王寿森
一、渭河流域基本情况
渭河是黄河的第一大支流，是陕西的母亲河，发源于甘肃省渭源县鸟鼠山，全长818公里，流域总面积13.5万平方公里。其中，陕西境内干流长502公里，流域面积6.8万平方公里，约占全省总面积的1/3，涉及7市59县（区），流域内总人口2204万人，占全省总人口的61%；工业总产值占全省工业总产值的80%以上；耕地面积2497万亩，占全省耕地总面积的56%，其中有效灌溉面积1425万亩，占全省耕地有效灌溉面积的72%；粮食总产量70多亿公斤，占全省粮食总产的2/3；渭北苹果总产量366万吨，占全国总产的18%。渭河流域在我省经济社会发展中的地位举足轻重。
渭河流域水资源和水环境的主要特点：
一是水资源总量严重不足。境内多年平均自产水资源量69.9亿立方米，年均入境水量33.6亿立方米，水资源总量103.5亿立方米。人均占有水资源量380立方米，亩均250立方米，分别仅占全国平均水平的1/8和1/6，远远低于国际社会公认的绝对缺水线（人均年拥有水资源量500立方米），与关中地区资源、人口和经济社会发展的重要地位极不相配。
二是水资源时空分布严重不均。从地域上看，南多北少、西多东少；从时间上看，年际、年内变化大，年内50%-65%的径流量集中在6-9月，渭河林家村、华县站、洛河状头站年际极值比分别为12、11、6。特别是20世纪90年代以后，年径流量减至最低值，10多年间渭河、泾河、北洛河的年径流平均值与多年平均值相比，分别减少了51%、25%、18%。
三是水土流失严重。流域内水土流失总面积4.8万平方公里，占省境内流域面积的71%，主要分布在陕北丘陵沟壑区、渭北高原沟壑区和秦岭北麓等地区，多年平均输沙量达2.06亿吨，占到入黄泥沙的1/4强。
四是水体污染严重。近年来，省境内渭河流域年废污水排放总量9.29亿吨，其中8个城市和杨凌示范区污水排放总量达6.51亿吨。渭河干流13个监测断面控制的400多公里河段，多为Ⅴ类或超Ⅴ类水质，其中78%的断面为超Ⅴ类，主要污染物为化学需氧量和氨氮，其中化学需氧量达26.92万吨，氨氮总量为2.64万吨。多泥沙和严重污染，致使渭河干流水体基本丧失利用价值，开发利用难度进一步加大，加剧了水资源供需矛盾。
二、近年来我省渭河流域综合治理所做的主要工作
渭河流域是我省政治、经济、文化的中心地带。新中国建立以来特别是近些年来，在党中央、******和国家有关部委的帮助和支持下，省委、省政府高度重视渭河流域综合治理工作，研究制定治理规划，落实治理措施，已累计投资200多亿元，建成水利工程20多万处，初步形成了蓄、引、提、调相结合，大、中、小、微型水利工程相配套的水利网络，防洪保安工程建设、水污染治理等工作也取得了一定成效。
第一，水源工程建设步伐进一步加快。一是建成了一批重点水源工程。在已建成的宝鸡峡、冯家山、石头河、交口抽渭、东雷一期抽黄等大中型水利工程的基础上，近几年又多方筹措资金30多亿元，建成了东雷抽黄二期、泾惠渠加坝加闸、西安黑河水库。宝鸡峡加坝加闸、三原西郊水库等重点水源工程、渭南涧峪水库、西安“引乾济石”调水等项目已开工建设。二是积极发展群众性小型水利工程。按照省政府确定的“南塘、北窖、关中井”的兴水治旱方略，积极引导社会力量和广大群众，大力发展小型水利，累计配套机井12万多眼，抽水站5000多处，打水窖14800眼，增加蓄水能力45万立方米，提高了雨洪资源和小水资源的利用程度。三是加强了水资源统一管理，优化水资源配置，有效提高水的利用效率和效益。各地实行地表、地下水统管，率先在全国实现了水务一体化管理。先后建设了“引冯济羊”、马栏河引水等调水工程，石头河水库向西安市、冯家山水库，向宝鸡市的供水工程。制定和完善了《关中西部四灌区抗旱应急水量优化调度预案》，在今年夏季抗旱中冯家山、石头河向宝鸡峡灌区，东雷抽黄向洛惠渠灌区先后调水4000多万立方。四是深化小型水利工程产权制度改革，积极发展民办水利。通过拍卖、租赁、股份合作、承包等形式，对全省17万多处“五小”水利工程进行了改制，进一步调动了全社会办水管水的积极性。全省累计以“五自机制”投入小型水利建设和“五荒”治理开发的资金达到9亿多元。
第二，节水工作稳步推进。近年来，坚持把建设节水型社会作为解决水资源短缺的一项重要措施来抓。一是积极推进农业节水灌溉工作，组织实施了关中九大灌区利用世界银行贷款项目，累计衬砌干支渠道440公里，改造泵站8座，改造中低产田270万亩。积极争取国家投资4.16亿元，对30万亩以上大型灌区进行了续建配套与节水改造，完成干支渠衬砌510公里，改造各类建筑物1580座，处理险工险段260处，改造大型泵站33座。同时，组织实施了23个节水增效示范县、45个集雨窖灌县等建设项目，农业灌溉水利用率有了较大提高，年均节水2.4亿立方米。二是积极调整供水价格，促进节水工作。先后对农业灌溉水价进行了多次调整，使关中主要灌区农业灌溉水价由1983年的每方0.01-0.015元调整提高到目前的0.09-0.38元，农灌水价改革工作走在了全国前列。三是大力推进节水型社会建设。省政府先后出台了《陕西省节约用水办法》、《陕西省建设节水型社会纲要》、《陕西省城市供水价格改革办法》和《行业用水定额》，启动了西安市节水型社会建设试点，加强了地下水资源管理，封闭了一批地下水超采区的自备水源井，在工业节水、生活节水和城市节水方面收到了一定的成效。
第三，防洪工程建设力度加大。我们始终把渭河流域防洪工程建设作为渭河流域综合治理的头等大事，抓住上下关注渭河流域治理的机遇，积极争取中央支持，先后投资12.78亿元，实施渭河防洪工程建设，累计新建加固各级堤防316公里，新建加固各类坝垛993座，新改建防汛道路77公里，完成渭河干支流堤防决口复堵12处、7.4公里，初步形成了渭河防洪基础工程体系。积极实施渭河流域病险水库除险加固工程，全流域139座病险水库中的66座列入国家治理计划，已安排治理18座，总投资4.36亿元。截至6月底，已有13座重点病险水库完成主体工程，水库的防洪能力有所提高，恢复和增加蓄滞洪库容约1.52亿立方米，增加兴利库容1.42亿立方米。先后改造水文站5座，建成了全省防汛会商系统和渭河雨水情自动测报系统，提高了防汛指挥调度能力。
第四，水保生态环境建设稳步推进。1998年以来，全省上下认真贯彻和落实江****同志“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示和******同志提出的“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，认真组织实施以退耕还林、天然林保护为重点的林业重点工程建设，封山禁牧，舍饲养畜，森林资源得到有效保护，造林面积大幅度增加，局部地区的生态状况得到改善。在加快植被恢复和建设的同时，坚持基本农田建设不动摇，按照陕北、渭北人均2-3亩，关中人均1.5亩的建设目标，大搞农田水利基本建设，修田造地，引水配套，提高基本农田质量。在渭北地区，积极实施小流域综合治理，治沟、打坝、淤地相结合，加快淤地坝建设步伐，共建成各类淤地坝3000多座。截至2003年底，渭河流域水土流失初步治理面积达25450平方公里。
第五，加快城乡供水工程建设。近年来，先后建设了石头河水库西安市供水工程、马栏河引水铜川市供水工程、冯家山水库宝鸡市供水工程和29个县城的集中供水工程，有效地缓解了关中地区城镇用水的突出矛盾。为解决农村人畜饮水困难，省政府从1996年开始，多方筹集资金10亿元，其中省级财政性资金3亿元，在全省实施了一期和二期“甘露工程”、“人饮解困”和氟砷改水项目，取得了显著成绩。截至目前，渭河流域累计建成人饮工程5060处，初步解决了567万人的饮水困难和安全饮水问题。
第六，加大了水污染防治力度。近年来，省上制定出台了一系列加强渭河流域污水治理的地方性法规和政策规定，省人大颁布了《渭河水污染防治条例》，省政府出台了《渭河流域水污染地方排放标准》、《渭河水环境保护功能区划》和《城市集中水源地保护区划分技术方法》，特别是省政府出台的《城市污水处理费收缴办法》，明确了从城市供水价格中每方收缴0.16元的污水处理费，并计划用三年时间，使污水处理费标准由现在的0.16元提高到0.56元，为治理水污染提供了资金保障。同时，制定了《陕西省渭河流域城镇污水处理设施建设规划》，明确了渭河流域主要城市和54座县城污水处理设施建设的目标任务。组织开展环境污染专项整治，实施关停“十五小”企业和做好“一控双达标”工作，对相关企业分别采取了取缔、停产、罚款、限期整改等措施，加大了污染案件查处，仅2001年以来，就查处环境违规企业和单位1772家，处理有关责任人113人。
虽然近年来我们在渭河流域综合治理方面做了大量工作，取得了一定成效，但由于诸多因素，治理的步伐仍显缓慢。随着经济社会快速发展，人们生活条件的改善，对良好水生态的企盼更加迫切，已有的矛盾更加尖锐，存在的问题更加突出。一是缺水仍是流域经济社会可持续发展的重要制约因素。目前渭河流域年需水量72.5亿立方米，而可供水量仅为52.97亿立方米，缺水近20亿立方米，缺水率27%。缺水使关中地区每年大约有50%的灌溉面积不能适时适量灌溉，有36%的灌溉面积失灌。流域内4个城市41个县城的日缺水达55万吨，相当数量的农村人口饮水安全难以保障。二是治污任务非常艰巨。渭河是关中地区唯一的废污水承纳和排泄通道，大量未经处理或未达标处理的工业废水和城市污水直接排入河道，造成渭河干流宝鸡峡以下河段水质全部为Ⅴ类或超Ⅴ类，加之污染水的下渗和固体废物淋滤入渗，沿河地区的地下水污染问题也日趋突出。三是渭河下游泥沙淤积严重的局面未得到改善，防洪形势依然严峻。受黄河潼关高程居高不下、渭河水沙条件变化等因素影响，渭河下游淤积日趋严重，河床不断抬高，河势变化剧烈，防不胜防。南山支流淤堵严重，频繁倒灌致灾，“小水大灾”的被动局面依然存在。四是水土流失治理步伐有待进一步加快。在已经治理的2.5万多平方公里中，真正达到标准的不足1.5万平方公里，还有3万多平方公里需要治理和提高标准，“边治理边破坏”的现象也屡有发生。
三、加快渭河流域综合治理的思路和措施
党中央、******和社会各界非常重视和关注渭河流域综合治理。2001年10月，时任全国政协副主席的钱正英带领两院有关院士、专家和国家有关部委领导视察渭河后，提出了渭河综合治理的意见，******总理先后两次作出重要批示，要求将渭河流域综合治理列入重要议程，充分论证，做好规划，统筹考虑环保和生态问题。根据******总理批示精神，在水利部、黄河水利委员会和陕西、甘肃、宁夏三省区的共同努力下，编制完成了《渭河流域综合治理规划》。2003年9月，水利部在北京组织召开了研讨会，专家们认为，《渭河流域综合治理规划》缺少解决渭河水资源不足和彻底改变三门峡运行方式等内容，规划项目不能从根本上解决渭河流域存在的问题，建议将综合治理规划改为《渭河流域近期重点治理规划》。今年3月水利部已原则审查通过了《渭河流域近期重点治理规划》。目前，国家发改委委托中国国际工程咨询公司对黄委会修改后的《渭河流域近期重点治理规划》正在进行评估，预计近期将上报******。
《渭河流域近期重点治理规划》提出的近期重点治理项目总投资207亿元，其中我省项目投资143亿元，占总投资的69%。我省主要项目分五类：一是节水项目。规划新增节水灌溉面积600万亩，总投资25.6亿元；改造供水体系和改善城市供水管网，使城市供水管网损失降低到10%以下；建设中水回用系统，提高水的有效使用率和污水回用量。二是污水防治项目。实施工业污染源治理，调整产业结构，关闭“十五小”企业，推行清洁生产；建设污水处理厂和垃圾处理厂，2010年前新增污水处理能力90万吨/天，总投资15.7亿元；主要城市垃圾无害化处理率达到95%以上。三是水源工程项目，规划建设“引红济石”、“引乾济石”调水工程，总投资8.9亿元。四是防洪减灾项目。重点安排渭河中下游堤防，渭河河道整治，泾河、北洛河护岸，库区移民防洪保安，南山支流治理，防洪水库等项目。总投资71.24亿元，其中东庄水库投资30亿元。五是水土保持项目。规划新建骨干坝516座；新建中小型淤地坝2090座；营造水土保持林549.74万亩；人工种草133.29万亩；封禁治理134.46万亩；建设基本农田32.72万亩。总投资21.5亿元。
尽管《渭河流域近期重点治理规划》还不全面，但我们希望能通过近期重点治理来推动综合治理。总的思路是：立足流域经济社会的可持续发展，以改善生态环境为根本，以节水、治污、水资源优化配置和提高防洪减灾能力为重点，坚持优先城镇供水、稳定农业用水、留足生态用水的原则，建立对流域水土资源的有效保护、合理开发、科学管理新机制。坚持兴利除害结合，开源节流并重，开发保护同步，防洪抗旱并举，全面规划、分步实施，以流域水资源的持续利用，支撑经济社会的可持续发展和生态环境的不断改善。
无论是近期重点治理还是远期综合治理，我们都必须坚持节水优先、治污为本、合理配置、适度开源、强化管理的水资源配置与保护工作原则；坚持以排为主、拦排结合、水沙兼治、综合治理的防洪减淤工作原则；坚持防治结合、保护优先、突出重点、强化治理的水保生态建设工作原则，以“节水、治污、调水、减淤”为重点，坚持不懈地做好以下几个方面的工作：
（一）大力推行节约用水
节约用水是缓解渭河流域水资源供需矛盾的有效手段。在目前的情况下，我们要在本流域水资源的高效利用上下工夫。首先要抓好农业节水，重点做好灌区引提水设施更新改造、渠道防渗衬砌、低压管输水和小畦灌溉等节水改造，提高灌溉水利用系数。力争到2010年，60%以上的灌溉面积实施节水改造。同时，大力发展旱作生态农业，调整种植业结构，充分利用自然降水，提高降水利用率，降低农业耗水。其二，抓好工业节水。目前，渭河流域工业用水重复利用率差别较大，高的80%以上，低的仅有30%左右，节水的潜力很大。因此，要合理调整工业布局和工业结构，限制高耗水项目，形成高产值、低耗水的节水型工业产业结构。通过调整水价和税收优惠政策等，鼓励和支持工业企业进行节水技术改造。强化企业内部用水管理和建立三级计量体系，实行用水定额管理，促进工业用水重复利用。加强高效节水技术研究，推广节水工艺和技术。其三，抓好城市节水。加强供水管网改造，降低漏失率，力争到2010年供水有效利用率达到88%-90%；改造不符合节水标准要求的生活用水器具，推广生活节水器具。全面实行定额用水和计量收费，2010年前入户装表率达到100%。逐步推行分质供水，实行优水优价、劣水低价。建设城市污水处理与污水回用工程，到2010年污水处理回用量达到1.9亿立方米。
（二）加大治污力度
目前渭河水污染形势严峻，水质问题突出。造成渭河水污染的根本原因是流域污染物排放量大，污染治理滞后，河流承纳的主要污染物总量远远超过水体允许的承载能力。据省环保局提供的资料，预计到2010年，陕西渭河流域废污水排放量将达到13.02亿吨，其中工业废水7.94亿吨，生活污水5.08亿吨，化学需氧量的总量将达到33.1万吨，城市生活垃圾达8000吨/日。针对当前存在的严重问题，要按照河道水功能区划，严格控制污染物排放。在城市污水处理基础设施的建设和管理上，积极探索市场运作的新机制，并通过政策扶持、市场引导，建立多元化的投入机制，加快城市污水、垃圾处理设施建设，推进废污水处理产业化。城市新建项目要同步配套建设污水、工业垃圾处理设施，努力减轻城市的治污压力。继续加大环境违法专项整治工作力度，严防“十五小”企业死灰复燃，积极推行清洁生产。
（三）积极实施省内南水北调工程
外区域调水是缓解渭河流域资源型缺水的重要途径。根据规划预测，我省渭河流域在全面节水治污、充分利用雨水等本地水资源的条件下，2010年规划水平年仍将缺水19亿立方米，缺水率达到21%。除《渭河流域近期重点治理规划》中安排建设的“引红济石”、“引乾济石”调水工程可补充水量1.45亿立方米外，我省还需抓紧实施“引汉济渭”调水工程，从汉江干流黄金峡水库抽水高程200米，经16.24公里渠道，入汉江支流子午河，在三河口建库调蓄并补水，再经63公里隧洞穿秦岭，年调水15.5亿立方米入黑河。当前，需要呼吁国家研究解决的是，将我省省内南水北调工程列入国家南水北调总体方案中，并于2010年前建设。同时建议国家在批复南水北调中线工程时，在陕南地区现有自用水量的基础上，近期能给我省留出28.6亿立方米的自用水量，其中省内南水北调引水20亿立方米，远期国家实施三峡水库向丹江水库补水后，再适当增加我省的自用水量。从更长远来看，应实施国家南水北调西线工程，重点向渭河流域补水，以保证我省经济社会可持续发展和生态环境的需要。
（四）继续抓好重点水源工程建设
目前，我省一批能源交通、矿产开发、石油化工等支撑带动陕西经济发展的项目已经启动，急需可靠的水源保障。虽然在《渭河流域近期重点治理规划》中未安排我省的重点水源工程建设项目，但我们仍要立足当地水资源的高效利用，通过大中型水库的滞蓄，使洪水资源化。重点建设项目有三项：一是西安李家河水库，总库容0.57亿立方米，主要解决西安灞河以东及阎良飞机城生活和工业用水问题；二是黑河亭口水库，总库容3.03亿立方米，主要向彬长矿区供水，兼顾彬长两县城的供水；三是洛河南沟门水库，总库容1.89亿立方米，其中死库容0.35亿立方米，调节库容1.39亿立方米。主要向黄陵县城、交口工业区供水，兼顾向洛惠渠及交口灌区补水。
（五）加快渭河干支流堤防工程建设，实施河道综合整治
重点抓好四大类工程项目的建设：一是渭河堤防工程建设。重点是立项实施渭河流域近期重点治理项目中的渭河下游防洪续建、返迁移民防洪保安、渭河中游防洪等三大工程，总投资23.9亿元。主要建设内容为增大堤防断面，处理堤防隐患，加固险工险段，增建防渗和管理设施，堤基培厚补强，充实堤防内在质量。目前，这三大工程的可行性研究报告及初设报告已上报国家有关部委待批。二是渭河下游南山支流综合治理。对渭南市以东的12条南山支流峪口以下至老西潼公路段河道堤防进行综合治理。优化堤防布置和拓宽堤距，增大支流过洪能力；培厚加高堤防断面，处理堤身隐患，使支流堤防达到防御20年一遇防洪标准；在峪口以上修建具有防洪任务的水库，对来自支流的洪水进行适时拦蓄或调节，控制和削减支流洪水与干流洪水的不利遭遇。规划近期内主要新修加固支流堤防护岸74.3公里，修建水库10座，新建防汛撤退道路18.5公里，河道清淤61.5公里，总投资11.88亿元。三是渭河水毁防洪工程修复。今年正在实施的渭河水毁工程修复只是列入首期修复的应急项目，只能解决今年度汛的突出问题。但仍有不少水毁工程亟待继续修复，如渭河下游15条水毁防汛道路。渭河北岸干堤60多公里薄弱段、南山支流峪口段、渭河中游40余处堤防基础淘空等水毁项目尚未修复。四是启动实施库区移民遗留问题处理规划项目。水利部已批复我省中央直属水库移民遗留问题处理2002-2007年规划，重点解决人畜饮水、农田水利、交通道路等移民生产生活和基础设施问题，我们将认真做好组织实施工作。
（六）促成国家彻底改变三门峡水库运行方式，有效降低潼关高程
黄河小浪底水库建成投入运用后，三门峡水库具备了空库运行的条件。根据小浪底水库的开发目标，原来由三门峡水库承担的黄河下游防洪、防凌、减淤、灌溉、供水等任务，近期可由小浪底水库替代。按照黄河防御特大洪水预案，三门峡水库只是在黄河花园口站出现百年一遇以上大洪水，且小浪底已蓄洪26亿立方米并有上涨趋势时才进行控制运用。当前，我们应呼吁国家抓住小浪底水库具有40亿立方米死库容这一难得的历史机遇，汛期实行敞泄，彻底改变三门峡水库的运用方式，促进潼关高程降低。
同时，配合三门峡水库敞泄运用，实施泾河东庄水库和洛河改道入黄工程，改善渭河下游河势，减少河道淤积，减轻渭河下游防洪压力。
东庄水库位于渭河泥沙主要来源的泾河上，坝高228米，总库容30.08亿立方米，通过水库蓄洪，可以将泾河来水为主的华县站百年一遇洪水削减为50年一遇，并通过水库调洪错峰，大大缓解渭河、泾河同时发生洪水时渭河下游的防洪压力。同时通过水库拦蓄泥沙和调水、调沙，减少泾河入渭泥沙，创造有利于渭河下游冲刷的水沙条件，减轻渭河下游淤积。
渭河下游三门峡库区经常出现黄、渭、洛三河洪水相遇的情况，洛河出口段受黄河、渭河洪水顶托和潼关高程抬升影响，来自洛河的小水大沙常在渭河出口段形成栏门沙淤积，严重阻碍渭河入黄。实施洛河改道入黄工程后，可以避免渭河尾闾段严重淤塞情况的发生，同时由于黄河比降较大，水量也大，有利于泥沙输送，有利于控制潼关高程降低。
远期应通过兴建国家南水北调西线工程增加黄河来水量，修建黄河古贤水库调节黄河北干流的水沙条件，以减少黄河和渭河不利洪水的遭遇，减轻三门峡库区的防洪压力，降低潼关高程。
（七）加强水保生态建设
渭河流域严重的水土流失，是渭河下游淤积的重要原因，治理水土流失是渭河流域治理的一项长期的战略性任务。在预防保护区，要采取封山育林、封山禁牧等措施，依法保护现有森林植被，防止产生新的水土流失；采取造林种草等措施，治理局部水土流失。在监督区，加强建设项目用地管理，减少地表植被破坏，把人为水土流失减少到最低程度，并及时治理和恢复已破坏的地表和植被。在水土流失治理区，以减少入渭泥沙、保水保土为目标，实施退耕还林还草和封禁，依靠生态自我修复能力辅以人工措施恢复植被；适当发展基本农田和经济林，加快淤地坝建设；绿化道路、堤防、村镇，改善生态环境；加强现有森林植被保护，加快退耕还林、人工造林、低效林改造等项目，增加森林覆盖率，增强水源涵养功能。