农村债务是乡镇和村两级在履行职责的过程中发生的无力支付的资金。有人把县级政权所欠的债务一并归入农村债务，我以为不妥。因为县级政权是标准的中国地方政府，是全政府，它就有责任并且有能力去化解政府运作过程中发生的暂时的债务。乡镇政府作为法律授权的基层政府，它不是按照政府架构的规则去组建和运行，它没有政府应该有的起码的调控能力，乡财县管后，乡镇政府更是一个缴械的政府，再也没有太多的能力去偿还过去发生的债务。村作为一个自治组织，在不允许增加农民负担的前提下，更是无力回天。所以农村债务去掉县一级是理性和科学的。那么，中国农村到底有多少没有偿清的债务，谁也说不清，因为中国的体制从来都是按需要说话。但我看到最小的数字是2000亿，有的专家学者认为远不止这个数。这么大一笔钱谁来埋单？
不管谁来埋单，对农村债务的形成作些必要的分析和界定是必要的。以我的经历和感受，我认为农村债务的形成大致可以分为四个方面：
1、政策性安排。主要有三项，一是农村学校危房改造，每个村投入的资金不少于10万元，这部分债务的形成大约在1996年—1999年之间；二是农村公路建设，江西省2004年通村公路补助标准为6万元/公里，2005年以后为10万元/公里，平均每公里形成的债务至少为10万元，每个村按3公里计算，一个村的债务就是30万元；三是统提不收，税改当中，江西省出台了不得清欠的文件，这个文件考虑的是农村社会的稳定，且不说这个文件的精神是否公平，但这一政策的安排，又使村级组织平均少收了10万元。
2、乡镇政权不规范不理性的运作。主要表现也有三个方面：一是盲目上项目。九十年代初期乡镇企业一蜂而起，给乡镇造成普遍性的债务，好在这部分债务大都划入了农业银行的呆账死账，不然乡镇政府早该破产了。凭我的观察和感受，乡镇政权不规范不理性运作是形成乡镇债务最主要的原因，乡村债务之所以难统计，难就难在这些方面。此外，乡镇班子频繁变动，有些乡镇领导缺发应有的负责精神，不是想着为乡镇谋基础谋长远，而是急功近利，标新立异，搞花架子工程，给乡镇制造了巨额债务。二是被动搞达标，九十年代后期一大批达标升级活动，让乡村两级应接不暇，乡村两级被迫举债。三是无奈办实事。世纪之交，由于国家投入农村基础设施的资金很小，而农村很多事又非办不可，在没有资金来源的情况下，乡村两级为了平息群众的情绪，只好做无米之炊。
3、履责需要。在老百姓心目中，乡镇政府也是政府，有困难找政府是天经地义的事情，可是乡镇政府到底能给老百姓办多少事，只有我们这些乡官清楚。乡镇政府责任大权力小能力小，这是不争的事实，但老百姓要求你履行职责，上级党委政府要求你履行职责，你不干就过不去。比如修桥补路的事，比如防汛抗旱的事，比如维护稳定的事，比如公共卫生安全的事，比如森林防火的事，那一项不得由乡镇、村掏钱？
4、养人。凭心而论，一个2万人的中等规模乡镇连同下辖的七所八站40-50号人真的不多，一个农村公职人员为400多个农民服务，这样的成本能说大吗？有些专家级人物主观臆断，满嘴喷粪，极尽污蔑乡镇干部之能事。要知道当今乡镇干部大都出自科班，他们日日与农民交道，对农民的感情又是谁人能比呢？就是这些人奔波于乡野之中，连接着国家政权与老百姓的柴米油盐。农业税改革前这些人当中的很多人连工资都不保，还要自费骑着摩托车履行职责。税改以后，国家为乡镇干部的工资埋单，但他们的福利仍然少于县级公职人员，，津补贴实施后，乡镇干部又比县级公职人员少了一些。以前靠着统筹和农业税维持政权运转的乡镇，税改后江西省乡镇得到了省一级转移支付10万元，而村一级平均大约是4万元，从维持国家基层政权平稳运行这个角度讲，乡镇干部用了最少的成本维护了国家最大面积的稳定。有良心的乡镇领导能不为乡镇干部谋取合法权益吗？
如上所述，明白人大概可以推算全国农村债务了，我没有必要再下结论。但我敢肯定全国绝大多数乡镇都在负重前行，沉重的债务已经威胁到了乡镇政权的运作，现在很多债权人与乡镇打官司，法院不得不动真，债权人欠着农民工工资，法院不动真能行吗？封账的结果只有一个，乡镇政权举步惟艰。作为自治组织的村更是无以为继，水泥路修上了，面对债权人堵路索债，唯一能做的就是好话说尽，然后再去盘算村里还有什么家当可以出卖，为了还债村官们耗尽心力，把能卖的卖光了。有些村连村委会的房子也卖了，重又搬进了小学。在乡村政权运作如此艰难的情形下，乡村政权的权威受到挑战就成了必然。所以很多人说，农村怎么啦，农民怎么啦，其实也没有什么，一个不办事的政府谁会要呢？
农村债务问题已经深刻地影响到乡村社会的治理，严重地影响到农村社会的稳定，不治理是过不去了。从我的实践加上我的思考，我提出以下对策：
1、政策安排。凡是过去属于政策安排让乡村负债的，由政策安排偿付。特别是农村公路付偿国家、省应该拿出方案来设法解决，不然农民不肯掏钱，乡镇、村又奈何？
2、产权赎买。凡是由乡镇、村办起来的现在又收归国有的电力、通讯、电视等都应该由产权所属单位赎买。
3、土地经营。要在政策的安排上支付农村发展小城镇，这不仅是国家全面实现小康社会的需要，也是乡镇打牢基础，谋取更大发展的需要。
4、规范乡镇运作。尽快明确乡镇职能以及政权运作的方式，树立乡镇价值评判体系，让乡镇在规范的轨道上运行，与此同时，加强乡镇项目建设审批和监管，避免乡镇又添新债。
5、加强农村公共资源管理，建立农村公共资源出让审批制度，建立农村公共资源公开出让制度，避免卖空农村资产，避免廉价出让，造成农村社会的不公平以及由此引发的腐败。