比如自来水供应网络在筹建时需要投入大量固定成本，而建成以后，在一定的服务容量范围内，每增加一家用户的成本是微不足道的，而基础设施投资的“沉淀性”则自然构成了同行进入市场的壁垒。于是，这种带有规模经济效应的网络产业就使自己的服务和产品具有了一种天然特殊性，即生产的弱竞争性和消费的弱选择性。
我们知道，在市场上，广大消费者的利益主要是依靠生产商之间的平等竞争和消费者手中的自由选择权得以实现和维护的。如果一种产品因为自然因素而排斥市场竞争和市场选择的话，那么把它无条件地完全交给市场，然后让广大消费者在利益被损害和侵蚀中等待遥遥无期的替代品问世，那是消费者的不幸，也是政府管理的失职。因此，对这类生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人消费品的生产与供应，政府必须也要列入自己的公共服务议程当中，在与市场和企业协调互补的基础上，通过适度介入的策略来保证广大消费者的利益。
根据以上认识，本文提出公共服务是政府在纯粹公共物品、混合性公共物品、以及带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人物品的生产与供给中的职责。由于这三类物品各有特性，政府公共服务的管理策略和生产与提供的介入程度也应有所不同。
关于纯粹公共产品，主要包括外交、国防、政治与行政体制的发展与完善、法律制度的运转、市场机制的建立和市场秩序的维持、实现社会公正和保护公民基本权利、道德与民风育化、社会治安与消防、环境保护与绿化美化、各类国家资源的保护和有效利用、公共卫生健康与传染病防治、基础与尖端科学研究、义务教育、危机和灾害管理、宏观经济管理、社会发展规划管理、公共信息发布、财政税收货币贸易等各类政策管理、调节贫富差距和对弱势群体的援助和救济、全国各类建设规划管理、地方与城市规划管理、公共基础设施项目管理、垃圾处理和污水排放系统管理等等。在这些领域的公共服务，法律应授权由政府负主要提供责任。其中有关公共基础设施的产权、运营监督权要归属政府；融资既可以依赖公共财政，也可以通过BOT方式；生产环节则可以采用政府采购形式，或者政府内部竞争承包。关于混合性公共产品，其情况需要区别处理。对于一些典型的资源性和工具性物品，比如城市公共交通、公园、公共博物馆、公共图书馆、文体娱乐设施、港口码头的使用、水库资源的提供、公共放牧场所等，为了避免拥挤和过分消耗，政府可以委托隶属于政府的公用事业组织依照非营利原则对使用者收取成本费的方式进行运营管理。
至于养老保险、医疗保健、失业保险、社会福利院等服务，在传统的公共管理概念中被当做纯粹公共物品来对待。鉴于这种做法在实践中强化了“大锅饭”的后果，最终从促进公平的初衷中导出了不公平的结果，新公共管理主义主张将其与困难援助、生活救济分开，划归混合公共物品，使用的费用由本人、单位和国家共同承担。在有的国家比如新加坡，甚至干脆将社会保障当做私人消费品对待。义务教育是公共产品，但超出国家基本提供标准以外的特殊教育费用则由使用者从私人提供者那里购买，基础教育以外的其他教育都应当算做准公共产品。在这个领域的公共服务，法律应授权政府主导和监督，借助市场机制，由政府、企业和非营利组织三方共同参与生产和提供。
关于生产的弱竞争性和消费的弱选择性产品，主要包括民航、邮政、电信、铁路运输系统、公路交通系统、集中供电、集中供暖、集中供应天然气、饮用水供给系统、广播电视系统的服务等。它们在消费上可以排他也有竞争，所以更应当算做私人物品。但由于这些产品和服务具有网络特性和规模效应，决定了其生产的弱竞争性并削弱了使用者的选择性消费权利和对生产商的制约力量。鉴于这个领域既不能单纯通过市场也不便于单独通过政府机关或非营利组织提供，法律应当采取一种折中方案，直接或间接地授予工商企业以特许经营权来做，产权、融资和生产主要归于公司和企业，而政府则必须要承担规制和监管责任。
社会需求差异与公共服务供给
原万郑延涛当前，随着经济全球化和中国经济市场化的进程，在公共服务领域内，无论中外都面临着一个共同或类似的创新课题，即：如何以更加个样化、针对性的有效供给，来满足日趋复杂化、差异性的社会需求。以发展的眼光来看，今后对公共服务需求的满足程度，从某种意义来讲正是取决于公共产品和服务项目的异质化水平。就行政改革和公共管理趋势而言，以自己的主观努力及扶助、带动其他主体的共同努力来促进、推动今后这种供给和需求的衔接与吻合，无疑是政府的责任和使命，因而应予充分重视。
一、差异的共识与供给的选择
差异性的公共服务需求使产品和项目的供应者面对着纷繁复杂的局面。因此，正确认识和把握差异需求现实，合理划分并选择供给模式就是十分重要的。
在经济全球化和市场经济条件下，多元化社会对公共服务日见发展的差异性主要体现在不同领域和不同层次上，而不在于同质的量上差别。对于供应者来说，前者意味着面对新形势、新需求的能力问题，性质是能否胜任挑战；后者则是能量问题，是能在多大程度上满足需求问题。
不同的公共服务供给主体和服务方式在满足不同需求上各有所长，应扬长补短，各尽所能。作为中国和世界行政改革与公共管理发展到今天的一项积极成果，就是要么政府全面管制，要么市场机制万能的倾向性认识和极端化的对立思维已经被打破，从而使我们能够较为公正、客观地看待和评价现实的或具有潜在发展能力的公共服务主体——包括政府部门、社会中介机构和各种非营利组织的地位和作用，一方面正视此消彼长的事实，一方面清醒地认识到各方面的价值和局限性。
中国国情下的差异供给模式选择。
1.第一类划分与选择
发达地区：民进官退。以若干沿海开放大中型城市、经济特区为核心和依托的我国东部地区，改革开放以来经济社会发展很快。这种形势一方面造成了对公共服务的旺盛需求，另一方面——在供应方，面对这种需求有两种事态在并行发展：一是社会事务在总量上的扩充和多样化趋势，使传统的政府公共服务职能和能量日显狭窄、不足；二是在市场需求拉动和市场经济氛围的孵化下，一大批社会中介组织、民营机构迅速发育成长，在公共服务领域崭露头角，供给能力不断增强。在这里，社会事务总量的放大、社会化公共服务机构能量的扩张和政府能力的相对有限，使得“大社会、小政府”的说法不仅是代表一种主张，而且首先是对社会现实及发展趋势的反映。因此，作为对这种需求形势和发展趋势的回应，在我国东部的相对发达地区，政府部门应以撤资、委托等形式逐步从某些现由自己承担和提供公共服务的事务中局部退出，同时将更多新的事务和公共服务项目交给社会去做。如此，既有利于政府减轻负担，转变职能，杜绝官僚主义和腐败行为，又可利用市场竞争压力和中介组织、非营利机构的企业化经营，为社会提供更好的公共服务。从东部地区现状看，政府这样做有必要，社会机构承让有可能，因而具有较强可行性。
欠发达地区：官民合作。比之于东部地区，我国中西部的广大欠发达地区经济发展相对较慢，社会转型期特征突出，公众对公共服务的需求总量和多样化水平亦未达到东部的高度。有限的需求还未及有效地催生和磨炼出一大批像东部那样强势发展的社会中介组织和民营机构，包括公众观念滞后、对此类机构作用的认识不足也是制约其发展的因素之一。深圳某大型企划广告集团曾慕山西“酒乡”盛名来晋开拓业务，结果辛劳多时，一无所获。对比其在山东酒业的辉煌业绩，该公司业务人员对内地企业界和社会对中介机构、社会服务作用认识的贫乏和缺失唏嘘不已。中介组织、民营机构尚需培育，作用有待加强，此时若政府又过早从其发挥作用的传统领域“引退”（比如也不去为企业发展创造条件，而是将此职能全面托付发育尚不成熟的市场及企业化运作主体），则实际结果就有可能不是“官”、“民”各自扬长，而是同时露短，社会效果不好。因此，从目前情况看，在我国中西部广大欠发达地区，政府从某些领域公共服务项目中退出的进程不宜过快，重点应通过新的公共服务事项培育新型社会供给主体，从动态上解决“民进”而不宜匆忙“官退”，以免出现转型社会易发的政府、市场同步失灵和公共服务供给间断及至“真空”状况。在这里，“官民合作”在现阶段的特征应是“官助民进”而非东部地区的“官退民进”。
不发达地区：官办民助。在我国的偏远和不发达地区，经济发展的市场化和社会生活多样化进程无论在深度和广度与东、中部的现状都有所不同，对非官方机构参与公共服务供给的需求在一些地方（如一定规模以下城市和偏远地区）还不足以维持一支稳定和专业的社会中介组织及非营利机构队伍。部分率先涉及公共服务领域者，或因机构不专业，或因人员不专职，加之经济社会发展水平所限，业务量不足，往往陷于勉强维持，惨淡经营。如曾在全国风行一时的空车配载中介服务，在其发源地——“九省通衢”的武汉大获成功，而在其他地方真正做到一定规模、有所成就的甚少。在这些地区，由政府部门主导公共服务的局面在一定时期中和诸多领域内与相关的社会需求仍能适应，而非政府机构的参与能力尚较弱小。所以，在此情况下适宜的方式是：在政府继续主导公共服务的同时，尽力对其他公共服务主体予以扶植和培育，为其成长创造条件和氛围，俟时机成熟后，再转入前述模式。
2.第二类划分与选择
经济方面：多退少留，弱化转型。当前我国社会主义市场经济体制已初步建立，以市场机制为主的经济调节机制也已基本形成。在此情况下，政府的经济职能发生极大变化，弱化和转型是基本取向。因此，对于经济领域的公共服务事项，政府应尽可多退少留，把更多的产品和项目交给社会中介组织、民营机构去做，积极推进这一领域内公共服务供给主体的行为企业化，利用市场的竞争机制和调节能力，激发各类非政府主体的活力，增加公共服务供给及其有效性，提高与社会需求的吻合程度。
社会事业：官民合作，鼓励民进。在公共服务领域内，社会事业与经济生活中不同的方面在于：首先，由于过去受经济能力的限制，也由于缺乏科学发展观念的指导，我国社会发展长期滞后，因而使社会事业的公共空间受到限制，至少在相当一段时间内不若经济事业中那样宽广。其次，社会事业中的许多方面（如教育、医疗、体育等）虽经国家放开允许民营机构实行产业化经营，但因其社会事业属性，国家对赢利水平往往有所限制，从而使经营行为的企业化程度难以像一般经济事业中那样彻底。与此同时，仍然是出于对这些事业特殊社会属性的考虑，国家主管部门对涉足这些行业的经营者资质一般都设有较高的准入门槛。所有这些，都使得在社会事业的公共服务领域，无论是“官办”的现状还是“民进”的进程较之于经济部门都还要延续一个较长的过程。但从国际经验和发展趋势看，民间机构在此领域内作用的增强仍是必然走向。因此，官民合作，鼓励和扶植民进应是此期间政府行为的主导方针。
社会管理事务：政府主导，社会辅助。如前述，公共服务领域中的社会管理事务（如治安、司法等）由于其往往需借助政府权力——尤其是强制力方可实施，从而使得社会中介组织和民营机构受身份局限而多有不便。虽改革开放以来法律咨询服务、安保防卫产业有相当发展（如律师事务所、保安公司等），甚至私人侦探近年来在我国也有出现，但总的来看，主要仍是在政府主管部门的指导下或经授权后对公众和社会起援助、辅助作用。事实证明，在公共服务的社会管理领域，坚持政府主导、社会辅助，不仅是各自性质、身份特征使然，而且是维护法律尊严，避免执法混乱的客观要求，也是世界各国的主导原则。在有些国家中，虽然甚至有了经政府授权，企业开设和管理的监狱，但在此类机构中的比重甚小，也只是对政府力所不及的辅助和补充。
总之，不同领域中的官民板块式分工、渗透式合作，不同程度和比例的官办民助、民办官助，应成为社会主义市场经济条件下处理我国政府部门与其他不同公共服务供给主体相互关系和作用的指导原则。
二、差异供给的实施条件
1.政府职能的转变
改革开放赋予了政府进行自身使命和职能调整的历史机遇。因此，在公共服务的供给上，政府有关部门也应实行对国有资产在产业结构调整中奉行的原则，即有进有退，有所为有所不为，坚决从过去管理得太多、涉足过广的领域中走出来，把相应的社会职能交出去。
2.非政府机构的发育和壮大
既然公共服务的社会需求是客观存在，那么有退让就得有承接。没有非政府公共服务主体的发展壮大，政府部门想退也退不出来。无论是有退无进或欲进难进，都会导致社会出现公共服务供给不足，妨碍经济发展和社会稳定，不利于对国家和人民利益的保障。从我国当前情况看，非政府公共服务机构的发育和壮大，一要靠自身努力，二离不开政府和社会的支持与扶助。世界上一些国家在这方面的主要做法包括：以政府直接拨款、减免税收、捐赠扣除等方式提供的直接、间接财政补助；委托公共服务事项以提供业务支持；以法律管制和辅导监督规范其社会行为，等等。
3.社会观念的转变
在以往长期的计划经济体制下和国家包揽社会事务的局面中，我国社会和公众习惯了“有事找市长而不是找市场”的观念和行事方式，对非政府机构的地位、作用更是不甚了了，以至不予信赖。此种观念是传统的、甚至封建的世俗权力观在作祟，是政府惟一中心的旧理念的体现。此种观念和状况不改变，则政府作为惟一公共服务供应者难以充分且有针对性地满足社会需求，而能够改变现状的力量又不为社会所接受和认同。那么，官民合作、共同提供社会公共服务产品和项目以满足社会需求的局面就难以形成。
以上三条，缺一不可，是在社会主义市场经济和对外开放条件下，全面提供和充分发展我国社会公共服务的必要前提。