专栏：４５７万元是怎样流失的？
这是深圳市罗湖区检察院今年立案查处的在国有企业改制过程中大肆侵吞贪污国有资产的一宗典型案件，涉案金额１００余万元。现年３９岁的犯罪嫌疑人杨耀华，１９９８年９月被罗湖区盛华实业公司委派到深圳市东风防火门窗厂任厂长，２００１年４月２７日因涉嫌贪污被逮捕。
案情简况
深圳市东风防火门窗厂是由罗湖区盛华实业公司、广州市无线电集团、深圳中电公司共同投资兴办的内联企业，１９８６年成立，注册资本１５４万元，三家公司持股比例为４０％、４０％、２０％。２０００年３月８日，厂股东会决议一致同意股东各方对所持有的股权进行转让，并将１９９９年８月３１日确定为资产评估基准日。经会计师事务所进行账目审计、资产评估公司进行资产评估，并报区投资管理公司批复同意，最终确定东风厂的净资产值为７７．３万元。
２０００年３月２１日和４月１８日，东风厂厂长杨耀华分别与罗湖区盛华实业公司和广州无线电集团签订《股权转让合同》，购买了盛华公司在东风厂的全部股权和无线电集团在东风厂股权的２５％，从而达到了控股东风厂５０％的目的。
在东风厂改制过程中，杨耀华采取多种方法，侵吞国有资产，并用侵吞的公款购买国有企业的股权，使其在未花一分钱的情况下“顺利”持有东风厂５０％的股权。
１．企业改制前，蓄意将“应收账款”做成坏账，侵吞公款１６万元。１９９８年底，经东风厂厂长杨耀华、副厂长郭某批准，财务人员将深圳机电设备安装公司等２６家债务人的“应收账款”７８万多元作坏账处理，随后从债务人处收回２５．５万元，其中１６万元被杨耀华私吞，余款９．５万元作为追款手续费开支。
２．企业改制时，在资产评估中将“应收账款”作成坏账，压低净资产值，再贪污收回的“应收账款”１７万元。１９９９年９月份，东风厂委托深圳市某会计师事务所对其截止至１９９９年８月３１日的账目进行审计，在审计的基础上委托深圳市某资产评估有限公司进行资产评估。在审计、评估中，将东风厂１９个客户的“应收账款”
共２７９万元评估为零，列作坏账处理。而此后不久，即从债务人处收回４４．８万元，其中１７万元被杨耀华私吞，１１万元被作为追款手续费开支，余款１６万元则留在改制后的东风厂的账上。
３．以虚开的增值税发票报销冲账，贪污公款７０万元。１９９９年２月至８月，杨耀华以购买原材料为名，买了５张虚开的增值税专用发票共计７０万元拿回东风厂报销冲账，全部提取现金私吞。
４．逃避审计，压低净资产值，贪污公款１５万元。１９９９年７月２１日，东风厂收到西安某公司３０万元货款，杨耀华指使会计将其做成“其他应付款”，将３０万元无端汇出给深圳某公司以冲平“其他应付款”科目，１９９９年１０月１５日，杨耀华再从该公司将３０万元汇回东风厂，作产品销售收入处理。正是这巧妙的“一出一入”，避开了资产评估基准日，即１９９９年８月３１日，造成东风厂净资产值减少３０万元，以改制后杨耀华持股５０％计，其实际私吞１５万元。
掩卷深思综观东风厂的改制过程，在１９９８年至１９９９年的两年时间里，有本应可以收回来的３５７万元“应收账款”被列作坏账处理，有３０万元迂回绕过评估基准日，加上杨耀华以购买原材料名义报销的７０万元，直接造成国有资产流失４５７万元。这一案件留给人们的教训是深刻的：
国有资产管理部门的监管工作亟须加强。本案中，东风厂将３５７万元的应收账款列为无法收回的坏账，是不符合会计法的规定的，其最后的净资产仅评估为７７．３万元，这对于一个年利润１００多万元的效益良好的企业来说，也是不太可能的。这些值得深究的问题，都没有引起国有资产管理部门的足够重视。应该说，我国国有企业的改制尚处在摸索阶段，对于改制过程中出现的各种问题，需要及时解决，此案暴露出的漏洞使我们看到，对企业改制制定更加严格的、监督性更强的操作规范，加强运作过程的全程监督，是很有必要的。
审计、评估机构的工作未尽到责任。根据现行会计制度规定，确认为坏账的标准是：债务人破产，依照民事诉讼法以其破产财产清偿后，确实无法收回的应收账款；债务人死亡，以其遗产清偿后，再没有法定义务承担人，确实无法收回的应收账款；债务人逾期未履行偿债义务（一般应超过３年），且有明显特征表明无法收回的应收账款。按规定，企业改制进行账目审计和资产评估，对应收账款能否收回的确认，必须依照会计制度规定的３种标准，去人或去函债务人予以落实，或者采取仲裁、诉讼等方式以确认能否收回。但承担东风厂账目审计和资产评估的深圳某会计师事务所和深圳市某资产评估公司连这些最基本的工作都未做，便对东风厂的国有资产列作坏账处理，带有很大的随意性。
转制企业自行挑选审计、评估机构的操作方法不科学。在企业改制过程中，企业负责人为达到低价购买国有资产的目的，很容易与社会中介性质的会计师事务所、资产评估公司串通做假账，导致国有资产的流失。
坏账认定是焦点和难点。导致国有资产流失的核心环节是资产评估，通过资产评估的“大缩水”，犯罪嫌疑人得以轻松收购国有企业的股权，而会计师事务所的财务审计则是资产评估的依据。应该说，会计师事务所自有苦衷，审计费用过低，去人查没钱，去函查不理，到最后便是企业提供什么就认定什么，说怎样就是怎样，直接影响了审计报告的准确度，甚至给犯罪分子以可乘之机。
检察建议国有资产管理部门应对所属企业的转制工作制定操作性强的细则规定，做到有章可循、层层把关、责任到人。
对改制企业坏账的确认必须严格把关，设立严密的监督制约程序。要特别警惕将可以收回的应收账款做成坏账再收回的动向。
国有资产管理部门要对账目审计和资产评估机构的资信情况进行审定，并决定承担审计、评估任务的中介机构，防止企业负责人与社会中介性质的会计师事务所、资产评估公司串通做假账，导致国有资产的流失。
８．３加强国有资产监管
８．３．１国有资产管理风险的防范
１．建立完善的国有资产管理体制是正确防范国有资产管理风险的必要前提
首先，风险的最终承担者应进一步明确其在国有资产管理方面的具体职责。
资本金从法律上来讲是一个静态的概念，无论权益是否增减，资本金在短期内是一个常量。从理论上讲，当国有企业发生亏损，国家所有者权益减少时，如果仍然只统计与管理尚未改变的资本金，这种情况显然是不合理的。其次，要尽快建立国有资产预算，与经常性预算和资本预算并行的国有资产预算将使我们在国有资产分布结构的调整及国有资产的营运状况方面有更清晰的了解。预算的编制和执行有利于加强对国有资产管理风险的防范。最后，要正确划分职责权限。政出多门，谁都管理国有资产而谁都对结果不负责的弊端困扰我国国有资产管理体制的改革多年，使国有企业无所适从，政府部门的工作效率低下，阻碍改革的进程。如这个状况得不到根本的改变，重复投资及国有资产的低效运转将会进一步持续下去，战略上调整国有资产的布局的设想将会再一次落空。唯有加强立法与执法力度，明确各部门、各级政府的职能权限，才是改革走向深化的必要条件。
２．加快国有投资体制的改革是防范国有资产管理风险的关键环节
从行政决策角度，一方面严格制定必要的审批程序，另一方面要减少不必要的行政手续。严格必要的审批程序是要坚决制止走过场，每一程序都必须进行科学的研究与充分论证，不同性质的项目应有不同的审批过程。属于鼓励之列的项目，将扩大审批权限，而对限制项目，则严格审批；减少不必要的行政手续是为了更好地握住时机，提高行政工作与经济工作效率。原则上国家只审批中央投资的重大项目和关系到整个社会发展环境的项目，其他项目由出资单位自审，充分体现“谁投资、谁收益、谁负责”的基本原则。目前我们谈得较多的是存量资产的重组与调整，事实上投资作为一种增量调整形式对国民经济的作用往往是最直接的，其示范与引导作用往往也最有效，其主要原因是前者涉及既得利益的重新调整，因此阻力要更大。如果我们在进行投资决策时出现失误，则增量投资马上就会成为存量调整的对象，甚至付之东流。从技术决策的角度来看，应尽快推行重点项目的专家评议制，严格按照科学的程序进行项目评价，专家评议制从制度上杜绝了“首长工程”
与盲目投资，使国有资产投资风险得到科学的防范。至于执行风险可以实行项目法人责任制与资本金制度，推行项目法人公开招标制，要靠市场而不是行政手段从根本上解决这个问题。
３．加快制定建立国有资产营运机构的具体办法，制定资产重组的基本原则及
可操作性法规，是正确防范国有资产经营恶性循环重组风险的重要保证国有资产经营与重组是进行国有资产存量调整的主要途径，要统一思想，坚决将国有资产从竞争行业中退出，从而将有限的国有资产投入到关系国民经济命脉的行业和关键领域，发挥国有经济的主导作用，加强经济发展的后劲。只有这样，才能变被动补贴亏损为主动对风险的防范，促进国民经济健康稳定的发展。当然，从方法论的角度说，风险永远是不可能完全消除的，随着体制改革的逐步深入，新的问题将会更多地出现，而关于风险的讨论将是一个永恒的话题，值得引起理论与实践的同时关注。
８．３．２加强国有资产财务管理工作
我们要把企业资产与财务管理工作放在整个经济改革和发展的大局中通盘考虑，做到发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措。
１．充分发挥财政职能作用，积极推动国有经济布局与结构的调整
调整国有经济的布局和结构，是党的十六大报告提出的一项重要任务。各级财政部门要积极贯彻落实中央有关改革的决定，充分发挥财政的职能作用，积极参与并做好国有经济结构调整的有关工作。要继续参与并做好电力、电信、民航、铁路等重点行业企业的改革重组。要按照国家有关政策，认真做好劣势企业和资源枯竭企业的兼并、破产和关闭工作，用于补助的各项财政资金要及时到位，确保社会的稳定。要积极支持企业主辅分离、减员增效、提高市场竞争能力。要不断改革和完善相关财政政策措施，加大对高新技术产业和企业科技创新项目的支持，推动产业结构的优化升级。要积极扶持关系国民经济发展的基础装备工业，不断提高我国大型技术装备的自主设计和制造水平。要进一步改进和完善财政对企业的社会管理职能，推动公平、公正、有利于企业竞争的市场环境建设。
２．采取有效措施，支持并推动企业改革和发展
要进一步完善国有企业改组改制相关财政政策，推动国有企业公司制改革的健康发展。要不断改进工作方法，提高工作效率，及时解决和处理企业改革过程中的资产与财务问题。要促进企业建立现代企业制度，完善法人治理结构，实现自主经营、自负盈亏。要制定并实施相应的财政政策，支持企业分离社会职能，减轻企业负担，提高市场竞争能力。要积极支持和指导企业主辅分离、减员增效工作。要大力支持企业技术研发和科技创新，推动企业技术进步。要积极运用财政政策，支持中小企业的发展。
３．实行积极的政策措施，支持对外经贸工作
要继续保持政策的连续性和稳定性，支持外经外贸事业的发展。要认真落实现行政策，支持外贸出口的稳步增长。要结合外贸企业的特点，研究支持并推动外贸企业的改革措施和办法。要认真贯彻中央提出的“走出去”的发展战略，鼓励和支持企业到境外创业。要采取措施，进一步推动对外承包工程和劳务合作的稳步发展。
４．切实改进和加强财政资金管理
管好用好财政资金，努力提高财政资金的使用效果，是各级财政部门的一项重要任务。要进一步完善各类财政资金管理制度，规范财政资金的使用。要根据企业改革和发展的要求，合理调整财政支出结构和资金使用方向。要采取有效措施，切实加强对各类财政支出以及三峡工程建设基金、外贸发展基金、援外合资合作基金等重要政府性基金的管理，确保政府性基金的依法筹集和依法使用。要改进工作方式，提高工作效率，及时拨付关闭破产补助资金等用于企业方面的财政资金，确保社会稳定。要重视财政资金使用情况的监督、检查，大力推行跟踪问效制度，不断提高财政资金的使用效果。
５．进一步加强制度建设
建立完善的适应社会主义市场经济要求的法规制度体系，是做好新时期企业资产与财务管理工作的重要基础。各级财政部门要进一步重视企业资产与财务管理制度的建设。要根据我国加入世贸组织、实行公共财政改革等新的形势要求，结合企业改革和发展中出现的新情况和新问题，不断完善制度体系。要重视做好原有制度的清理工作，对那些已不符合改革和发展要求以及管理需要的制度办法，要及时废止。要重视程序性制度建设。
６．进一步强化企业内部资产与财务管理
加强和改善企业内部资产管理和财务管理工作，是改善企业经营管理，有效控制经营风险，提高企业经济效益的重要基础。各级财政部门要重视企业内部资产和财务管理工作，善于指导和促进企业内部制度建设。要针对当前企业管理中存在的突出问题和薄弱环节，围绕成本控制、全面预算、投资管理以及财务风险控制等方面积极开展工作。要大力推动企业资产与财务管理信息化建设，全面提高企业资产财务管理水平。
７．以强化结果应用和促进国有企业监管为重心，推动企业绩效评价和国有资本保值增值工作的深入开展
积极推动企业绩效评价结果的应用，发挥企业绩效评价在国有企业改革发展中的职能作用，是绩效评价工作的根本目标。有关国资监管部门，要深入研究企业绩效评价结果同企业经营者任期经营目标考核、企业经营者任免考核、企业收入分配制度相结合等问题，使企业绩效评价成为国有企业监管工作中的制度化、经常化手段。同时，全面推进中央企业（集团）内部子公司绩效评价工作，实现绩效评价工作与企业集团经营管理相结合，促进企业经营管理水平和经济效益的不断提高。
此外，为防范金融风险，促进建立健全我国的市场诚信机制，应会同金融监管部门，共同研究制定国有商业银行和保险公司绩效评价体系，并选择部分国有商业银行和保险公司进行绩效评价试点，促进绩效评价体系与金融信贷管理的有机结合。