在康、梁看来，虽然不必立即设立议会，但是改革官制，设立制度局，却是必要的。主张改革清廷的权力结构，让维新人士参与政权，进行变法。并认为民权是实行议会政治的必要基础，现在应该开民智，培育民众的民权观念，以为将来实行君主立宪政治创造条件。
在张之洞看来，既然“外洋民权”的主旨不过是“民间可以发公论，达众情”，那么就可以在不改变清朝统治形式下实现民众的这种权利。他认为，国家大政，在中央交“廷臣会议”，在地方令“绅局公议”，一省有大事，绅民可以向官府“公呈”；国家有大事，京官可以向朝廷陈奏，“何必袭议院之名哉！”他把议会民主政治同专制制度的君主咨议混为一谈，拒绝变革清王朝的国体和政体。主张在维持朝廷现有权力结构的前提下来进行变法，实际上是主张实行开明专制。不过，他的变法观中也隐含着另一层意思，即政治改革是一个渐进的过程，只是这一过程比康有为“有次第”的变法还要长。
稳健与激进
百日维新推行的新政，引起了既得利益者的抱怨和仇恨。到9月间，新旧势力的冲突日益尖锐。礼部主事王照上书，请求光绪游历日本及各国，为礼部尚书所阻挠，9月4日，光绪将阻挠上书的礼部尚书怀塔布、许应6等六位大臣革职。5日，任命杨锐、刘光第、林旭、谭嗣同等四人为军机章京，赏四品卿衔，参与新政事宜，人称“军机四卿”。杨锐，四川绵竹人，是尊经书院的学生，与张之洞有师生之谊，张在两广总督和湖广总督任上，曾召杨锐入幕，关系十分密切，所以梁启超称杨锐为张之洞的“第一亲厚弟子。”张之洞的儿子在北京，但有关京师的事却不托付于儿子而托付于杨锐，张之洞打听有关京师的消息，也都是通过杨锐。刘光第，四川富顺人，对张之洞也曾表示过敬仰。杨、刘二人是由陈宝箴举荐的。陈在荐折中称杨锐“才学淹通，志性端谨；切究当时之务，绝无浮夸之习”，又谓刘“器识宏远，廉正有为。”
张之洞虽身在京外，但对京师变法的动态十分关注。陈宝箴在光绪任命军机四卿后，曾上疏，以“四章京虽有异才，要资望轻而视事易”，请求光绪让张之洞入京“总大政，备顾问”。仍未见光绪召张入京。
因杨、刘与张之洞的这种关系，有人便认为，他俩是作为张之洞的代表进入军机四卿之列，在参与新政中执行的是张之洞的“洋务派路线。”其实，杨锐不仅与张之洞关系较深，同时也与康有为过从甚密，他先后参加了康有为发起的“公车上书”、强学会和保国会，在京组织蜀学会、蜀学堂，并多次帮康转递上疏。在军机四卿中，杨、刘对变法的态度较为稳健，而谭、林的态度则较为激进。杨锐对“新进喜事之徒，日言议政院”，“每日条陈，争言新法，率多揣摩迎合，甚至有万不可行之事”，确是曾“遇事补救，稍加裁抑。”刘光第同样“深知亲贵握权，母后掣肘，急则不达，意欲潜移默化，实稳健者流。”林旭是洋务大吏沈葆桢的孙女婿，在参与新政后，态度激进。“凡建一策，僚属不能决者，旭大声奋笔拟稿以进。”谭、林为了加快变法步骤，曾提出开设议院，连康有为也认为过于激进而“以旧党盈塞，力阻之。”可见，所谓杨、刘代表的“路线”不过是主张变法稳健地进行，这与其说是变法的政治路线不同，不如说是变法的步骤策略不同。
问题在于，这种稳健甚至显得保守的策略有没有一点可取之处？激进的变法主张是不是都有利于推动维新运动？
百日维新期间，张之洞对改革科举的变通便是“稳健”的一例。6月22日，康有为代徐致靖拟的《请废八股以育人才折》陈述了八股取士的危害及废八股的意义，提出废除八股，废科试、乡试及各项考试，一律改用策论。次日，光绪谕令准行。6月30日康有为又代宋伯鲁拟了关于废八股的上奏，再次强调废八股改策论的必要性，提出除乡会试自下科起始改试策论外，生童岁科试则奉谕后立即更改。废八股的诏令颁行后，立刻引起了众多童生举子的愤怒，“骤失所业，恨康有为特甚”，扬言要“聚而殴之”，甚至杀死康有为。两广总督谭钟麟在考书院学生时，还故意出八股题，表示抗旨不遵，足见改革科举阻力之大。
张之洞历来是赞成改革科举的，在任学政时期，对科举的弊端深有了解，在《劝学篇》中还专门写了《变科举》一章。不过他也深知改革科举具有相当大的阻力。据梁启超《戊戌政变记》记述：“张之洞且尝与余言，言废八股为变法第一事矣，而不闻其上折请废之者，盖恐触数百翰林、数千进士、数万举人、数十万秀才、数百万童生之怒，惧其合力以谤己而排挤己也。”光绪改科举的诏令下达后，张之洞7月4日上《孕议科举新章折》，陈述了《劝学篇？变科举》中已经提出的改革科举方案，肯定了科举改革的必要性：“惟救时必自求人才始，求人才必自变科举始。”因康有为代拟的上疏中着重揭露八股取士的危害，反复强调改试策论以“讲求时务”，没有谈及具体的实施方案。张之洞由此认为“一切考试节目未能详酌妥善，恐未必能遽收实效。”并提出了八股当废，但四书五经仍作为考试内容的折衷方案。他说：“四书五经，道大义精，炳如日月，讲明五伦范围，万世圣教之所以为圣，中华之所以为中，实在于此。”主张变通科举章程，乡会试仍为三场，而“将三场先后之序互易之”，一试历史政治，二试时务，三试四书五经，并提出每场录取的具体方法，岁科两考也照此办理。尽管他宣称三场并重，最后决定权留给四书五经。但是，把四书五经摆在政史、时务之后，其实已隐喻着虽有保留但地位降低之意。张之洞的变通方案确实带有妥协保守的色彩，不过，考虑到八股取士“行之且千年，深入迂儒骨髓”的实际情况，不采取一步到位的改革方式，也有其合理性和可行性。7月19日，光绪诏准张之洞的变通方案。杨锐为此曾致函张之洞，并谈及当时京中新旧冲突的情势：
近日变法，天下大哗，人人欲得康有为而甘心之。然康固多谬妄，而诋之者至比之洪水猛兽，必杀之而后快，岂去一康有为中国足以自存乎？公条陈科举一奏，立奉谕旨一切允行，天下仰望。上方锐意新政，凡关涉改革之事，但有谏言，无不采纳，转较胜于身在政府也。京师大老，空疏无具，欲以空言去康，何能有济？
从杨锐信中可以看出，康有为已经成为守旧势力集中攻击的对象。而康之所以遭到攻击，他的变法理论及某些主张的“激进”色彩是一个重要原因。被攻击得最厉害的就是“孔子改制。”若仔细考察，这种“托古改制”的宣传方式也未必就切合了当时的实际。
康有为的代表作《孔子改制考》系统阐发了“孔子改制。”这本书写于1891年，正式刊行于1898年春。康有为把孔子打扮成一个“托古改制”的变法祖师，尊奉孔子为“改制立法之教主圣王”，又将西方的议会、民权牵强附会于儒家的经典，以证明他主张的维新变法，完全合乎“圣人之道。”他原来的设想是借孔子的旗号来减少变法的阻力，“布衣改制，事大骇人，故不如与之先王，既不惊人，自可避祸。”然而，该书一刊行，便产生了梁启超所形容的“火山大喷火”的效果，恰恰是这种“打扮”才引发了卫道士们的强烈不满，因为在这些人看来，这种做法简直是对“圣教”的公开亵渎，于是大骂康有为“影附西书，潜移圣教”，表示要拼一死来“护圣教。”结果与康有为原来的想法相左，“孔子改制”一提出来，不但“惊人”，而且也未能“避祸”，不仅成为卫道士们大肆攻击的目标，就连陈宝箴、翁同（这些不同程度上赞助变法的官员也认为其说法“荒谬”，结果被清政府强令毁版。
当时的卫道士们大概有这样一种心态：你单说洋人的东西好，他倒不一定会感到愤怒。坚决反对在中国修铁路的刘锡鸿在《英轺私记》中便赞美过英国政俗，“无闲官，无游民，无上下之隔阂之情，无残暴不仁之政，无虚文相应之事。”这类士人之所以还能保持心理平衡，乃是持有这样的信念：中国的政俗虽不尽如人意，但中国的“圣道”却“有过于外洋者数倍。”所以，对于这些人来说，如果你要说中国的“圣教”也不如“洋教”，甚至还想给“圣教”穿上“洋装”，那就会与你誓不两立，即所谓“人之持异教也愈坚，则人之护圣教也愈力。”
康有为以“孔子改制”来宣传变法，在当时的情况下，其效果是惊世骇俗的，其局限也是十分明显的。作为一种变法的思想理论，宣传面越广，影响力越大，接受者越众，才是成功的标志。“孔子改制”除了康有为的几个弟子外，心悦诚服者并不算多，而反对者、非议者、不理解者却不少。这不能简单地归因于“民智未开”和守旧者太多。严复译述的《天演论》也是在同样的时代和社会中传播的，他宣传物竞天择，救亡图存，直接抬出英人赫胥黎，并没有把进化论装入公羊学说的框子里，但宣传的实际效果却影响了整整一代人，不仅维新者深受启迪激励，就是守旧者也难免不受潜移默化的熏陶，对维新运动乃至后来的革命运动都产生了巨大而深远的积极影响。辛亥革命时期，邹容的《革命军》、陈天华的《猛回头》和《警世钟》也都是成功的例子。难怪梁启超后来对其师当年的做法，也说过一番令人深思的话：“中国思想之痼疾，确在‘好依傍’与‘名实混淆’……康有为之大同，空前创获，而必自谓出孔子。及至孔子改制，何为必托古？诸子何为皆托古？则亦依傍混淆也已。此病根不拔，则思想终无独立自由之望。”梁启超亲自经历体会之言，其意深焉！
此外，康有为在百日维新中的一些条陈也引起了守旧势力的极大仇恨，加大了变法的阻力。如他为了扩大维新的声势，9月5日后以自己的名义连上两折，提出剪除发辫，改穿西装，改戊戌年为维新元年，迁都江苏，各地多置陪都，这些主张如同办报用孔子纪年一样，固然有显示维新气象的政治意义。但是，在当时人看来，断辫易服、改元迁都，便意味着改朝换代，这不仅是守旧势力所无法容忍的，即使是赞同变法的人也可能一时接受不了，更何况不穿西服同样可以推行新政，而穿上洋装未必就不会复旧。康有为作为维新运动的领袖，贡献殊多，功不可没。他作为维新思想家，不乏远见卓识；作为变法的政治家，又显得不尽成熟。康有为原来就主张变法应“有次第”地进行，据他自己说，在光绪接见时，曾考虑过如何减少变法阻力的问题，“皇上欲变法，惟有擢用小臣”，对“旧人且姑听之”，建议“就皇上现有之权，行可变之事。”他对于光绪帝的权力究竟有多大不会不知道，改元迁都这些属于朝廷大典的事，没有慈禧太后的点头是不可能办到的，他大概也不会不知道。然而，在新旧冲突已经十分尖锐的情况下，他却提出了可行性极小而又极容易激怒慈禧、并为当时人所不能理解的主张，便不是一种明智的表现。当光绪去颐和园请命时，慈禧便怒气冲冲地说：“汝但留祖宗神主不烧，辫发不剪，我便不管。”北京城从8月底9月初便开始盛传皇帝将“改衣冠，剪发辫”的谣言，形成了一种对变法明显不利的社会心理。
康有为比较激进的态度所带来的不利后果，连他的弟弟康广仁也看到了，他在一封致友人的信中说：
伯兄（按：指康有为）规模广大，志气太锐，包揽太多，同志太孤，举行太大，当此排者、忌者、挤者、谤者盈衢塞巷，而上又无权，安能有成？弟私窃深忧之。故常谓但竭力废八股，俾民智能开，则危崖上转石，不患不能至地。今已如愿，八股已废，力劝伯兄宜速拂衣，虽多陈无益，且恐祸变生也。伯兄非不知之，惟常熟（按：即翁同（）告以上眷至笃，万不可行，伯兄遂以感激知遇，不忍言去。但大变法一面为新国之基，一面令人民念圣主以为后图。弟旦夕力言新旧水火，大权在后，决无成功，何必冒祸？伯兄亦非不深知，以为死生有命，非所能避……伯兄思高而性执，拘文牵义，不能破绝藩篱，至于今实无他法。
康广仁鉴于此，曾与梁启超商议，请李端？奏荐康有为出使日本，以避此祸，但没有成功。梁启超也曾劝康有为激流勇退，在给康的一封信中说：“某意以为长者当与世隔绝，但率弟子以著书为事，此外复有数人在外间说世间法，此乃第一要事。”这表明，康广仁、梁启超已经预感到变法阻力太大，若继续下去，将有失败的可能。
改革之所以难，可以说正在于是一种“权衡新旧”的运作过程。旧制度的存在是与旧势力的利益密切相关，改革了旧的制度，也就危及了旧势力的既得利益，除非以一种新的利益去换取他们的既得利益，而且还得使他们感到不但没有亏本反而赢了利，否则他们就会出死力反对改革。严复在1889年初便对变法的难度和反对变法者的心态作过如下分析：
国家承平既久，则无论为中为外，举凡一局一令，皆有缘法收利之家。且法久弊丛，则其中收利者愈众，一朝而云国家欲变某法，则必有某与某者所收之利，与之偕亡。尔乃构造百端，出死力以与言变法者为难矣。是故其法弥敝，则其变弥不可缓；而亦其变之弥不可缓，则其欲变弥难。盖法之敝否，与私利之多寡成正比例，又与变之难易成正比例也。夫小人非不知变法之利国也，顾不变则通国失其公利，变则一己被其近灾。公利远而难见，近灾切而可忧，则终不以之相易矣。
要想在短短的时间内，将旧制度一下子革新，显然是不现实的。仅仅是百日维新颁布的措施，就已经引起了守旧官僚和习惯势力的强烈反抗，如裁撤闲衙冗官诏下，引起“朝野震骇”，“人心惶惶，更有与维新诸臣不两立之势。”允许臣民上书，打乱了森严的等级秩序，被守旧官僚称为“第一切肤之痛。”当时的《申报》说：“新政甫颁，流言竞起，虽非显行违抗，实已阴为阻挠。”改革旧的制度，需要把握时机，及时加大改革力度。但也要考虑社会的承受能力，减少变法的阻力。在条件不具备的情况下，加快变法的步伐、扩大维新的声势，既可以动员起支持变法的力量，但同时也会将反对变法的力量动员起来；后一种动员则有可能比前一种动员的效果更加显著。当反对势力都动员起来后，变法便会面临被扼杀的危机。
康、谭铤而走险
光绪全部罢免礼部大臣，事先没有请示慈禧，便成了向太后权力的一次示威。任命“军机四卿”，又使军机大臣失去了部分权力，从而引起了慈禧和权贵们的不满。怀塔布、杨崇伊奉太后旨意先后到天津与直隶总督荣禄密谋推翻新政，京师开始流传光绪秋季赴天津阅兵之际将发生政变的说法。9月14日，有三件事情更是引起了慈禧的疑惧，一是光绪向慈禧请求开乾清宫西边的懋勤殿。二是执掌新建陆军的袁世凯奉光绪旨进京陛见。这两件事都是光绪接受康有为的建议所采取的措施，目的是通过开懋勤殿来作为议行新政的领导机关，让康有为等人入值顾问，排斥守旧大臣的阻挠，再笼络袁世凯来助行新政。这都涉及到慈禧和权贵所敏感的权力问题。另一件事，是日本前首相、明治维新的名臣伊藤博文来北京访问，康有为也曾向光绪建议请伊藤博文作为变法的顾问。这一系列的事情的发生，使靠政变起家的慈禧预感到光绪有夺权的举动。9月18日，慈禧抢先发动政变，在颐和园不动声色地将光绪软禁起来，剥夺了他独立处理决定政事的权力。因光绪事先已宣布20日接见伊藤博文，大概为了不至于引起麻烦，所以在接见伊藤的第二天，慈禧才正式宣布重新临朝。对“资产阶级改革”的仇视，不如说是害怕个人权力的丧失。她的“政治水平”，最多只有“夷夏之辨”“满汉轸域”之类，还谈不上有什么新旧阶级的认识；在她的天平上，个人权力的“私利”远远重于国家的“公利”；即使是属于清王朝的“公利”，也不如她的“私利”更有分量。