总之，只要社区建设被作为一项政府行政事业来理解，无论在组织形式上做什么样的选择，其目标都必然是追求城市行政管理的效率，追求城市基层社会的稳定和控制，它能给予城市自主、自治社会的生长空间是有限的，城市中的国家与社会的关系不会产生基本性的变化。
三、作为社会事业的社区建设
如果将社区建设作为一项社会事业来理解，那就意味着社区建设是一个从居民自己的需求和愿望出发，在政府的支持和引导下，依靠居民对社区建设的自主参与来实现的事业。联合国在1955年的《通过社区发展促进社会进步》文件中提出的几条原则鲜明地表达了这一点：（1）全面的社区发展需要多目标和多方面的协调行动；（2）改变居民态度与改善物质环境同等重要；（3）社区发展要促进居民参与，提高地方行政效率；（4）选拔、鼓励和训练地方领导人才是一项主要的工作；（5）要特别重视妇女和青年的参与，扩大参与基础；（6）社区发展有赖于政府的积极参与和协作；（7）需要完整的政策，建立专门的机构，运用地方和国家的资源，并进行研究、实验和评估；（8）充分运用地方、全国、世界的民问组织资源。
可以说，从社会事业的角度来认识，社区建设是一个要通过政府、团体和居民的共同协作，提高社区的发展水平和生活质量，建立良好的社区内部人际关系，培养居民的民主意识和自治、互助能力，从而推进社会进步的事业。
显然，要实现这项事业，就必须在城市中培育和发展多样化的居民自治性组织，即非政府非盈利性的功能组织，通过它们将居民组织起来成为承担社区建设的主要行动者。从企业转移出来的大多数社会职能和纷繁复杂的社区事务不是由政府来包办，而是由这些活跃在社区建设领域的非政府非盈利性的功能组织来承担。对于社区建设而言，多样化的非政府非盈利性功能组织的存在意义在于：
首先，这些组织是建立在居民自愿参与基础上的，是一种自组织力量，因此它比他组织力量更具有凝聚社区居民的功能和行动效率。
其次。这些组织既然是自组织的，它必定是建立在居民自己某一特定的利益或价值追求上，因此它具有更强的社会动员基础，在履行社区建设的职能时有助于其组织朝专门化的方向发展，从而提高社区服务的水平，弱化目前在街道或居委会工作人员中存在的追求行政科层地位的冲动。例如，社区对老年人的服务可以由热心于老年关怀事业的人士通过自组织形式，发展出专业化的老年服务功能群体；社区对偏差行为青少年的关怀可以由热心于青少年教育事业的人士通过自组织形式，发展出专业化的青少年服务功能群体。
第三，这些组织作为独立的行动者和非政府非盈利形象有助于他们多渠道吸收非政府的资源，从而减轻政府在社区公共产品供给上的资源压力。
当然，这种非政府非盈利性功能组织只能建立在居民自愿参与基础上的。相信会有许多人怀疑我们现在是否具备这种居民积极、主动参与社区事务，建构独立的自愿性组织的条件。确实，从居民参与居委会活动的实践来看，居民的自主参与程度是不高的，但这是否就意味城市居民缺乏参与和自治意识？如果我们看一看商品住宅小区的业委会，就可以看到居民的参与程度有多高。为什么存在以上差别？其实回答很简单，在商品住宅小区，相互依存的物业利益是业主委员会存在和业主积极参与的基础。但居委会的参与基础是什么？如果只是推选一些人来协助完成政府交办的工作，人们为什么要参与选举？如果政府用来发展社区的一切公共资源都是由政府决定如何安排，而不是根据居民的意愿来安排，人们为什么要去关注居委会的活动？民主、自治不是抽象的，人们积极、主动，自愿参与某一个组织一定是该组织代表了自己的利益：人们积极、主动、自愿参与某一项活动一定是该活动与自己的志趣相关。
在讨论社区建设的必要性时，一般都会提到政府转变城市管理结构的必要，关注这股自上而下的社区建设推动力量，但很少注意来自基层的自下而上的社区建设推动力量。但事实一卜自下而上的推动社区建设的力量已经在我国城市社会中形成并在迅速发展，这股力量源于以下几个方面：
第一，居民私有房产的形成导致的从经济利益出发对社区事务的关注。在所有住宅都属于公房的时候，人们不太关心住宅环境的保护，因为那是“公家的事情”。但当住宅私有化后，住宅的保值和升值是每一个业主关心的事情，而住宅的价值与社区环境紧密相连。近年来城市中不乏见到的居民为了保护社区内的绿地或抗议周边环境中的噪音污染、空气污染而举行的抗议活动正是这股自下而上推动社区建设力量的显现。
第二，随着社会进步和人们生活水平的提高，居民从提高社区生活质量的利益要求出发对社区事务的关注。这种关注会涉及社区生活和社区服务的方便和优质。
第三，随着物质生活水平提高和精神生活需求增长，居民从丰富闲暇生活、追求个性表达的利益要求出发对社区事务的关注。这种关注更具有个体性、自主性、社群性。
因此，在谈论社区建设时绝不能忽视这股自下而上的推动力量，认识不到这股力量的存在就认识不到民众在社区建设中的主动性、主体性，就认识不到培育和发展自愿性功能组织的重要性。
当我们把自愿性功能组织作为社区建设的主体来建议认识时，我们也必须意识到社区的概念不能停留在以居委会为范围的空间里，社区也是一个精神层面、互动层面的概念。每一个自愿性功能组织本身以及由这个组织的活动所连接起来人群就是一个社区，人们通过这个社区的活动增进了互动，加深了了解，满足了物质或精神层面的需求，从而增进了社会的凝聚力。比如，一个以老年照顾为目标的自愿性功能组织的服务对象是由自身的活动能力决定的，它可以局限在一个居委会的范围，但也可以扩展到一个街道或者更大的范围。可以想象，由这些自愿性功能组织而不是由居委会这一地域性组织来承担许多社区建设职能，尤其是公益性公共资源的使用和公共产品的供给上，前者比后者可能更有效率。
将社区建设理解为一项社会事业绝不意味政府不再是行动主体，不再负有责任。在世界各国的社区建设中，政府的作用都是不可忽视的。但是政府的角色是对社区建设作出规划和指导，是为社区建设提供必要的财政支持和相关政策，并不是政府办社区。例如在香港，政府提供给社区建设的经费占总经费的70%-80%；澳大利亚在老人服务资余中，政府占60%，在各种民间团体的活动经费中，政府占56%；美国城市则有专门的社区基金会负责筹款。
社区建设既然是一项政府、居民、企业、非政府非盈利组织共同协作的社会事业，政府当然具有“话事权”，但它不具有惟一的“话事权”，社区建设应该是一个在多主体共同组成的机构中得到规划和指导。这里有一个误区必须指出，即认为只要是政府出钱，得到政府财政支持的组织就必须对政府负责，二者之间的关系就是领导与被领导关系。在一个自主社会得到充分发育的国家里，各种自愿性组织是以自己合理、科学、完善的社区服务计划向包括政府和各种捐赠机构和个人争取资金，自愿性组织除了在自己承诺的社区服务项目上接受捐赠者的评估和审查外，并不接受政府或捐赠者的行政领导，它必须以自己优质的社区服务争取继续生存的合法性和资源。
总结许多国家社区建设的经验，以下几个方面是取得社区建设这一社会事业成功的重要因素：
1.政府对社区建设负有明确的责任。一些国家使用法律的形式来确定和规范政府在社区建设中的角色，例如美国在城市宪章中都会明确规定市长、市议会、区长、区政府委员会与社区委员会的关系。一般来讲，在国外的社区建设中，政府的角色是规划、指导、给以经费资助的职责，但不具体操办。
2.多渠道的社区建设筹资方式。政府、基金会、教会、企业、个人等都是筹资来源。有些国家设有专门的社区基金会负责筹款。
3.大量自治性或半自治性的非政府、非盈利性组织，而且他们中许多是按照专业化的方式建立的。比如针对妇女的团体，针对家庭暴力的丽体，针对残疾人的团体。这些组织是社区建设的具体操办者，真正的行动者，他们是靠自己积极有成效的工作来争取各类经费支持。
4.训练有素的社会工作专业人员和大量的社区自愿者。
只要我们将社区建设理解为一项政府行政事业，社区建设的制度架构必定会依赖于现有的政府行政架构，目前在绝大多数城市所建立的所谓二级政府、三级管理、四级网络实际上只是将计划体制下已经存在的市、区、街、居委这样一个行政架构的基层组织加以强化。但是，如果我们将社区建设理解为一项社会事业，现有的行政架构就难以满足其要求，它需要制度重建。新的制度应该满足以下要求：
在政府正式科层体制下存在一个既非“官治”也非“民治”，而是“官民共治”的机构，姑且把它叫做“社区建设委员会”。这个机构由包括政府在内的各种行动主体组成，它的职责是指导、规划社区建设，筹募社区建设资源，聘请专家审理各类自愿性功能组织的工作计划和对公共资源的申请。它是社区建设的规划、管理机构。
建立一个法制化的、多渠道的社区建设资金筹措制度，社区建设资金的使用不是由行政官员依据行政需要和行政权力作出决定，而是由社区委员会根据社区居民的需要做出决定，社区建设公共资源的使用置于社会的监督之下。
建立一个有助于自愿性功能组织培育和自主发展的法制空间。
四、目标选择的比较
社区建设作为一项政府行政事业，它所带来的最大收益是城市管理的行政效率得到保证。因为它有一个比计划时代更为深入基层社会的科层架构和严密的行政管理系统，从而使政府意志能够快捷的抵达社会基层，前利于政府对城市基层社会的管理和控制。但政府必须付出以下成本：
1.经济成本。当社区建设是一项政府行政事业时，意味着政府不可避免地会把大量社会性事务纳入自己的工作并扩充政府工作人员，而这种社区建设吸纳资源的能力有限，政府有可能成为社区建设的惟一经济来源。但大量政府资源的投入并不一定效益最大，因为当社区建设是一项政府行政事业时，官员们追求的是行政“政绩”，许多投入并非从社区居民的需要出发，而是服从于上级的评估和外在的形象。
2.政治成本。随着经济改革的成功，基层政治改革的问题也被提到议事日程，农村村民直选开始了这一改革的进程，随着而来的是城市居民直选。但是只要我们把社区建设作为一项政府行政事业来进行，城市基层政治改革就不可能有实质性进展，居民“自治”的空间是极有限的。
社区建设作为一项社会事业，它所带来的最大收益是城市政府有可能真正成为一个“小政府”，政府用于社区建设的经济压力会随着社会资源的逐步增加而有所减轻。另外，城市基层政治改革将取得实质性进展，城市中的国家与社会关系将得到重建。但政府必须付出以下成本：
1.实现政府意识的行政效率。当城市基层活跃着的是各种自治性的非政府非盈利性组织时，政府将不再可能以领导与被领导的关系把自己的意志或职责加于这些组织。今灭在农村社会中已经出现的村十部“不听话”的现象也会在城市出现。
2.政治成本。只要将社区建设作为一项社会事业来进行，城市中的国家与社会的关系就将重建，一个相对独立于政府的自主性社会就会形成，各种自治性的非政府非盈利性组织的形成和发展最终会成为不同利益群体的代表，成为城市政治生活中的力量，这势必对我们现有的政治生活格局产生影响。
马克思·韦伯曾经把学术与政治作为两个不同的领域加以区别，指出以学术为业和以政治为业的行为差别，前者追求价值无涉和知识的增长，后者追求价值有涉和实现价值目标的有效性。以上分析可以说是试图站在一个学术的立场上来回答问题，客观地指出社区建设发展的目标选择空间和各种可能的行动后果。如果需要做出社区建设的目标选择，笔者将说，社区建设应该是一项社会事业。
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［作者简介］蔡禾，中山大学行政管理研究中心研究员，中山大学社会学系教授。广东广州，邮编：510275。
［原载于《广西民族学院学报（哲学社会科学版）》2003年第4期］