保和安全标准等办法招商引资、盲目上项目；进一步完善限制高耗能、高污染、资源性产品出口的政策措施。
专栏8—1
公司债才是债市主角
2007年8月14日，中国证监会正式颁布并实施了《公司债券发行试点办法》。这一法规的颁布使得公司债发行具备了必要的法规基础，标志着我国公司债的发行工作正式启动。
在此之前，债券市场作为我国资本市场最重要的一部分，并没有发挥出其应有的功能。这是因为我国并没有建立起自己的公司债市场。像三峡债、铁路债这样的企业债，虽然本身带有“息率高于同期利率水平几十个基点”的企业债券的性质，但像三峡工程、铁路建设这些重点工程说到底都还是由国家财政来支持担保的项目，虽然发行主体不是政府部门，但其债券信用级别其实与政府债券没有太大的区别，从这几年我国在国际市场发行的建设银行等债券在发行之初便为欧美投资机构抢购一空就可见一斑。因此，这几年我国发行的债券本息偿付无疑全都要直接、间接地出于中央政府的财政，这样在保证了经济高速增长的同时，却也在不断地增加着中央财政的压力，而且我国债券市场交易品种单一的格局也依然没有改观，这一资本市场重要的组成部分更没有发挥出其应有的大作用。
1987年，我国曾经试点发行过企业短期融资债券，但由于发债企业经营不善，到后来只能靠发新债来还旧债，管理层就此认为这项金融业务暂时不适合我国的发展现状，于1996年央行下文停止此项业务，同时规定商业银行不得持有国内的企业债。可是我们的商业银行在国际资本市场上运作时，不光可以投资政府级债券，也可以投资高等级的公司债券，从某方面来讲，这不能不说是一个不合理的现象。其实在我国这10年公司短期融资券从发展到失败的经历中，有很多可以值得探讨的地方。首先我国公司债市上的准入者均为国有企业，无论是企业还是银行，大家都是“国”字打头，企业如何用国有资产向国有银行提供抵押？这种自己向自己的抵押在理论上无论如何是没有意义的。企业发行债券而没有担保抵押，这本身就是件不可理解的事情。这可以说是我国10年企业短期债券尝试未果的实际根源之一。而“为国有企业脱困服务”的指导思想，不能不说也是这一市场没有继续走下去的另一原因。
一个成熟且规模巨大的公司债券市场所能给我国现阶段的资本市场带来的益处是绝对不容低估的。其一，老百姓巨额储蓄的一部分可以转移到这一市场上去，从而逐步缓解商业银行的资金沉淀压力，降低商业银行的经营成本；其二，这一市场的发行量无论多大，也不会增加中央财政的偿债负担，而且在涉及有关项目重叠的情况下，中央政府还可以降低国债及政府级债券的发行量，从而降低财政压力；其三，在征收利息税的基础上，政府有了又一项巨大而稳定的税源，且随着它的发展而不断增加；其四，可对进入我国资本市场的国际资本进行良性引导，将它们引入我国实际经济建设之中，避免其对我国金融市场的冲击；其五，在一定程度上，可以遏制民间“地下钱庄”的泛滥。
资料来源：根据中国证监会《公司债券发行试点办法》、胡劲学《公司债才是债市主角》等资料整理。