钱水土
一国的金融体系大致由商业金融、合作金融和政策金融构成，它们分别为不同的需求者提供金融服务。各国政府为促进区域经济的均衡协调发展，往往根据本国的现实制定相应的制度安排，对中小企业和农业给予特殊的金融支持，这其中，社区金融作为一种立足于当地的独特金融机构，在县域经济发展中起着至关重要的作用。本文在借鉴美国社区金融发展经验的基础上，着重分析我国建立社区商业性金融和政策性金融的意义。
一、社区金融机构在美国发展的实践
社区金融包括两部分，一部分是社区银行（Community Banks），另一部分是社区发展金融机构（CommunityDevelop-mentFinancialInstitutions），前者为私人拥有的商业性金融机构，后者为政府设立的政策性金融机构。美国则是社区金融机构最为典型的国家。因此下文将着重以美国为例详细介绍社区金融机构的发展情况。
（一）美国的社区银行
一直以来，社区银行在美国的银行系统中占有绝对的数量优势，在2002年末，全美共有6936家社区银行，其中大约一半社区银行的资产规模在1亿美元以下。以资产份额来说，最重要的是资产规模在1亿美元到5亿美元之间的社区银行，其资产总额在社区银行中占3/5强。
1.美国社区银行的发展历程。
在1837~1994年的100多年间，美国一直实行单一银行体制，其主要特点是：联邦和州分享发放执照权力，不允许银行跨州设立分行，限制垄断保护竞争。这种体制为美国社区银行的发展提供了充足空间，成为美国银行为数众多的主要原因。综观美国中小商业银行的发展历程，大致分为三个时期。
（1）“自由放任、迅速发展”时期。此一时期从1837~1929年。1837年在密执安州通过的“美国第一银行法令”规定：任何个人或集团只要有充足资本并履行法定义务，都能获得银行执照。该法令没有严格规定获取银行执照的最低资本额，即无严格的银行进入壁垒，使银行在短期内迅速增加，到1862年已达1492家。为鼓励国民银行发展，联邦政府又于1863年制定了《国民银行法》，其最低资本额仅为25万美元；同时规定州银行与国民银行都不得跨州设立分行。这种保护性措施极大地促进了社区银行的发展，1930年初州银行数达到2万多家，国民银行也有8000多家，平均资产规模均在100万美元以下。自由发展的状况使美国银行业形成了适应市场竞争的运作机制，为其日后走在世界前列奠定了基础。
（2）“严格管制、分业经营”时期。这一阶段为1932~1980年。1929~1933年世界经济大危机期间，美国有近万家银行倒闭。为防止银行危机再度发生进而危及社会稳定，美国国会1933年通过了《格拉斯—斯蒂格尔法》，标志着美国银行业进入严格分业经营与管理时期。严格管制导致各州都倾向于为本州银行提供较为宽松的经营环境。而当时社区银行资本量有限，无力开拓其他业务，其发展并未受到“分业经营”的直接冲击。但大银行为克服分行设立和其他业务开展等方面的限制，凭借其资本、信息和服务优势，纷纷对社区银行实施兼并、合并和参与等，社区银行的压力日益加剧。此外，大银行还采取较隐蔽的控股方式，将社区银行变成其实际的附属机构和关联企业。这既引起社区银行的强烈不满，又危害了美国一直奉行的自由竞争原则。为此，美国国会于1960年通过了《银行合并法》，该法规定：有关机构在批准银行合并时，不仅要考虑财务、管理人员及前景状况，而且还要考虑是否便利并满足当地社会的需要；如果合并引起垄断或大大削弱竞争或倾向于导致垄断，则不予批准。
（3）“放松管制、混业经营”时期。第三个时期为1980年至今。早在1960年，为绕过“1933年银行法”关于存款利率上限的“Q条例”，许多银行进行了多种金融创新，如大额可转让存单（CDs）、NOW账户等；为避免利率、汇率大幅波动，1970年产生了利率互换、期权期货等衍生金融工具；为规避地域或业务限制等管制则以银行持股公司、金融服务公司、共同基金、收购等方式，并通过议员在国会游说、争论，逐渐打破了美国银行业分业经营模式。1991年《联邦存款保险公司改进法》、1994年《跨州银行法》，特别是1999年《金融服务现代化法案》，是美国结束分业经营，进入“金融百货公司”时代的重要标志。混业经营的状况将大银行置于拓展业务、进军新市场的新起点，而对社区银行则是灾难的开始，它们难以抵挡大银行“巨无霸”式的扩张。在过去十几年中，美国银行数从10000余家降至6000多家，消失的近7000家多数是地方中小商业银行。纽约大学的Smith认为，50年后美国的银行可能会减少到100家。
2.社区银行在美国经济中的作用。
社区银行在美国经济中发挥着不可替代的作用。首先，从地理区域看，社区银行在为某些地区提供金融服务方面发挥着特别重要的作用：一是社区银行在农村地区以及中小城市的金融市场中具有十分重要的地位，分支机构总数和存款总额在农村地区分别占58%和49%，在少于100万人口的中小城市中分别占31%和23%。二是社区银行在某些联邦储备区的作用十分重要。虽然其机构总数只占全国的1/3，但在圣路易斯、明尼阿波利斯和堪萨斯城这三个储备区机构总数占到一半以上，存款总额也占到40%以上。
其次，从业务类型看，社区银行在发放关系型贷款和信息密集型贷款方面有独到的优势。这些贷款主要提供给中小企业、家庭农场以及中低收入地区客户：一是中小企业信贷。中小企业是经济增长的原动力，在经济总量中也占有相当比例，因此为其提供金融服务是至关重要的。数据表明，社区银行在为中小企业提供金融服务方面发挥着至关重要的作用。根据惯例，本文将大企业贷款定义为金额高于100万美元的工商业贷款，中小企业贷款即金额低于100万美元的工商业贷款。根据这个定义，截至2002年6月，社区银行在大企业贷款发放总量中仅占6%，而在中小企业贷款发放总量中占33%，这个数字远远高出其存款占比（19%）和资产总额占比（15%）。而且在低于10万美元的小额企业贷款总量中，社区银行所占比例更高，达36%。社区银行在另外一种形式的中小企业贷款—商品房抵押贷款—的发放总量中也占相当比例。到2002年6月，在100万美元以下的商品房抵押贷款中，有42%是社区银行发放的，而在10万美元以下的商品房抵押贷款中，这个数字更是达到了61%。二是农业贷款。农业部门的经济地位并没有中小企业重要，但很多农村地区的主要经济形式还是传统农业。大部分农业贷款是由社区银行发放的，截至2002年末，社区银行发放的农业固定资产贷款占65%，农业流动资金贷款占61%。而在低于10万美元的小额农业贷款总量中，社区银行所占比例超过了80%。
（二）美国的社区发展金融机构
在美国，低收入群体通常很难得到所需的金融服务、信贷以及创业资本。这促成了专门为少数民族和低收入人群服务的金融机构———社区发展金融机构的诞生。社区发展金融机构的首要任务是为低收入群体提供他们从“主流”金融机构得不到的金融产品和服务，从而改善他们的经济状况。社区发展金融机构还为低收入群体提供金融知识培训和技术援助服务，从而增强其自力更生的能力。
1.社区发展金融机构的历史沿革。
社区发展金融机构的起源可以追溯到19世纪80年代。当时一些非裔美国人建立了专门为黑人社区服务的银行，这就是社区发展金融机构的雏形。20世纪30年代和40年代在边远的南方出现了一些信用社，为得不到信贷的非裔美国人提供金融服务。60年代后期和70年代初期社区金融公司（CommunityFinancial Corporations）得到了蓬勃的发展。社区金融公司主要向中心城市附近落后地区的人们提供住房贷款和小额企业贷款。同时联邦政府和州政府也建立了一些循环贷款基金来满足这些地区中小企业的贷款需求。
第一批社区发展银行出现在20世纪70年代，其中包括最著名的南岸银行（SouthShoreBank）。南岸银行取得了巨大的成功，其他社区发展银行纷纷仿效其发展模式。1974年国家社区发展信用社联盟（NationalFederationofCommunity Develop-mentCreditUnions）成立，大力推广社区发展信用社经营模式。1978年国会建立了社区再投资公司。社区再投资公司建立了大批区域性借贷机构，为低收入群体提供优惠的房屋抵押贷款。
80年代建立了几家社区发展中介组织（CommunityDevel-opmentIntermediaries），专门为社区发展公司及其他社区机构提供金融和咨询服务。福特基金会于1980年建立了地区创业支持公司（LocalInitiativesSupportCorporation），为致力于房地产发展的社区发展公司提供金融和技术援助。JamesRouse几年后建立了类似的企业发展基金。社区经济协会（Instituteof Community）主要致力于房屋土地信托计划的发展，并于80年代早期建立了其他一些社区发展信贷基金。1985年这些基金联合组成了国家社区发展信贷基金协会（NationalAssociationof CommunityDevelopmentLoanFund），之后改名为国家社区资本协会（NationalCommunityCapitalAssociation）。像国家社区发展信用社联盟一样，国家社区资本协会大力促进社区发展金融机构在全国范围内进行扩张。
社区发展金融机构在发展中借鉴了国际经验。很多小额信贷基金都依照孟加拉Grameen银行的模式发展，发放小额贷款支持企业主创立家庭企业。
社区发展金融机构种类繁多。在615家社区发展金融机构当中，有69家银行、存款机构和银行控股公司、114家信用社、411个信贷基金（包括再贷款基金、微型贷款基金和多家银行共同设立的社区发展公司），19个风险投资基金，其资产规模从5000美元到7.3亿美元不等。
2.社区发展金融机构的职能。
基本金融服务的提供对于社区经济的发展至关重要。一般家庭拥有的最基本金融资产是支票和储蓄账户，它们使货币资产得以安全的存放，有利于个人财富的增长，并为获得其他形式信贷提供了先决条件。然而最近由联邦货币委员会进行的消费者金融调查表明大约1000万个（9.5%）家庭没有在金融机构开设任何交易账户，而且该数字很可能被低估了。这些家庭中有1/4的收入低于2.5万美元，而这之中几乎一半家庭的收入低于1万美元。2002年政府会计办公室所作的一个研究表明，在未得到银行服务的老年人、事故幸存者和领取残疾救济金、生活保障金（OASDI）的人群中，有75%的家庭收入低于3万美元。
为低收入人群提供低廉的基本金融服务是社区发展金融机构的宗旨，对社区发展银行和信用社更是如此。在过去的10年中，进入存款保险体系的社区发展金融机构不断增加。从1992~2001年，社区发展银行的数目从27家发展到39家，资产规模从6150万美元增长到1.081亿美元，贷款增长了160%。相应的，从1990~1999年，社区发展信用社的数目从142家发展到538家，存款从5.7亿美元增长到20亿美元。
大多数的社区发展银行和信用社都设在落后地区，专门为低收入人群服务。它们通常按照极其低廉的价格或者以免费的方式向客户和会员提供基本金融服务。例如，基本储蓄账户和支票账户（在信用社中是共享汇票账户）通常不收取月费，账户最低余额只为5~10美元。它们也提供面值只有100美元的存单（Cer-tificateofDeposits）以及圣诞账户（ChristmasAccounts）和个人发展账户（IndividualDevelopmentAccounts）等一些特殊的储蓄工具。
社区发展银行和信用社也帮助客户和会员提高信用级别，增强他们的发展能力。到1995年，典型的低收入家庭的信用卡债务余额为1300美元，其中17%的家庭资不抵债。所以很多社区发展金融机构向客户和会员提供咨询服务，帮助他们管理债务，修复其信用记录。
二、社区金融发展对我国的借鉴意义
（一）建立社区金融体系的意义
中共十六大报告中第一次非常明确地提出“壮大县域经济”的号召，指出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，发展农产品加工业，壮大县域经济是全面建设小康社会的重大任务”。县域经济在整个国民经济发展的框架内具有相对的独特性，其发展对县域金融的组织体系、服务功能等提出了特殊的要求。县域经济的独特性表现在三个方面：①县域经济是整个国民经济的基础环节。县域经济是整个国民经济的终端，为国民经济发展提供必需的原材料、农副产品等初级产品和丰富廉价的劳动力等生产要素；②县域经济是整个国民经济的薄弱环节。县域经济以农业人口为主，农业是其主导产业，工业企业则以中小企业、乡镇企业和个体民营经济为主，基础设施相对薄弱，经济发展相对落后；③县域经济是整个国民经济的关键环节。其发展关系到农民增收、农业发展、农村稳定的大局，关系到整个国民经济的健康发展，对于我国的城市化、工业化战略也至关重要。上述三个方面对县域金融来说，说明了两个方面的问题：一是县域经济基础相对薄弱，其发展对金融的依赖程度更高，对信贷资金的需求更强，但由于县域经济发展的融资渠道比较单一，其融资活动必然主要依靠金融机构；二是县域金融服务的对象主要是“三农”（农业、农村、农民）和中小企业、民营经济，其服务性质、服务方式与对国有企业、大中型企业的金融服务显然不同，因此县域经济的特殊性必然对金融体系提出更高的要求。但近年来的实践表明，我国现有金融体系在目标锁定、层次设计和风险防范上明显不适应县域经济发展的要求。一是目标锁定偏差。近几年国有商业银行把大中企业以及大中企业云集的大中城市作为主要支持对象，将下级资金层层向上集中，不断从基层支行抽取资金回灌大中城市，而忽略县域经济发展对资金的需求。二是层次设计偏差。我国以产权分散为特征的农业经济和中小企业对融资有着独特要求，而金融企业显然缺少与之相对应的服务层次，全国仅有10家中小银行，资金总量小，营业网点少，不能满足县域经济要求。而农村信用社自身负担过重，也无力支持县域经济发展。三是金融服务偏差。1997年始，各国有商业银行总行对分支机构作了较大调整，纷纷缩减县市支行及其营业网点，有的甚至全部退出。1998~2001年，中国工商银行全国分支机构撤并1.3万个，占机构总数的33%；中国银行共撤并2280个，占比15%；中国建设银行撤并9000个，占比22%。总的来说，截至2001年底，国有银行基层机构撤并了1/3，达3.1万个，所撤并的分支机构多为县以下营业网点。同时，国有商业银行纷纷上收信贷审批权，目前县级支行除10万元以下小额存单质押贷款和个人小额贷款可自主审批外，其他贷款无审批权，县级支行实际上退化为贷款调查和吸收储蓄机构。现有金融体制明显不适应县域经济发展的要求，而社区金融在资金运用方面的特点之一就是将本地市场吸收的资金主要运用在本地市场，因而能够缓解虹吸现象及其可能导致的负面影响。同时在国有银行撤出的地区设立社区金融机构，也可以填补金融服务的真空，因此很有必要建设社区金融体系以促进我国县域经济发展。
实践表明，社区金融机构在服务中小企业和社区居民的目标市场中，具有独到的竞争优势，所以能在与大银行的激烈竞争中存活下来，并成为各国金融体系中一支不可忽视的力量。较之国有商业银行，社区金融机构在为县域经济服务方面存在以下优势：
1.信息优势。县域中小企业往往具有信息“模糊性”，财务制度不健全，难以提供完整的财务记录，因此通常被国有商业银行拒之门外。而社区金融机构员工多为当地人，熟悉当地风土人情和经济发展的情况，审核贷款申请时，不仅考虑到企业财务状况等各种硬指标，还可以通过在当地的各种关系对借款客户各方面进行深入的了解，增加了中小企业获得贷款融资的机会。
2.组织优势。根据Berger和Udell的理论，中小企业贷款所需要的信息多数是关于特定对象的专有信息，这些软信息由于具有模糊性和人格化特征，难以用书面报表形式进行统计归纳。银行的组织结构越复杂，决策权越集中，软信息传递的衰减就越快。国有商业银行组织层级过多，贷款发放权一般在县级支行以上，决策者无法接触到借款申请者的真实情况，增加了县域中小企业获得贷款的难度。而社区金融机构组织层级一般只有两三层，贷款发放权掌握在最了解中小企业情况的信贷员手中，信贷员可以根据申请者实际情况自行决定是否发放贷款。
3.成本优势。与大企业相比，中小企业要求的每笔贷款数额不大，但每笔贷款的发放程序和经办环节，如调查、评估和监督等都大致相同，导致银行的贷款单位经营成本与监督费用上升。据调查，中小企业贷款的频率是大企业的5倍，而户均贷款数量仅仅是大企业的0.5%，大型银行对中小企业贷款的信息成本和管理成本却是大企业的5.8倍。因而国有商业银行不愿对中小企业贷款。而社区金融机构是为县域中小企业专门“量身定做”的金融机构，而中小企业所需要的仅是简单的金融产品，因此社区金融机构无须像大银行那样拉长产品线，可以集中力量专门提供某几种金融产品，从而有效降低经营成本。
4.地缘优势。社区金融机构是当地土生土长的“草根银行”，它很少像大银行那样将当地吸收的资金转移用于外地，而是在经营区域内“取之于民、用之于民”，因此将比大银行更能获得当地政府和居民的支持。并且由于社区金融机构主要由民营中小企业控股，主要为当地中小企业服务，是民营中小企业创业和发展的重要资金支持者，因此与民营中小企业具有天然的合作关系，入股和组织存款资金也更易得到当地民营中小企业支持。另外由于社区金融机构一旦出现支付风险会对当地的经济发展产生严重影响，因此当社区金融机构在维护金融债权等方面寻求政府部门支持时，政府部门一般都会积极配合。
（二）我国社区金融体系的构成
我国社区金融体系应该是由商业性金融机构和政策性金融机构组成的一个有机整体。我国县域经济社会发展很不平衡，各方对金融服务的需求大不相同。中国农户和农村企业这两类需求主体的信贷能力具有鲜明的层次性特征，满足其信贷需求的手段也是不同的。普通农户、有一定规模的企业和成熟型的企业的金融需求要由商业性金融来满足，而贫困农户、微型与小型企业和发育初期的龙头企业的金融需求则要由政策性金融来满足。而在我国目前的县域金融体系中，农业发展银行业务范围极为狭窄，仅承担着国家粮棉油储备贷款的发放，远远不能满足各方主体对政策性金融的需求，这样，农村商业金融机构即农业银行和农村信用社实际上承担着提供商业性金融和政策性金融的两大任务，在经营中则体现为既强调经济效益又要服务“三农”。农业银行和农村信用合作社，是提供私人金融产品的金融机构，却承担着较多的公共金融产品的供应。一种金融组织同时生产两种金融物品时：一是易出现将经营风险通过公共物品外部化的现象。比如农业银行若在其商业性经营活动中遭受到损失或风险，会出现将坏账、呆账转嫁到所经营的政策性业务中；二是可能出现公共金融物品对私人金融物品的排挤。由于金融组织在很大程度上与政府存在不可分割的联系，因政府干预造成对于私人金融物品供给的侵害，将资金贷给低效率企业而造成大量呆账的现象不可避免；三是可能出现私人金融物品对公共金融物品的排挤。随着金融市场化的改革，金融组织的自主权逐步扩大，使大量金融资源流向回报率高的一些产业部门和投机市场。农产品收购资金的被挤占挪用、农村扶贫贴息贷款“扶富不扶贫”便是这种现象的最好证明。四是对于公共金融产品供给任务的承担，也成为这些农村金融机构无休止地寻求政府补贴的托词。五是由于政策性业务的低盈利性，商业银行往往抵制性地推进。如主要用于农村山、水、林、电等的农业综合开放贷款，1998年由农业发展银行划转给农业银行后，农业银行基本上没有再发放这方面的贷款，因为这部分贷款效率低下，是与农业银行商业经营的效率性原则相违背的。中国农业发展银行成立时由农业银行划转给农业发展银行的专项贷款，1996年又从农业发展银行划转回农业银行以后，基本上也处于凝结状态，全是不良贷款，累计亏损较大，并还在不断给农业银行积累亏损。而对于这类贷款项目，农业银行已多年不发放。所以，商业性金融和政策性金融不能由一种金融组织经营，必须建立商业性金融和政策性金融有机结合的这样一个社区金融体系。具体来说，商业性金融机构的角色由社区银行来充当，而政策性金融机构则应包括各种社区发展金融机构，如社区发展银行、小额信贷基金和风险投资基金等，主要满足贫困农户、微型与小型企业和发育初期的龙头企业的金融服务需要。
（三）我国社区金融体系的建立途径
社区银行已经成为当前学术界和实务界讨论的热点，对于其建立途径众说纷纭，一般来说可以有以下两种途径：
1.由民营企业资本组建新的社区银行。采取这种方式的有利条件是当前民营企业资本组建民营银行的愿望很强烈，新组建的股份制社区银行没有历史包袱，产权容易清晰，市场定位目标明确。但如何防范民营银行资本由于强烈趋利动机导致过度扩张造成金融风险，防止民营银行资本股东控制社区银行从而获取关联企业贷款等问题，可能导致监管当局在机构审批时十分谨慎，市场准入较难。
2.将现有小银行机构改造为社区银行。社区银行应诞生于社区居民和中小企业客户资源较多的县域。当前，在这些地区的农村信用社由于市场变化正亟须要转型，因此将在城区和城郊的农村信用社改造为社区银行也是间接成立社区银行的可行途径，这正好与当前中小金融机构改革相统一，易于被决策层采纳。但这种途径的不利条件之处是现代企业产权规范化改造难，民间资本出于对沉重的不良资产包袱的畏惧入股积极性可能不高。
在2002年成立民营银行的呼声一度很高，以徐滇庆为首的一些国内学者与各地民营企业家合作推出了在全国建立五家试点民营银行的方案，但监管层出于对金融风险的忧虑对此不甚赞同，中国银监会更倾向于后一种方案。从实际情况看，对农村信用社实行社区银行改造条件基本具备，具有明显的优势。一是农村信用社是地方性机构，组织的资金全部用于支持当地经济发展，符合社区银行主要服务社区经济的要求；二是农村信用社长期以来以个体金融业务为主，符合社区银行大力发展个体金融业务的要求；三是农村信用社在开办社区金融业务方面已做了一些大胆有益的探索，为实现社区银行改造积累了一定的经验；四是农村信用社网点遍及每一个社区，把金融服务延伸到了农户的家门口，这与社区银行金融服务贴近居民的要求相一致；五是国务院在《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号）中已明确提出要把农村信用社逐步办成社区性地方金融机构，为把农村信用社改造成社区银行奠定了政策基础。鉴于此，农村信用社必须按社区银行模式加快改造步伐，确保农村信用社社区金融业务持续、健康发展。除此之外，央行副行长吴晓灵也提出可以将国有商业银行没有能力在当地放款且达不到一定比例的县级机构改组成当地的社区银行，发挥社区银行贴近客户的优势改进县域金融服务。
与社区银行类似，社区发展金融机构的建立也有改造和新设两种途径。从改造方面看，强化政策性金融对县域经济的支持，首先必须解决好当前最重要的县域政策性金融———中国农业发展银行的定位和发展问题。对于中国农业发展银行，应该做到明确功能定位、扩大业务范围；转换经营机制、强化风险管理；拓宽资金来源、降低融资成本，使中国农业发展银行真正成为县域经济发展中政策性支持的主力军。对于老少边穷地区现有的农村信用社，可以改组为中国农业发展银行的基层网点，专门从事扶贫开发工作。这样既可以改变现有信用社历史包袱沉重，无法维持发展的困境，又可以解决国家政策性银行因缺乏基层网点不能有效行使职能的问题。从新设途径看，有必要建立一些新的政策性金融机构，比如为了解决西部的发展问题和东北老工业基地的振兴问题，开始考虑成立西部开发银行和东北振兴银行。同时根据各地经济发展的差异，应当考虑成立专门的政策性银行为中小企业融资服务。中小企业政策性银行应当具有不同的层次，既可以由国家独资，有条件的地区也可以成立地区级的中小企业政策性银行。由于中小企业的外部净正效益在地区的范围内表现得更强，地方出资的中小企业政策性银行应当会具有更大的比较优势，从而为中小企业的发展提供更有力的金融支持。同时，从政策性金融支持的手段来看，在继续加强政策性贷款力度的同时，实现政策性支持手段的多样化，大力发展政策性抵押担保业务。
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