明清以前对于担任各种业务的考核标准,政府规定得非常具体。比如唐代的“二十七最”:
(1)献可替否,拾遗补阙,为近侍之最;(2)铨衡人物,擢尽才良,为选司之最;(3)扬清激浊,褒贬必当,为考校之最;(4)礼制仪式,动合经典,为礼官之最;(5)音律克谐,不失节奏,为乐官之最;(6)决断不滞,与夺合理,为判事之最;(7)统部有方,警守无失,为宿卫之最;(8)兵士调集,戎装充备,为督领之最;(9)推鞫得情,处断公允,为法官之最;(10)雠校精审,明于刊定,为校正之最;(11)承旨敷奏,吐纳明敏,为宣纳之最;(12)训导有方,生徒充业,为学官之最;(13)赏罚严明,攻战必胜,为军将之最;(14)礼义兴行,肃清所部,为政教之最;(15)详录典正,词理兼举,为文史之最;(16)访察精审,弹举必当,为纠正之最;(17)明于勘覆,稽失无隐,为勾检之最;(18)职事修理,供承强济,为监掌之最;(19)功课皆充,丁匠无怨,为役使之最;(20)耕耨以时,收获成课,为屯官之最;(21)谨于盖藏,明于出纳,为仓库之最;(22)推步盈虚,究理精密,为历官之最;(23)占候医卜,效验多者,为方术之最;(24)检察有力,行旅无壅,为关津之最;(25)市廛弗扰,奸滥不行,为市司之最;(26)牧养肥硕,蕃息孳多,为牧官之最;(27)边境清肃,城隍修理,为镇防之最。
宋代的“监司七事考”,金代的“十七最”等都属此列。
明政府以为上述考核标准本来就是各官分内的事,没有必要再作规定,于是就另立“三等八法”作为考核标准。所谓的“三等”即称职、平常、不称;所谓的“八法”即贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨。这样,既考虑到官员实际的工作作风,又顾及到官员本身的工作能力,考核的基准更明确。
清在“三等八法”的基础上又提出了“四格八法”的考核标准。所谓“四格”即守(操守)、政(政绩)、才(才能)、年(年资)。守分廉、平、贪;政分勤、平、怠;才分长、平、短;年分青、中、老。守廉政勤才长年青为第一等;守贪政怠才短年老为末一等。
官员的考核方式
先秦的考核以三年为期。《尚书·舜典》说“三载考绩,三考黜陟幽明”,意思是每隔三年考察政绩,经过三次考察,有功的就提升以示表彰,有过的就罢免以示惩戒。
秦汉时,实行一年一考,三年一大考的形式。年考时间从秋天到年底,各级政府机关将考核表集中到中央,第二年正月初一群臣朝会时举行考核大典,然后分工分别进行考核。魏晋基本袭习此制。东晋南朝时把对官员的考核与官员任期结合,三年为小满,六年为秩满。北魏孝文帝改革,实行“三载考绩,三考黜陟”,并与官员任用结合,将年资作为考核的重要依据之一。唐实行一年一小考,四年一大考,大考则按九等定黜陟;宋代改为一年一小考,三年一大考,文官三年一任,武官五年一任的考任制。元代也有考核,官一般三年一考,而吏是三月一考。明清实行三年一考、九年考满的京察大计制。
秦汉时,考核工作由帝王领头,由丞相及御史大夫具体负责。丞相府考核文官的治能、政绩的优劣;御史大夫则监察其是否有违法行为。自汉武帝后,文官的考核工作逐渐转由尚书负责,武官考核由太尉负责。
大体而言,对文官的考核都是先考课,根据其德才和政绩定下等级,然后再根据这个等级来决定升降、奖惩。
第一,逐级考核。一般都采取逐级考核的形式,县以下的官员由县级长官负责考核;县级长官由郡级长官负责考核;郡级长官由州刺史、御史大夫、太尉三公共同考核。州刺史属监察系统,由御史大夫负责考核。中央各部门官员由各部门长官考核。列卿由尚书负责考核,同时要奏报皇帝审批。三公由皇帝直接考核。
第二,特殊专业专项考核。对于刑狱、工程漕运等专门部门,除了接受本地行政长官的考核,还要接受中央专门领导机构的专项考核。
第三,临时专项考核。有时,皇帝会就某一方面的问题临时下令或派专员进行专项考核。比如西汉宣帝在五凤四年曾下令:“复遣丞相、御史掾二十四人循行天下,举冤狱,察擅为寄禁深刻不改者。”(《汉书·宣帝纪》)
隋唐之际,对官员的管理考核形成了比较严密的制度。在中央设有主管考绩的机构(辖于吏部的考功司),考核的定级和复考都有严格的程序,并与奖惩黜陟直接挂钩。
到宋代,考核制度更加完善了。宋代官员考核分为日常考核和特殊考核两大类。日常考核是以“印纸历子”为基础的。官员任期内的课绩都记在印纸历子上,由有关人员鉴定,作为升降、任用的依据。印纸由中央统一印发,不同的官员有不同的格式,其中要求填写的内容很多,也很完备,包括任职内的日程安排、承办公务情况、所受奖罚情况、任内保荐其他官员情况、奏萌人数等。这些印纸有点今天的工作手册之类的意味。
另外,皇帝还会不定期地派按察使、采访使、察访使、宣谕使等出巡各地,察访各地官员治迹,奖优罚否,这就是特殊考核。
宋代的考核制度相对于唐又严密了不少,其将各级官员严密控制于手下,使中央集权进一步得以加强。
到了明清,官员考核制度更加详备完善、政治效力更加强悍。
明代的考核包括考满和考察两部分。考满是针对具体官员的,主要考资因和政绩,属经常性事务。考满的具体办法是三年为一考,三考为满,三年为初考,六年为再考,九年为通考。考满又分京官考满和外官考满。
对于京官,四品以上的京官以及尚宝寺舍人、太医院、钦天监的近侍官以及监察御史、内阁官员等人,皇帝直接进行考满工作,并决定去留;各衙门内的副官、属员,由本衙门正官考核。
对于外官,明廷规定布政使的考满由按察使主持,按察使的考满由监察御史主持,而监察御史如上所言,是皇帝直接控制的。这样,布政使、按察使、监察御史三者的考核权与任免权都集中到了皇帝手中。
其次,对府州县等地方官的考满,正官员由布政使、按察史共同主持,副官及其属员先由正官负责,之后经布政使、按察使考核,最后送考功司复核。可见,对府州县等地方官的考满最终还是由中央政府裁定。
总之,所有的官员,无论是京官还是外官,最终的考核还是在皇帝一个人那里。
考察也分京察和外察两种。京察六年一次,四品以上官员都要先自陈得失,作自我鉴定,然后由皇帝裁定。五品以下官员由吏部和都察院共同主持。外察是对地方官的考察。实行的是州县按月向府衙汇报,府衙年度汇总后上报布政司,再交督抚、按察使司复核汇总呈报吏部,然后,吏部每三年做一次大检查。
明朝的外察方式主要有两种:朝觐考察和巡视考察。布政使及知府去朝廷述职,让吏部进行考核,这叫做朝觐考察。初为每年一次,后改为三年一期。政府派巡按御史出巡各地,以“查贤访能”、“除暴惩贪”的办法称为巡视考察。
清朝的考核制度比明代更细密更成熟也更完善。
首先在时限上,清代是一年一考,三年为满。具体的过程是: “三品以上的京官自陈候旨”,“在外责成该督抚,在内责成各衙门堂官”,秉公“开注事迹考语”,然后送交吏部、都察院严加考察,以便“分别去留”(《清史稿·选举》)。
清代的考察也分“京察”与“大计”两种形式,与明代大体相同。
官员的考核与奖惩
按照有功必赏,有过则罚的原则,各朝代对受委任的官员采用了不同的奖惩手段。在奖励上视其功劳大小,给以升职、加级、礼仪、金钱、物质等方面的奖赏。在惩处上,主要以职责政务、官纪文风、道德品行为主,其中又以对玩忽职守、贪赃枉法方面的惩处最为严厉。
具体来说,秦汉时期奖励方面主要有以下几种形式:
第一,升迁。官员的升迁有两种方式,平迁和超迁。所谓平迁指那些资因深,功劳也厚,按次序逐步升迁的人。比如西汉时的石奋就是典型。《史记·万石君列传》中写他“积功劳,孝文帝时官至大中大夫”。如果因为突出贡献或突出才能,而被破格越级提升的官员就称为超迁。宣帝时朱邑为北海太守,“以治行第一选入为大司农”(《文献通考·选举》)。第二,调入中央机构。第三,增官物。第四,赏赐爵禄财物。第五,政治上的特殊优待。比如“入朝不趋”(上朝时可以不走细碎的步子)、带剑履上殿(上朝时可以穿鞋、带剑)等。比如汉初名臣萧何功居第一,“赐带剑履上殿,入朝不趋”(《汉书·萧何传》)。
秦汉时的惩罚措施主要是两方面:行政处分和刑事处分。
行政处分包括调离京师;罢归,回到升迁前的原任所任职;降职;削减食邑、封地、爵禄等;免职回家;冷冻,使他终身不准再做官。
刑事处分有笞、髡(剃头发)、宫刑、弃市等。
唐代官员分为九等,上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下。每个等级都有一定的考课标准,也有一定的奖惩办法,按标准考第,按考第实施奖惩。
明代,考核之后的奖惩可以概括为这样六类:
一是擢升、加衔。凡一品、二品京官考核称职的,由皇帝赏赐羊酒钞锭。尚书、都御史六年考满合格,加太子少保衔。府同知一考无过升知府,知县二考无过升知州等。二是复格。考核平平的,大多不升也不降。三是致仕。考核中政绩显著,但年满七十岁的年老多病者,即劝他辞官离职,也就是致仕。但致仕后,会给予升秩给俸、让儿子承袭职务等优待。四是降、调。对于不称职或才力不及的官员,或降级或调外任。五是黜、罢、免。这是较重的处罚。六是贬为民、充边。这是对贪官污吏的处罚。
清代,为了更好地执行考核制度,也规定了官吏的奖励与处罚。凡有功的会交到吏部核议,以定功赏的等级。《清会典·吏部》中写道:“凡议叙之法有二:一曰纪录,其等三(计以次,有纪录一次、纪录二次、纪录三次之别);二曰加级(计以级,有加一级、加二级、加三级之别)。”就是说官员有具体政绩才能纪录,有纪录才能加级,有纪录加级才能加衔。
对于考核不合格的官员,清代也有严密的处罚制度。一是罚俸。有七等,有罚俸一月、二月、三月、六月、九月、一年、二年。二是降级。降级留任的,有三等,就其现任之级递降,即按所降之级食俸仍留现任,以级为差别,有降一级、降二级、降三级留任。三是革职。革职留任的,革职之等在降三级调用,革职留任在降二级留任之上,与降一级调用同等。此外,凡降级而级不足者则议革。
传统考核制度的效用与局限
中国两千多年封建社会的历史,形成了一套对职业官吏群的完整而严密的考核与奖惩制度。这些制度沿革清晰、层次分明而又相互联系,为传统中国辉煌文明的建立起到了非常重要的作用。
第一,作为一种行政督责,历朝的考核制度都是保证官员政治秩序的基础。作为一种定期和比较全面的考察,它在行政系统中对澄清吏治,减少腐败是必要的手段。考核行之有效,吏治就会比较清明;反之,就会腐败,历朝历代都是如此。
第二,强化上司的权威和属下的服从。传统考核制度与行政予夺相结合,考核的结果是上司对下属黜陟的依据。它必然会强化上司权威与属下服从。这种强化,正是国家机器以上驭下,正常运转的必要条件之一。
当然,传统考核制度的局限性也是很明显的:
第一,就考核的标准而言,有很多道德性的空泛的难以明确界定的内容,容易使考官避实就虚,降低它的实际功效性。而对道德标准的过分重视,也在一定程度上压抑了官员的行政作为。
第二,考核的客观性不强,常常受主考官员的主观影响,带有很大随意性。
《太平广记》中有这样一个故事:唐高宗时,度支尚书卢永庆负责内外官考核。一位漕运官督运粮食遭遇风浪,亏失原额。起初,卢永判他“监运失粮,考中下”,该官员神态自若,毫无怨言;卢永庆就改判为“非力所及,考中中”,该官“既无喜容,亦无愧词”;卢永庆于是又改判为“宠辱不惊,可中上”。
第三,就奖惩制度而言,由于在很大程度上依赖于上司的意志,这就必然牵涉到许多关系个人的亲疏恩怨和利害关系。因为这些感情上的因素,法规执行起来也就难免出现伸缩性。
另外,由于宗法等级观念,传统的等级名分结构和人治政治,都从不同角度侵蚀着考核奖惩制度。
各品官员都是一批有文学训练的人,他们是否胜任某一官职是看他是否通过了一系列的科举考试。因此,尽管事实上有不同程度的个人好恶和其他歪曲的因素掺于其中,但它确实是一个非个人的、客观的资格标准。任人唯亲大多发生在对同样胜任的候选者该选谁这一环节上,因为胜任者的人数远比位空待补的官职数目多得多。不仅如此,一些其他非常重要的科层官僚制原则也实行得很彻底。官员不能在他父母所在的省份任职,他在同一职位的任期被严格地限定为三年。因此,尽管对上层控制的依赖很大,官职从没有成为世袭的或对中央政权构成政治威胁。任人唯亲被有效地加以阻止。官员作为一个阶级,其中不少出自大家族,垄断了官职。这一阶级从来不是封闭的,每一个新的职位都来自于上面的任命。
———帕森斯,《中国印象》下册第249~250页,广西师范大学出版社