提要
改革开放30年，我国外商直接投资企业主要经历了探索发展、加速发展、创新发展三个阶段。从空间分布演进来看，经历了一个由点到面、由局部到整体的过程，最终在全国范围内形成了全面开放的格局；从战略目标演进来看，经历了一个从弥补资金缺口转变为以市场换技术，再到参与国际分工，优化资源配置的过程；从政策重点演进来看，经历了一个由通过优惠政策招商引资向通过体制环境招商引资转变的过程；从企业形式演进来看，经历了一个中外合作形式的企业占主体转变为中外合资形式的企业占主体，再转变为外商独资形式的企业占主体的过程。我国在发展外商直接投资企业上取得了巨大的成就，主要包括弥补了经济建设资金的不足、促进了企业技术进步和管理水平提高、缓解了就业压力、增加了财政收入、扩大了进出口贸易、推动了社会主义市场经济体制改革六个方面。我国发展外商直接投资企业的基本经验可以总结为“把握机遇、顺势而为；政策连续、稳步前进；以我为主、积极引导；量质并重、注重创新”32个字。我国在发展外商直接投资企业上还存在一定的问题，具体表现在经济安全问题、环境和能源问题、不平等竞争问题、外商直接投资企业管理问题四个方面。我们可以主要从“维护政策的连续性、提倡政策的前瞻性、加强政策的引导性、突出政策的创新性”四个方面对我国外商直接投资企业政策进一步完善。
改革开放以前，我国曾经尝试建立外商直接投资企业，但后来由于政策环境的变化，这些外商直接投资企业或者倒闭，或者变成了国有企业。应当讲，我国从1978年改革开放以后才正式开始发展外商直接投资企业。经过改革开放30年，我国在发展外商直接投资企业上已经取得了巨大成就，但也产生了一定的问题。总结改革开放以来发展外商直接投资企业的经验与教训，对于进一步完善外商直接投资企业政策，促进外商直接投资企业又好又快发展具有重要的意义。
一、外商直接投资企业的发展历程
1.发展外商直接投资企业的阶段划分
外商直接投资企业经历了三个发展阶段：一是探索发展阶段，从1978年党的十一届三中全会到1992年邓小平南方谈话；二是加快发展阶段，从1992年邓小平南方谈话到2002年党的十六大召开；三是创新发展阶段，从2002年党的十六大至今。
（1）探索发展阶段。1978年党的十一届三中全会后，我国正式提出对外开放政策。然而，当时我国有关利用外资的立法还不完善，外商对于在我国投资还有很多顾虑，同时，各种基础设施还比较落后，外商基本上是持试探态度。为了改善外商直接投资企业发展环境，增强外商信心，国家成立了对外经贸部管理外商直接投资，相继开放了5个经济特区、14个沿海城市、3个沿海经济开发区和1个台商投资区，出台了《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《关于鼓励外商投资的规定》（“二十二条”）等一系列的法律法规，同时加大了交通、通信、能源等基础设施的投资。其中，《关于鼓励外商投资的规定》（“二十二条”）明确规定了外商直接投资企业可以享受到的优惠政策，成为我国后来发展外商直接投资企业的纲领性文件。这一阶段我国外商直接投资企业的发展特点在于探索式发展，虽然外商直接投资企业的数量和效益逐步提高，但总体来看，规模不大，经营期限不长，技术含量不高。1979～1991年期间，我国共批准成立外商直接投资企业42503家，平均每年3269家；协议利用外资额为525.92亿美元，平均每年为40.5亿美元；实际利用外资额为250.58亿美元，平均每年19.3亿美元。
（2）加快发展阶段。1992年邓小平南方谈话和党的十四大召开，确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。此后，我国加快了发展外商直接投资企业的步伐。为促进外商直接投资企业更快地发展，开放了原来“禁入”的商业、金融、民用航空、技术服务等领域，并且在沿海开放的基础上，宣布开放沿江（长江）、沿线（陇海线、兰新线）、沿边（边境），从而实现全国范围内全面开放的格局，同时还在1995年制定了《外商投资产业指导目录》和《指导外商投资方向暂行规定》，对外商直接投资企业的发展方向进行引导。这一阶段我国外商直接投资企业的发展特点在于加快式发展，主要体现在：①外商直接投资企业的数量、规模、经营期限、技术含量都得到大幅度的提高。②外商直接投资企业的行业分布大大拓宽。③一些著名的跨国公司开始大量投资于我国。1992～2001年期间，我国共批准成立外商直接投资企业347522家，平均每年34752家，比第一阶段增长9.6倍；协议利用外资额为6927.01亿美元，平均每年为692.7亿美元，比第一阶段增长16倍；实际利用外资额为3701.69亿美元，平均每年370.169亿美元，比第一阶段增长18倍。
（3）创新发展阶段。2001年底，我国正式加入世界贸易组织，这也就意味着我国必须要按照WTO的规则参与国际分工，而与此同时，国际直接投资流量的下降也说明过去一轮全球制造业的产业转移已经告一段落，世界经济正酝酿着新一轮的、影响更为深远的服务业等其他高层次的产业转移。在此种背景下，2002年党的十六大报告提出要提高我国利用外资的质量和水平，标志着我国的外商直接投资企业进入创新发展的阶段。2007年党的十七大报告又进一步指出了外商直接投资企业创新发展的具体政策内容。事实上，在创新发展阶段，国家是在科学发展观的大思路下，将外商直接投资企业的发展与国家的产业政策、区域政策、节能环保、自主创新、国有企业改革等许多方面结合考虑。这一阶段我国外商直接投资企业的发展特点在于创新式发展，主要体现在：①制造业外商直接投资企业的资本和技术密集度有所提高，主要表现在通信设备计算机及其他电子设备制造业、交通运输设备制造业、电器机械及其器材制造业、化学原料及化学制品制造业、专业设备制造业、通用设备制造业6个行业。②金融等个别服务行业的外商直接投资企业发展迅速。③跨国并购已经成为我国外商直接投资企业发展的新形式。2002～2006年期间，我国共批准成立外商直接投资企业204402家，平均每年40880家，比第二阶段增长17.63%；协议利用外资额为7405.55亿美元，平均每年为1481.11亿美元，比第二阶段增长1.14倍；实际利用外资额为2966.71亿美元，平均每年593.342亿美元，比第二阶段增长60.29%。
2.发展外商直接投资企业的演进路径
从阶段描述我们可以看到，外商直接投资企业发展并不是一蹴而就的，而是经过了探索、发展和完善的过程，在空间分布、战略目标、政策重点等很多方面都有着明显的演进路径。
（1）空间分布演进。从空间分布演进来看，发展外商直接投资企业经历了一个由点到面、由局部到整体的过程，最终在全国范围内形成了全面开放的格局。我国之所以采取这种区域导向性的渐进式开放政策，主要是因为：改革开放之初，我国没有开放的经验，只能根据不同区位的优势，选择一部分区域进行试探性开放，而随着外部环境的变化和发展外商直接投资企业经验的积累，我国也由原来试探性的局部开放转向全面开放。
（2）战略目标演进。从战略目标演进来看，我国发展外商直接投资企业经历了一个从弥补资金缺口转变为以市场换技术，再到参与国际分工，优化资源配置的过程。在改革开放初期，由于大规模的经济建设面临着资金短缺的需求，因此弥补资金缺口成为我国发展外商直接投资企业首要的战略目标。此时，指导我国发展外商直接投资企业的主要理论是“双缺口”理论。随着改革开放的进一步发展，进入90年代以后，我国对外贸易出现了双顺差，外汇储备持续增长，资金短缺已经得到了很大的缓解，而技术制约成为更为重要的制约因素。此时，以市场换技术成为我国发展外商直接投资企业首要的战略目标。进入21世纪后，随着我国加入WTO，我国面临着一个更加开放的世界，世界也面临着一个更加开放的中国，过去很多产业的贸易保护政策和投资限制已经无法存在。为了更好地利用全球资源，就必须从全球产业转移的大背景下考虑我国的外资政策。此时，参与国际分工，优化资源配置成为了我国发展外商直接投资企业首要的战略目标。
（3）政策重点演进。从政策重点演进来看，我国发展外商直接投资企业经历了一个由通过优惠政策招商引资向通过体制环境招商引资转变的过程。在很长的一段时间里，我国发展外商直接投资企业的政策重点是制定优惠政策。最初是地区性优惠政策，规定在经济特区、沿海开放城市等指定地区投资的外商直接投资企业可以享受到政策优惠。后来，随着开放的区域逐步扩大，甚至转变为全面开放，优惠政策也就从地区性优惠变为普惠制，就是对所有地区、所有行业的外商直接投资企业都给予政策优惠。再后来，随着《外商投资产业指导目录》和《指导外商投资方向暂行规定》的颁布，优惠政策又从普惠制转变为产业引导优惠，规定给予那些国家鼓励行业的外商直接投资企业政策优惠。然而，随着我国外商直接投资企业的迅速发展，这种通过优惠政策招商引资的弊端逐渐显现，例如，对外商直接投资企业的超国民待遇不利于民族企业的发展等。在此种背景下，我国开始反思，并于1995年正式提出“对外商投资企业逐步实现国民待遇”。此时，我国发展外商直接投资企业的政策重点也由通过优惠政策招商引资向通过体制环境招商引资转变。通过体制环境招商引资有两方面的含义：一是我国通过体制改革能够为外商提供更好的投资环境，从而促进外商直接投资企业的发展；二是体制改革本身就能够为外商带来很多的投资机会，例如国有企业改革。
（4）企业形式演进。从企业形式演进来看，我国发展外商直接投资企业经历了一个中外合作形式的企业占主体转变为中外合资形式的企业占主体，再转变为外商独资形式的企业占主体的过程。具体来看，1988年以前，外商直接投资企业中中外合作企业每年的合同利用外资金额最高；1988～1997年，外商直接投资企业中中外合资企业每年的合同利用外资金额最高；1997年以后，外商直接投资企业中外商独资企业每年的合同利用外资金额最高。我国外商直接投资企业之所以出现这种企业形式的演进，主要是因为：改革开放之初，我国市场经济程度还不高，外商对我国市场还不熟悉，因此选择了投资风险相对较小的中外合作的企业形式，合作企业没有限制外商投资的最低限额，投资者可以以较小的投资迅速获得回报；随着改革开放的进一步深化，我国制定了一系列对中外合资企业的优惠政策，外商投资者为了获得更大的回报，纷纷开始转向选择中外合资的企业形式；到了21世纪，我国的市场化程度日益提高，外商原来所面临的不确定因素已经不再存在，此时外商出于技术保护、投资收益最大化等方面的考虑，逐步转向选择外商独资的企业形式。
二、外商直接投资企业发展的成就与经验
1.发展外商直接投资企业的主要成就
（1）弥补了经济建设资金的不足。资金短缺是发展中国家在发展经济中所遇到的共同问题，因此，我国发展外商直接投资企业的初衷就是为了利用国外资金弥补经济建设资金的不足。事实上，我国在发展外商直接投资企业中吸引了大量的外商直接投资，这些资金对我国经济发展起到了巨大推动作用。截至2006年底，我国共批准成立外商直接投资企业594427家，实际利用外资6918.98亿美元。
（2）促进了企业技术进步和管理水平提高。目前，世界500强企业中已有480家投资我国，世界100强工业企业已有90家投资我国，外商在华设立研发机构近800家。这些外商直接投资企业中很多都投资于我国高新技术产业，能够通过研发投入、技术引进和溢出效应加快我国技术进步的步伐。同时，我国企业在管理水平上与跨国公司有着较大的差距，跨国公司的进入能够带来先进的管理理念和管理方法，从而促进我国企业管理水平的提高。
（3）缓解了就业压力。随着社会主义市场化改革和城市化进程的加快，我国产生了大量的剩余劳动力，从而导致了严峻的就业问题。外商直接投资企业能够通过增加直接就业和间接就业缓解我国的就业压力。其中，直接就业指的是那些直接在外商投资企业中工作的就业机会，间接就业指的是外商直接投资企业通过带动国内相关和配套产业发展，以及增加出口和促进经济增长速度而间接提供的就业机会。相比于直接就业，间接就业的作用更为重要。单从直接就业进行统计，1993～2006年，外商直接投资企业共解决就业人数9738万人。
（4）增加了财政收入。外商直接投资企业向我国缴纳了税收，能够增加我国的财政收入。1992～2005年期间，我国涉外税收总额达到30593.18亿元人民币。
（5）扩大了进出口贸易。外商直接投资企业的外向型程度较高，加强了我国与世界经济的联系。同时，外商直接投资企业的外向型经营能够对内资企业起到示范作用，使其经营不再局限于国内，而是扩展到整个国际市场。改革开放以来，我国国民经济的对外贸易依存度不断提升，这与外商直接投资企业的发展是分不开的。
（6）推动了社会主义市场经济体制改革。外商直接投资企业大多来自市场经济发达的国家或地区，外资的进入也能够为我国带来市场经济的运营理念和运营方法，从而促进我国的社会主义市场经济体制改革。具体可以通过三个途径实现：一是外商直接投资企业的发展能够为我国引入市场机制和竞争机制，从而促进我国企业的观念更新；二是通过外资嫁接国有企业，使部分国有企业由原来的国有独资转变为多种经济成分并存，从而提高我国企业的市场化程度；三是外资企业的进入能够“倒逼”政府进行管理体制法制化和规范化的改革。
2.发展外商直接投资企业的基本经验
概括来看，我国在发展外商直接投资企业30年的历程中，可以总结出32字基本经验。
（1）把握机遇、顺势而为。我国发展外商直接投资企业是在特定历史背景下做出的重要决策，是我们党和国家领导人在洞察国际国内形势变化基础上的观念革命。从国际形势上看，良好的外部环境为我国发展外商直接投资企业提供了机遇。20世纪70年代末期，全球正面临着一次大的产业结构调整，发达国家开始大量的将本国淘汰的生产能力转移到发展中国家，这就为我国承接发达国家的资金、技术、知识等生产要素转移，借助外力发展经济提供了条件。同时，西方发达国家为打开我国市场，也迫切需要加强与我国的经济交流。从国内形势看，我国在加快经济建设过程中，越来越明显感受到资金短缺和技术短缺对自身发展的制约，当建设所需资金无法从国内获得的情况下，大量利用国外资金已经成为我国的必然选择。同时，国内在看到日本等国家通过利用外资所取得的经济建设成就以后，也开始反省自身闭关自守的错误。在此种背景下，党中央在十一届三中全会上开启了改革开放的历史新时期。由此可见，发展外商直接投资企业不是毫无根据的盲目尝试，而是党中央在把握机遇后的顺势而为。也正因为如此，在改革开放战略提出以后，得到了国外投资者和国内企业的广泛响应。经过30年的发展，我国目前已经成为世界上吸引外资最多的发展中国家。
（2）政策连续、稳步前进。我国发展外商直接投资企业所取得的成就并不是一蹴而就的，而是经历了几代领导人共同努力实现的。从发展思路来看，政策连续是我国发展外商直接投资企业成功的关键。改革开放初期，外国投资者对我国外资政策的稳定性和连续性还心存疑虑，因此在投资的时候往往选择那些投资小、回收快的第三产业，并且在方式上倾向选择中外合作。这样就造成了我国能够利用的外资规模有限，并且技术含量较低。为加强外国投资者的信心，我国几代领导人都十分重视政策的连续性，同时通过不断改善投资环境，为外商直接投资企业的发展创造便利条件。其中，投资环境既包括基础设施等硬环境，也包括法律法规等软环境。从发展过程来看，稳步前进是我国发展外商直接投资企业成功的保障。改革开放初期，出于外资对国民经济造成冲击的担心，我国仅仅是开放了4个经济特区，而在4个经济特区取得成功以后，我国又开放了14个沿海开放城市，最后逐步转变为全国范围的全面开放。这种由局部到整体逐步开放的优点在于能够为我国外资政策的调整提供时间。事实上，我国的外资政策的确是经历了战略目标、政策重点等方面的调整和完善过程。由此可见，即使在党中央已经做出发展外商直接投资企业这一伟大决策之后，如何实施这一决策依然是关乎成败的大事。我国发展外商直接投资企业能够获得成功的重要原因就是选择了这种渐进式的发展道路。
（3）以我为主、积极引导。我国发展外商直接投资企业的根本目的在于利用国外生产要素，更好地服务于国民经济，因此我们应当对外商直接投资企业进行引导，根据国民经济发展的需要来调整外商直接投资企业的发展方向。改革开放初期，我国外商直接投资企业的数量还很少，此时，国家出台了一系列的优惠政策，目的是让外商直接投资企业在数量和规模上迅速发展起来，从而提供我国社会主义现代化建设所需资金。为更多地吸引外资，国家还规定中外合资企业比中外合作企业能够享受到更多的优惠政策。到了20世纪90年代中期，我国的外商直接投资企业已经形成一定规模，并且国内还出现了大量的银行存差，此时，弥补资金缺口已经不再是我国发展外商直接投资企业的根本目的。为更好地利用国外先进技术，促进产业结构升级，我国出台了《外商投资产业指导目录》和《指导外商投资方向暂行规定》，对外商投资方向进行引导。随着2001年底加入WTO，我国面临的国际形势发生了新的变化，经济全球化已经渗透到我国经济的方方面面。此时，我国发展外商直接投资企业是为了更好地融入全球分工，在全球的范围内实现资源优化配置。因此，我国更多是从全球化的视角对外商直接投资企业的发展进行引导。由此可见，我国在改革开放的30年里，对外商直接投资企业从来不是任其发展，而是始终根据国民经济的需要对其进行积极引导。这是我国外商直接投资企业能够沿着正确方向发展的根本保障，也是我国发展外商直接投资企业的重要经验。
（4）量质并重、注重创新。外商直接投资企业的发展必须要坚持量质并重的原则，其中，“量”是前提，没有一定规模的外商直接投资企业，我们就谈不上充分利用外资和国外先进技术，“质”是手段，外商直接投资企业质量的提高能够促进我国国民经济的发展，而为了实现外商直接投资企业的量质并重，我们必须要创新发展外商直接投资企业的方式。改革开放后很长的一段时间里，我国发展外商直接投资企业的时候更多是重视数量的增长而忽视了质量的提高，并且主要采取“绿地投资”的方式，很少采用“跨国并购”的方式。这种粗放式的外商直接投资企业发展方式曾经对于加大我国利用外资规模，促进我国外商直接投资企业迅速发展方面起到了巨大的作用，然而，随着我国利用外资规模的扩大，这种粗放式的外商直接投资企业发展方式的弊端也逐步表现出来了，例如，大量的污染项目严重损害了我国的生态环境、外商直接投资企业对我国经济安全造成了一定的威胁、外商直接投资企业的技术溢出效应不强，等等。针对这些问题，党中央在十六大上提出了要提高利用外资的质量和水平。接着，又在党的十七大上进一步提出了要创新利用外资方式，优化利用外资结构，发挥利用外资在推动自主创新、产业升级、区域协调发展等方面的积极作用。由此可见，“量质并重、注重创新”是对我国长期以来外商直接投资企业粗放式发展方式的一种反思和经验总结，同时也是我们在国际、国内形势变化的条件下更加需要坚持的新时期外商直接投资企业发展战略。
三、外商直接投资企业发展中存在的主要问题
1.经济安全问题
外商直接投资企业的发展对我国的经济安全造成了一定程度的影响，具体表现股权控制、品牌控制、技术控制、市场控制四个方面。
（1）股权控制。外商开始逐步通过设立外商独资企业和在中外合资企业中控股的方式对某些行业中的外商直接投资企业进行控制。以汽车零部件领域为例，德国大众与一汽合资建发动机厂，大众占60%，一汽占40%；丰田与广汽集团合建发动机厂，丰田占70%，广汽占30%；2005年4月法雷奥与一汽合资建压缩机公司，法雷奥占60%，一汽占40%。即使在合资公司中，外方也有扩张趋势。唐山爱信齿轮有限责任公司原为合资企业，后日方收购了中方股权，现日方100%独资。外方股权控股能够导致我方对外商直接投资企业控制权的丧失，进而削弱我国的经济控制力。
（2）品牌控制。在外商直接投资企业中，外方十分重视品牌控制。许多企业在与外商谈判的时候，往往不重视自身品牌的保留，从而造成了无形资产的流失。在扼杀了我国民族品牌以后，某些国外的著名品牌占据了我国绝大部分市场份额，甚至形成垄断。外方品牌控制会大大削弱我国企业的长远发展能力。
（3）技术控制。外方在建立独资企业或者控股中外合资企业以后，通过申请专利的方式，对我国进行技术控制。在我国的专利授权中，虽然从总体授权数量来看，国内远远大于国外，但是从专利结构来看，国内主要是外观设计专利和实用新型专利，而发明专利的数量一直落后于国外。发明专利代表了一个国家的自主知识产权的开发能力，外资对发明专利的控制将会影响我国企业的自主创新。
（4）市场控制。外资掌握了我国某些行业的经济支配权，形成了这些行业的垄断，而在技术要求比较高，有发展前景的行业，这种情况更加明显。通过对我国工业中39个具体行业进行分析，发现有12个行业中外资企业的市场占有率超过了30%，处于危机状态；有4个行业中外资企业的市场占有率超过了50%，处于灾难状态；有个别行业中外资企业的市场占有率超过了80%，处于崩溃状态。
2.能源和环境问题
在改革开放后很长的一段时间里，能源和环境问题并未成为制约我国经济发展的主要因素，因此，过去我们在发展外商直接投资企业的时候，对项目的甄别不够，引进了一大批高消耗、高污染的项目。然而到了今天，能源和环境约束已经成为我国当前发展面临的主要问题，这些问题将会对我国经济的可持续发展造成压力。
（1）能源消耗。我国并不是一个能源丰富的国家。我国人口占世界的21%，煤炭储量占世界的12%，而石油储量仅占世界的1.8%，天然气储量仅占世界的0.7%。然而，我国在发展外商直接投资企业的时候引进了许多高消耗的企业。我国目前高消耗的行业主要是一些采矿、冶炼行业，以及纺织、造纸、化学原料行业等。受到准入限制和市场门槛等因素的影响，外商直接投资企业在采矿、冶炼行业所占比重较低，然而在纺织、造纸、化学原料等行业的比重却非常高。外商在这些行业的投资会加剧我国能源供求矛盾。
（2）环境污染。目前，发达国家频繁向发展中国家转移污染密集型产业。据统计，日本将60%以上高污染产业转移到了东南亚和拉美，而美国则将39%的高污染产业转往发展中国家。我国作为发展中国家也遭受了发达国家污染密集型产业转移的不良影响。我国目前高消耗行业中大部分也属于高污染的行业。外商在这些行业的投资很大程度上属一种污染密集型产业的转移，对我国环境造成了不利影响。
3.不平等竞争问题
改革开放以来，我国为吸引外资，制定了大量优惠政策。这些优惠政策虽然对于促进外商直接投资企业快速发展起到了重要作用，但同时也造成内、外资企业在竞争中处于不公平的地位。
（1）税收政策导致不平等竞争。我国对外商直接投资企业实行“两免三减半”的企业所得税优惠政策，而内资企业却要全额缴纳企业所得税。同时，国家为促进加工贸易的发展，对外商直接投资企业提供了一系列的海关税优惠。这些税收减免能够增加外资企业的利润，使外资企业有比内资企业更多的资金用于技术研发和再投资，从而提高了企业的长期发展能力。事实上，我国内资企业面临的一个重要问题就是利润率太低，从而用于研发和再投资的资金不足。我国对外资企业的税收优惠可能会间接地进一步压低我国内资企业的利润率。
（2）土地政策导致不平等竞争。我国许多地区为吸引外资，往往以很低的价格，甚至零价格向外商直接投资企业转让土地，然而我国内资企业在获得土地的时候却要付出很高的成本。目前，我国东南部一些经济较为发达的城市中，可利用的土地已经越来越有限。低价向外资企业转让土地，一方面会降低外资企业的经营成本，从而使外资企业能够以更具优势的成本参与市场竞争；另一方面会使外资企业具有良好的区位优势，从而在与内资企业竞争中处于有利地位。
4.外商直接投资企业管理问题
我国在对外商直接投资企业管理上，还存在很多不完善的地方，主要表现为三个方面。
（1）地方政府恶性竞争。我国政府考核地方官员的一个重要指标就是该地区的GDP增长情况，这样就容易造成地方官员为追求政绩而在发展外商直接投资企业上进行恶性竞争。为引进尽可能多的外资项目，各地争相出台优惠政策，以极为低廉的价格转让土地，提供财政补贴，安排银行贷款，等等。并且，还有一些地方官员不顾当地的实际情况，盲目引进一些高污染、高耗能，或者是不适合当地发展条件的外资项目。最后的结果是，经济规模扩大了，但税收、土地却在大量地流失，政府安排的银行贷款出现了坏账，从而大大损害了地区发展潜力，也对我国经济发展造成了不利影响。
（2）跨国公司逃税情况普遍。为促进外商直接投资企业的发展，我国推出了一系列的税收优惠。然而，许多外商直接投资企业却充分利用这些优惠政策的漏洞逃避国家税收。具体主要包括三种途径：一是“假亏损”，即跨国公司通过“内部定价”的方式，将利润在不同的子公司之间进行转移，使得某些外商直接投资企业始终处于亏损状态，从而逃避国家税收；二是“假出口”，即跨国公司通过将产品在不同子公司之间转移的方式骗取国家的出口退税；三是“假破产”，即跨国公司在投资经营一个企业一段时间以后使其破产，然后注册一个新企业，从而变相出售质次价高设备、变相延长优惠政策期限、“合法”逃避企业人为债务、“合法”逃避中方社会保障。
（3）技术溢出效应减弱。整体上看，外商直接投资企业的发展对我国技术水平的提高起到了明显的促进作用，然而近年来，外商直接投资企业的技术溢出效应出现减弱的趋势。产生这一趋势的原因是多方面的，既包括跨国公司方面的原因，例如，近年来外商独资化的倾向严重、跨国公司与我国企业进行合作研发或结成技术联盟的情况较少等，也包括我国自身方面的原因，例如，我国市场不规范造成企业之间恶性竞争、我国金融体系发展不完善等。技术溢出效应的减弱降低了我国发展外商直接投资企业的绩效。
四、外商直接投资企业发展的政策建议
1.维护政策的连续性
维护政策的连续性是我们正确制定外商直接投资企业政策的必要条件，也就是说，我们的政策应当是建立在对改革开放30年经验传承的基础上，而不是割裂历史。
（1）继续加快对外开放步伐。目前，我国进入了以科学发展观为指导的全新发展阶段，而科学发展观的实现同样依赖于对外开放政策的贯彻深化。为促进我国经济更好更快地发展，我们有必要通过进一步扩大开放区域、扩大开放行业来加快我国改革开放的步伐，从而吸引更多的外商投资参与到我国的经济建设当中。也就是说，现阶段我们依然需要进一步扩大外商直接投资企业规模，而不是减少外资进入。
（2）继续完善外商投资环境。目前来看，我国的外商投资环境仍待进一步改善。一是法律环境，我国的外资立法方面依然存在缺位的情况，突出表现就是缺乏规范外资并购行为的法律。二是政策环境，我国外资政策重点正从通过优惠政策招商引资转向通过体制环境招商引资。这是非常正确的，体现了创造一种公平竞争的市场环境的理念。然而，在具体操作中我们应当坚持循序渐进的原则，而不是立刻取消所有的优惠政策，对不同产业、不同区域应当采取区别对待的方式，对于技术含量高、对我国经济发展有着较大促进作用的项目坚决予以支持，继续利用优惠政策吸引某些目标对象。三是制度环境，我国应当进一步推进社会主义市场经济体制改革，尤其是加强金融体制改革，完善资本市场体系。四是服务环境，我国应当进一步提高政府等职能部门的服务效率，降低外商投资的交易成本。
2.提倡政策的前瞻性
提倡政策的前瞻性是我们正确制定外商直接投资企业政策的思路方针，也就是说，我们的政策应当是建立在对国际国内形势正确判断的基础上，而不是主观臆断。
（1）积极应对全球产业转移的国际环境。目前，全球正面临着新一轮的产业结构调整，而生产性服务业将成为发达国家向发展中国家转移的重点。而这次产业转移的规模和层次，都将远远超过开始于20世纪70年代的制造业产业转移，并且在形式上将主要以跨国并购为主。我国应当顺应这种全球产业转移的大环境，积极为外资的跨国并购创造条件，同时要加快自身服务业的发展，为承接发达国家生产性服务业的转移奠定基础。
（2）积极应对比较优势变化的国内环境。长期以来，我国的比较优势主要体现在廉价的劳动力成本上，因此，我们在发展外商直接投资企业的时候，往往重点鼓励一些劳动密集型产业的发展。然而，随着我国经济的发展，情况发生了一定的变化。从劳动力成本来看，随着农村劳动力转移的逐步完成和劳动者工资水平的提高，我国传统的比较优势正在逐步丧失，劳动力成本已经远远高于印度以及东南亚一些国家。甚至在我国新《劳动合同法》颁布以后，出现了大量外商直接投资企业非法撤离的情况（详见专栏33-1）。从资本积累来看，我国出现了大量的剩余资金，甚至成为世界上外汇储备最多的国家。从技术发展来看，我国技术水平已取得很大进步，甚至在某些领域达到世界先进水平。从资源环境来看，我国面临的资源环境约束已经越来越明显，甚至成为决定我国经济能否进一步发展的关键因素。所以，到了今天，我们在考虑我国比较优势的时候，不应当仅仅停留在劳动力成本优势单一层面上，还应当考虑资金充裕、技术进步带来的其他优势。在综合考虑各种比较优势和资源环境约束后，我国在发展外商直接投资企业的时候，可能更应当考虑一些耗能少、污染小的高科技产业项目和生产性服务业项目，而不是耗能多、污染大的传统项目。
专栏33—1
韩企撤离的背后
2008年1月底以来，103家韩资企业“非法撤离”山东的事件引起了广泛关注。笔者认为，对于中国经济的长远发展，部分企业的撤离未必是坏事。
此番韩企密集撤离主要有三个因素：劳动力成本上升、税制改革及环保压力。根据中国社会科学院韩国问题专家朴键一提供的资料，在中国投资的韩国企业中，95%都是技术含量低、劳动密集型、高污染、高能耗的中小企业，大多属于在韩国没法生存的“夕阳产业”。也就是说，之前他们在中国的经营，主要依赖中国低廉的劳动力成本，各种优惠措施和宽松的环保要求，在中国生产，然后将产品销往韩国，较为丰厚的利润也使经营者缺乏改善管理、加快产业升级的动力。一旦政策有变，就难以适应。
劳动力成本上升，两税并轨和环境成本提高，这是中国制造业转型的信号，是转变经济发展方式的必然要求。部分外资企业撤离，只能说明其无法达到在中国经营的要求，这样的企业走了，又有什么好可惜好担忧的呢？长远来说，中国的优势不能永远只是“廉价劳动力”，不能永远只是“税收优惠”，更不能永远只是“环保要求宽松”。从这个意义上来说，门槛的提高本身就是优胜劣汰的机制。事实上，撤离企业的状况已经证明了这一点。据了解，撤离山东的韩资企业大多是皮革、成衣和缝纫玩具等加工型小企业。虽然劳动密集型企业的撤离对就业确实是种压力，但我们必须迈过这道坎。
资料来源：摘编于陆绮雯：《韩企撤离的背后》，《解放日报》，2008年2月22日。
3.加强政策的引导性
加强政策的引导性是我们正确制定外商直接投资企业政策的具体路线，也就是说，我们的政策应当与国家的其他相关政策结合起来，而不是孤立考虑。
（1）引导外商直接投资企业的发展与产业政策结合起来。产业结构升级是经济持续增长的动力，其变化过程都表现为一批高增长行业的涌现。为促进我国产业结构升级，我们应当进一步扩大服务业的对外开放，并重点引进高新技术产业和生产性服务业的外商直接投资，鼓励跨国公司来华设立地区总部和研发中心，鼓励我国企业承接国外企业转移的生产性服务外包业务。
（2）引导外商直接投资企业的发展与区域政策结合起来。我国各地区发展不平衡在很大程度上是由于过去沿海、沿边的局部对外开放政策造成的，因此我们今天在制定区域政策，促进中西部发展的时候，也应当进一步扩大这些地区的对外开放，充分利用外商直接投资企业对经济发展的带动效应。当然，我们在发展外商直接投资企业的时候，应当根据不同地区的资源禀赋区别对待，同时注意保护当地的生态环境。
（3）引导外商直接投资企业的发展与自主创新结合起来。自主创新主要体现的是一种对技术的控制权和进一步开发能力，而并非是指在研发过程中不需要吸收国外先进成果，因此我们在实施自主创新战略的时候，不应当排斥引进技术和利用外资，而是应当同外商直接投资企业的发展结合起来。为实现这一目标，我们应当进一步完善能够促进外商技术转移的环境，提高外商直接投资企业的技术溢出效应，同时，完善引进技术的消化、吸收和再创新机制，从而提高我国的自主创新能力。
（4）引导外商直接投资企业的发展与国有企业改革结合起来。国有企业改革的关键就是通过退出部分或全部国有资产，从而建立现代企业制度，提高企业经营效率。外资企业的跨国并购能够大大加快这一过程，主要体现在两个方面。一是外资企业的跨国并购能够为国有资产的变现提供购买力；二是跨国公司在并购以后能够利用自身的技术优势和管理优势加快国有企业建立现代企业制度的步伐，提高国有企业的经营效率。为实现这一目标，我们应当在保证国家经济安全和防止国有资产流失的前提下，鼓励跨国公司对我国一些国有企业进行跨国并购。
4.突出政策的创新性
突出政策的创新性是我们正确制定外商直接投资企业政策的措施手段，也就是说，我们的政策应当是以某些创新行动为具体抓手，而不是无所作为。
（1）创新加工项目模式。传统加工项目主要集中于制造业，其特点是高污染、高耗能、低技术含量、低利润。目前，此类加工项目已经无法适应我国科学发展观的需要。新型加工项目主要集中于生产服务业、信息娱乐行业等，具体包括数据加工、信息加工、技术服务、软件服务、图形制作、音像制作等，其特点是低污染、低耗能、较高技术含量、较高利润。我国应当抓住目前全球服务业转移的机遇，有针对性地制定优惠政策，完善通信、人才等方面的基础设施建设，加强与发达国家的合作，淘汰传统加工项目，引进新型加工项目。
（2）创新外资跨国并购。我国过去利用外资的时候主要采取“绿地投资”的方式，体现了一种增量发展，而存量没有盘活，结果是许多国有企业亏损经营，许多行业产能过剩。允许外资跨国并购的目的在于盘活存量，能够使国有企业扭亏为盈，并且减少过剩产能，促进行业的健康发展。我国应当加快国有企业改革的步伐，在能够保证国家经济安全和防止国有资产流失的前提下给予外资并购国有企业更多支持。
（3）创新外资进入门槛。我国许多地区在引进外资的时候，对项目的甄别不够，结果引进了大量的污染项目、高耗能项目、小型项目、低技术层次项目，这对于我国可持续发展能力、产业结构升级、提高外资技术溢出效应都造成不利影响。为加强对项目的甄别，国家应当明确规定外资进入的三个门槛：环保节能门槛、规模门槛、技术门槛。达不到最低门槛要求的项目将禁止引进。当然，国家规定的应当是最低标准，各地区可以根据自身特点提高标准。
（4）创新差别外资政策。我国是一个发展很不平衡的国家，这种不平衡既体现在产业之间，也体现在区域之间。因此我国的外资政策不应当是统一政策，而应当是差别政策。从产业差别政策来看，我们应当规定对这些重点引进的项目给予政策优惠，而对于那些不在重点引进范围内的产业取消政策优惠。从区域差别政策来看，中央政府应当在发展外商直接投资企业方面给予地方政府更多的自主权，允许地方政府在遵守国家宏观发展规划和外资政策思路条件下拥有较大幅度的政策制定权力。同时，中央政府还需要改变地方官员政绩的考核方法，由过去的单一GDP指标，转变为包括经济指标、政治指标、生态指标、社会指标等的多层次指标体系，使地方政府所追求的目标能够与中央政府、人民群众的目标统一起来。这样，既能发挥地方政府的主观能动性，解决过去那种对差异化地区实施同一化政策的矛盾，也能对地方政府进行有效约束，防止其片面追求GDP和财政收入的短期行为。
（5）创新政府角色定位。我国地方政府在招商引资工作中，长期都是扮演“运动员”的角色，在各地区之间开展竞赛。事实上，政府的这种定位会造成目标的迷失——发展外商直接投资企业不是为了促进该地区的经济发展，而是成为了追求政绩的手段。事实上，政府应当由“运动员”转变为能够代表本地区人民群众利益的“裁判员”，对于能够促进本地区发展的项目坚决给予支持和服务，而对于不利于本地区发展的项目坚决予以制止。地方政府角色定位的转变，同样依赖于对地方官员政绩考核方法的改革。
（6）创新外商直接投资企业监管。我国在发展外商直接投资企业的时候，由于监管不够，出现了一系列的问题，例如，国家经济安全、跨国公司逃避税收、国有资产流失，等等。在这种情况下，许多人也因为这些问题的出现而否定我国发展外商直接投资企业的政策。事实上，这些问题出现的原因在于我们对外商直接投资企业的监管不足，而非外商直接投资企业政策本身。我们应当加强外资立法，对外商直接投资企业的建立、竞争、技术转移、污染排放、能源消耗、缴纳税收等行为进行全方位监管。