有些几经反复、拉锯争夺的省份，例如安徽省，曾长期被清朝官员视为畏途，上至巡抚，下至知县，都不愿到这里做官，已经上任的官员，也千方百计地设法调走。两江总督曾国藩在给友人的信中说：“安徽糜烂之区，人人裹足远避。前此七、八年间，福中丞告病告假奏疏近十次，其避抚篆如避虎狼。近翁中丞思卸抚篆，前后亦具疏数次。恩廉访不肯接篆，曾经严旨申斥。”（曾国藩：《曾文正公全集·书札》，湖南传忠书局版，第13卷，第27 -28页。）他在给清廷的奏折中也说：“安徽用兵十年，蹂躏不堪，人人思为畏途。通省实缺人员，仅有知府二人，州县二人。即候补者亦属寥寥。每出一缺，遴委乏员。”（《曾文正公全集·奏稿》，第18卷，第42页。）太平天国对清廷的致命一击，是对其主要武装力量的摧毁与对其主要财源的破坏。清王朝的主要武装力量是八旗骁骑营与绿营，即通常所说的八旗兵与绿营兵。八旗骁骑营简称旗营，约二十多万人，主要戍卫京师，少数分防各地，由设置各城的将军、都统、副都统统辖。绿营兵约六十多万人，少数驻扎京师，绝大多数分派全国各地，按营、汛驻扎。咸丰三年当太平天国北伐军威胁清朝的统治中心北京的时候，清政府调兵遣将，直到咸丰五年才把北伐军彻底打败，其所使用的主要兵力是蒙古科尔沁郡王僧格林沁统率的八旗兵和绿营兵。第二次鸦片战争期间，八旗兵在天津与京东张家湾等地受到沉重打击，基本上失去战斗力。陆续从黑龙江、内蒙古调来的骑兵马队，又于同治四年在山东被捻军歼灭。从此，清政府再也难以组成大支八旗武装力量。至于驻防各地的八旗兵，在太平军的进攻面前，则连自己的满营都守不住，江宁将军祥厚与杭州将军瑞昌都因此送掉性命，更不可能成为镇压太平天国革命的主要力量。所以，在长期的战争中，清政府对太平军作战，主要靠绿营与勇营。自金田起义以来，清政府就从各地调兵进行围追堵截。起初，尚有乌兰泰等少数八旗兵将，曾与绿营将领向荣屡生龃龉。自乌兰泰死后，则主要使用绿营兵对太平军作战。他们在受到太平军的几次打击之后，逐渐变得乖巧起来，不再敢贸然出击，只远远地进行监视、围困或在后尾追。故咸丰二年在长沙城内外同太平军作战的清军，计有一大学士、两总督、三巡抚、三提督、十一二员总兵，统带兵勇六七万人，仍让人数不足六万的太平军悄悄撤走，迅速北上，连下岳州、武昌、九江、安庆，直取江宁，改名天京，定为首都。所以，曾国藩在总结几年来的作战情况时说：“自军兴以来二年有余，时日不为不久，糜饷不为不多，调集大兵不为不众，而往往见贼逃溃，未闻有与之与鏖战一场者；往往从后尾追，未闻有与之拦头一战者。”（《曾文正公奏稿》，第1卷，第56页。）而清军则依然故我，既不攻城，也不撤走，而分别在长江南岸的孝陵卫与江北扬州设立两座大营，号称江南大营与江北大营，眼看着各地练勇与太平军撕杀，自己却妄图重温镇压白莲教起义时那种团练苦战、绿营收功的旧梦。而太平军亦对其置之不理，派出自己的主力部队进行北伐与西征，只留下一部分部队戍卫京畿，一旦时机成熟，即于咸丰六年调集大军一举踏平清军江北大营与江南大营。不久，清政府调兵遣将，又把江南大营与江北大营恢复起来。咸丰八年太平军再破江北大营，咸丰十年再破江南大营，全歼其所属部队，并顺势夺取苏、常富庶之区，使清政府再也无力调集大支清军，重建江南大营与江北大营。苏南地区是清政府的主要财源，清军江南与江北大营的军饷，一向由苏南和浙江供应。这样，苏南地区的丢失与江南大营的败溃，就使清政府陷于兵饷两空的困难境地，唯靠各省督抚自筹兵饷同太平军作战。迨至同治三四两年多隆阿、僧格林沁相继毙命之后，忠于满洲贵族的兵将基本丧失，无论平时战时，清政府要想维持自己的统治，除了依靠湘、淮勇营之外，也就再无其他选择了。
§§§第二节 中央政权权力结构的变化与归复：相权的让出与收回
太平天国革命对清政府的制约和影响是巨大而深刻的，不仅迫使它政策上做出大幅度调整，而且造成其自身权力结构的很大变化，从中央到地方，都进行了一次权力再分配。多年来，对于地方督抚军政实权的增强，曾有不少人论及，而对于中央政权权力结构的变化，出于种种原因，则较少有人注意。而若不弄清中央政权的变化，则很难弄清其对汉员督抚将帅的政策得以及时调整的关键所在，以及地方政权变化如此之大的内在原因。所以，本书的考察首先从中央政权开始。
中国自古以来，历代专制政府的权力大约一分为三，即君权、相权、将权，分别由君主、丞相、将军执掌。君主掌决策、用人之权，而具体行政、用兵则由丞相、将军执行。丞相为政府（一般为内阁）首脑，将军为军队的统帅，平时主要靠相，战时主要靠将，分去君主的很大一部分权力，既是其不可或缺的助手，也对其具有一定的制约作用。丞相主持内阁，执掌六部，遇有国家大事，即由君主作出决定，具体由丞相按规章制度办理。故有所谓“掌天下之平”之说，君主亦不得肆行已意。汉唐盛世曾有过不少这样的故事。遇有战事则君主命将授符，将军率兵出征，而一旦兵权在握，即有机动专断之权，不受君权的遥制。亦所谓将在外君命有所不受。从奴隶制到封建制，这种国家中央政权的权力分配制度行之多年，对社会的发展起了很大的作用。而其中相权的存在则尤为重要，往往影响或决定一代王朝的兴衰。因为君主之位按血统继承，实行嫡长制，往往由自然而决定，并非出于人的选择。因而，承位之人并不一定有治国之才。而丞相则由君主任命，是可以选择的，往往由治国之才担任，既是国家方针大计的制定者，又是具体执行者。所以，丞相任用得人，即可使一个国家或地区兴旺发达。例如，历史上著名的东周春秋时期的管仲治齐，汉之文景之治，唐之贞观之治、开元之治，皆多借重于丞相之力。而历史上的所谓名臣贤相，从傅说、姜尚、管仲、商鞅到萧何、魏征、姚崇、宋景、王安石，其名望与历史作用，则较之同时代的帝王，有似并无逊色。
迨至封建社会后期，这种情况发生了变化。明洪武十三（1380）年太祖皇帝朱元璋杀左丞相胡惟庸之次日，即发布文告，声称“联欲革去中书省，升六部，仿古六卿之制，律之……权不专于一司，事不留于壅蔽。”（《明实录》，江苏国学图书馆传抄本，第129卷，第4页。）中书省即内阁，也是当时的政府。作为皇帝的朱元璋撤销中书省，直接掌管六部，也就是撤销了丞相之权，或者说兼并了丞相之权，身兼君、相二职。从此而后，君主不仅是国家元首，同时还是政府首脑，君主专制进一步加强，相权也就不复存在了。
清承明制，虽有内阁之名而无内阁之实。尽管顺、康之时大学士尚有阅折、拟稿之权，但既不能掌管六部，亦即不是政府，也就不再是原来的内阁，只不过徒具虚名而已。及至雍正八年设立军机处之后，内阁仅有的这点权力亦被彻底剥夺，内阁学士、大学士完全成为荣誉职务。军机处虽具有一定职权，协助皇帝处理国家大事，但并无专职人员，皆由大学士与部院大臣兼任，带有临时差派的性质，与明代以前的内阁不同。领班军机大臣亦非政府首脑，并不执掌六部，亦不同于明代以前的丞相。所以，出于某种习惯，虽然军机处有时被人称为政府，大学士、领班军机大臣被称为丞相，而实际上却无相权可言，亦属于一种荣誉称呼。
在太平天国革命期间，出于政治上的实际需要，清政府的这种权力结构暗中发生了变化。虽然，名义上并未设立丞相一职，但在实际上，皇帝却不得不将往日被他兼并的相权分离出来，交给一人执掌，使之成为有实无名的政府首脑，以提高办事效率，迅速而恰当地处理决定国家命运的军政大事。这样，在此期间，清政府为镇压太平天国革命而所采取的重大政治对策，也就不能不与当时握有相权的人息息相关。
太平天国革命爆发之初，咸丰帝奕■仍循旧例，主要依靠军机大臣协助自己处理日益繁剧的军政要务。不料，事过境迁，时势有异，昔日得心应手的办法失去灵验，事事处处不遂人意。
有清一代，自雍正八年军机处设立以来，一般来说军机大臣是最有权势、最受信任的。但论及个人的实际权势，却并非人人均等，而是因人而异。当军机大臣奏事之际，依次跪在皇帝面前，领班军机大臣离皇帝最近，皇帝讲什么话听得真切，提什么问题亦应首先回答。其余军机大臣，尤其最末一位，所谓“卷帘军机”或“学习行走”的军机大臣，皇帝讲什么话，根本听不清，对他所提出的问题，除指名要其回答者外，亦不能越次抢答。故有人曾用四乘小轿的轿夫，各自不同的神态、感受，来戏喻他们的境遇，有所谓“扬眉吐气”、“昏天黑地”乃至“吃人臭屁”之说。所以，军机处中只有领班军机大臣握有较大的实权，其余军机大臣都不能跟他相比。至于造成这种情况的原因，除了军机处内部的排列次序和主次关系外，也同当时实际存在的满汉隔离、民族歧视有关。
清王朝是满洲贵族建立的一代政权。军机大臣虽名义上满汉兼用，实际上主要权力则掌握在满员手中。领班军机大臣一般由满员担任，遇事专断，汉员不敢与之相争。若有倔犟不服、争辩不已者，亦必以失败而告终。道光时，军机大臣王鼎为重新起用林则徐事，同领班军机大臣穆彰阿屡争不胜、愤而自杀的例子，则是对这种不平等关系的最深刻的揭露。再者，在那满洲贵族主宰一切的政权中，这些汉员军机大臣所以能够升至如此高位，主要并非由于他们真的有什么治国治军的出色才能，而多因他们唯唯诺诺，老于世故，遇事模棱，善观风色。而皇帝平时也不需要他们有什么本领，有什么主见，而恰恰相反，需要的正是他们没有才能，没有定见，只要服服贴贴就行了。据说，军机大臣曹振镛“性模棱，终身无所启沃，入对但颂而已”，故能在嘉、道两朝“特见委任”，“当国”（赵烈文：《能静居日记》，学生书局影印本，同治元年五月廿八日。）十五六年。而其“晚年恩遇盖隆，身名俱泰，门生某请其故，曹曰：‘无他，但多磕头少说话耳。’”“门生后辈有入御史者，见必诫之曰：‘毋多言，毋豪意兴。’”有人说，“道光以来，世风柔靡，实本于此。近更加以浮滑，稍质直，即不容矣。”还有人赋一剪梅四首以讥讽这种官场风气。其一云：“‘仕途钻刺要精工，京信常通，炭敬常丰；莫谈时事逞英雄，一味圆融，一味谦恭。’其二云：‘大臣经济在从容，莫显奇功，莫说精忠；万般人事要朦胧，驳也无庸，议也无庸。’其三云：‘八方无事岁年丰，国运方隆，官运方通；大家赞襄要和衷，好也弥缝，歹也弥缝。’其四云：‘无灾无难到三公，妻受荣封，子阴郎中；流芳身后更无穷，不谥文忠，便谥文恭。’”（朱克敬：《瞑庵二识》，上海进步书局石印本，第2卷，第5页；第4卷，第6页。）这样，一旦国家有事，到了生死存亡之秋，面对决定国家命运的重大问题，需要他们出谋划策、承担责任的时候，也就无能为力了。故多年之后还有人对此切齿痛恨，直斥“曹振镛之误清”。认为曹振镛“拘牵文义，挑剔细故，钳制天下人心，不得发舒，造成一个不痛不痒之天下。洪杨猝发，几至亡国，则曹振镛之罪也。”小横香室主人编：《清朝野史大观》，中华书局民国四年十二月版，第7卷，第96页。其实，始作俑者还是清朝皇帝，曹振镛之类汉大臣，不过投其所好而已。
道光三十年十月，登极不久的咸丰皇帝将长期把持枢垣的穆彰阿革职之后，领班军机大臣曾几度易人，其中除咸丰五六年间在位不及两年的文庆外，在如何镇压太平天国革命的问题上，皆没有多大作为。而赛尚阿还因政治上与军事上的无能而获罪，几乎被咸丰杀掉。自咸丰六年十一月文庆去世至咸丰十年六月，近三年半的时间内，这一要职即由以次递升的彭蕴章担任，终使咸丰皇帝在最需要他为自己出力卖命的时候，陷入用非其人的苦恼。可以说，历史让他喝下了清王朝多年酿就的苦酒。