国际通行的社会服务概念一般由福利服务、公共服务和具有社会导向的公民个人服务或称社会化的私人服务三部分组成。关于中国的公共服务，2003年9月15日温家宝总理指出，公共服务职能，主要包括政府承担的发展各项社会事业，实施公共政策，扩大社会就业，提供社会保障，建设公共基础设施，健全政务、办事和信息等公共服务系统等方面的职能02004年2月21日温家宝又进一步指出，公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。温总理对政府公共产品提供的范围、重点以及政府公共服务目的的论述，概括起来就是“三公共一公众”：公共产品的范围和内容是提供公共设施，发展公共事业，发布公共信息；公共服务的目的和导向，是为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。对公共服务的这一界定，是符合中国当前经济社会发展的。
1.提供公共设施
提供公共设施，譬如城市供水节水、燃气热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫等设施。举办公共工程，这是公共服务最古老的职能，也是政府存在的根据。
这里，一方面，政府要借助市场经济的力量，更有效地提供公共服务。譬如，在市场经济条件下要建设好城市，就必须遵循市场经济规律，以经营的手段运作城市建设，多渠道筹集城建资金，建立城市基础设施可持续发展的基础，即“经营城市”。另一方面，要克服把公共设施建设与发展商务、经济混为一谈的现象。有些地方政府打着公共设施旗号的建设项目，其目的根本上就不是直接造福于当地百姓，而是在“发展经济”的口号下政府直接主持或参与的商业经营活动。因此，要进一步把握“公共设施”的科学的内涵，把政府的主要精力、物力、财力真正用于为百姓提供公共设施和公共服务上来。
2.发展公共事业
发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业。
社会的公共事业机构，诸如学校和医院，是政府向人民群众提供公共产品和服务的基本工具。保证人民群众安居乐业、有相当的社会保障、能看得起病、上得起学，是现代政府的主要职能之一。
当前发展公共事业，中国面临两难：一方面要加快发展公共事业，同时又要加大公共事业单位的改革力度。加快公共事业的发展，完全靠政府不行，完全靠市场也不行。“加快事业单位改革”，主要目的在于政府要转变职能，而不是把事业单位作为一种财政包袱要甩出去。事业单位应该有四种分类。一是行政性的，履行行政职能，如检疫等机构。二是公益性的，又分纯公益和准公益，中小学就是纯公益，大学应该算准公益；卫生防疫部门就是纯公益，医院就是准公益。根据市场信号来定，市场信号越弱，政府支持力度越大。三是经营类的，如出版社、演出团体、俱乐部等，这一块本身就是企业，应该逐步划到企业去，这一类现在是自负盈亏的事业单位。四是社会工作类的，如行业协会、社会中介组织，有些还负有行政职能，将来行政职能应该剥离出来。因此，可以把下一步事业单位改革所面临的任务归纳成两部分，一为分类剥离转制，一为重建公共服务体制。就事业单位本身来说，两部分任务或可分别称为“破”与“立”，抑或减法与加法。
3.发布公共信息
政府在执行公务过程中产生的信息，本来就是一种公共资源，是公众得以了解公共事务和政府工作状况，监督公务人员的必要条件。现代国家通常都有信息公开、“阳光政府”的立法，除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于众。因而，行政公开已成为原则，不公开是例外。
我们不无遗憾地看到，以往把公共事务的处理和反映处理过程的信息看做是党政机关的“内部秘密”。这种体制实行所谓“外松内紧”，严格“保密”，在公众毫不知情的情况下在政府内部寻求处理的办法。于是，获取信息成为一种特权，不法官员可以把公共信息化为私有，他们不但可以利用这种不透明的制度牟取私利愚弄公众，也可以利用它来蒙骗上级行政机关。因此，信息公开、政府透明应是中国政府改革的重要任务。第二，发布公共信息，包括社会投资方向的指导性信息、社会就业信息、灾害预警与防治信息、公共事件信息、政务公开信息等。公共信息的及时、完整的公布，能降低经济活动主体的信息搜寻成本，改善对经济活动不确定性的预期，减少经济活动的盲目性。第三，知情权是公民的宪法权利，公众有权了解政府有关公共行政的资料和信息。只有人民享有了知情权，才可能实行民主政治。只有建立起信息透明的制度，才能把政府和政府官员置于公众的监督之下。
4.为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件
首先，政府，向社会提供的最主要产品就是制度，提供一个稳定、统一、公开的、可预期的制度环境，提供游戏规则，营造适宜个人全面自由发展的公共空间。公共服务的制度供给最为重要。第二，提供公共产品、为人民服务的政府是政府公共服务的基本目标。要明确公共产品到底该给谁服务的问题。我们有些政府部门掌握的公共产品、公共设施不是为人民服务而是在为自己部门提供服务，把公共资源变成部门自己的东西用。要切实克服公器私用现象，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。第三，必须建立在宪法保护的基本权利的基础上，在保护人权的基础上提供公共产品。第四，全体公民都能享受到经济增长所带来的好处。照市场经济的要求，政府应当把自己在经济领域的主要资源转移到为全社会提供基本的公共产品和公共服务方面来。为民本经济提供良好的公共环境。
关于“公共服务”的边界
马庆钰本文认为，公共服务的理性主要源于三个方面：第一是人权因素，第二是公民与国家关系，第三是以需求促供给的功利主义目的。
第一，实现普遍人权是公共服务的价值基础。通过考察研究获知，国外许多公共服务的实践都是源自对人的关怀。比如在欧盟成员国的文化传统中，属于公共服务范畴的社会保障对于每一个公民来说，就被看做是与食品和饮用水一样的必需品。当饥饿或者口渴时，一个人就要吃东西和喝水，这是天然的理由。同样，获得社会救济、社会福利和社会保障，也是一个人的基本权利，国家社会应当予以提供和保证。那些生活条件好和生活能力强的人，必须要关心弱者，帮助处于困难中的人们。关心他们就是关心自己，帮助他们就是帮助自己。越是收入低和处于弱势的群体，越会得到社会的关注和保护，这种观念在欧洲的宗教中也得到强化和反映。天主教教义将有利于社会凝聚和团结的慈善当做天职；犹太教和基督教要求每一个成员要为自己所生活的共同体尽人道的义务和责任。
这种道义、慈善和人权理性最终成为世界多数国家政府的共识01948年12月由联合国大会通过并颁布的《世界人权宣言》第二十二条、第二十三条、第二十五条、第二十六条分别对每个社会成员享受社会保障、人人有权工作并获得相应报酬、有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活必需品、以及免费接受基本教育的权利做了明确阐述。这些权利此后又在联合国大会通过的更具有强制性的《经济、社会、文化权利国际公约》中有更进一步强调。2001年2月28日中国的九届全国人大常委会第20次会议通过关于批准《经济、社会、文化权利国际公约》的决定，意味着中国政府对这些人权要求的认同。2004年中国的十届人大二次会议通过的宪法修正案中第一次增加了有关人权的内容，明确规定“国家尊重和保护人权”，从而为我国政府公共服务的实践奠定了宪法的基础。
第二，公民与国家关系是公共服务的基本依据。从宪政理论上讲，一个具有公民名分的人相对于国家来说，就有了一种契约的关系。他在让渡一部分自由并对国家尽相应义务的同时，对这个国家政府权力的产生有权施加影响。
于是，反过来政府也就对国家公民的生活状况产生了责任。它要为公民提供一个体现人的尊严的生活条件，使其享受社会的公正和平等，在困难的时候得到政府的帮助，使其从自己的国家那里获得基本的依靠感、可靠感和安全感。
当然，每一个成年人都有义务挣钱养活自己及其家人，这就是自我负责的原则。但是并不是所有人都具有或一直具有基本的能力自食其力，有些人难免因为这样那样的原因而陷人生活的困境之中，比如由于疾病、抚养者死亡、丧失工作能力、下岗失业等。这样的困境往往与收入下降和人不敷出联系在一起。在这种情况下政府就需负起一定的责任。国家应当备齐比如粮食、住宅、医疗等生活必需品并建立防范风险的保障制度，以帮助陷入困境的人们渡过难关。当然，这种帮助会因为国家富裕程度而受到限制。但无论能力如何，对于国家政府来说都不能推脱作为一个共和国所应担负的责任和应尽的义务，至少要为其达到最低生活限度予以援助。而且这个援助要有社会保障制度作为担保。正因为如此，我国2004年十届全国人大二次会议通过修正案的形式，在宪法中明确规定：“国家建立健全与经济发展水平相适应的社会保障制度”（第十四条）。
第三，以需求促供给是公共服务的现实动因。除了人道、人权的价值影响和宪政逻辑的因素外，对于公共服务的追求在许多国家还存在功利主义动因。
公共服务主要通过政府花钱或由政府主导花钱向社会提供公共产品和服务的，它是市场中占有很大比重的一种消费途径。比如根据欧盟委员会统计报告，2001年欧盟15国的人均社会保障支出高达6405欧元（约为6万多元人民币）。又比如在英国2003年总共4560亿英镑（相当于67534亿元人民币）的财政预算支出中，属于公共服务的社会保障、社会服务、健康服务、交通、教育、就业和环境保护与住房等公共支出就达3320亿英镑（约为49136亿元人民币），占公共财政支出的72.8%。这证明公共服务规模往往对一国的经济发展具有重要影响。
虽然公共服务的探索实践已经很长，但真正在自觉认识基础上将它与经济发展联系起来，还是在20世纪30年代经济大萧条以后的事情。凯恩斯定律对欧洲一些福利国家制度的形成和发展产生了重要影响。作为凯恩斯在哈佛大学任教时的弟子、英国的贝弗里奇勋爵有条件受到凯恩斯主义的直接熏陶并成为“需求创造供给”定律的传播者。可以说，1942年11月贝弗里奇向英国议会提交的《社会保险和相关服务》的报告就是结果。他所设计的一套“从摇篮到坟墓”的完整福利制度，对战后英国、欧洲乃至整个世界的社会保障制度的建立和发展产生了里程碑意义的作用，它丰富了公共服务的内涵并逐步使公共服务成为福利国家政府扩大需求、增加供给、促进经济发展的一个管理策略和工具。
从实践看，公共服务的范围取决于社会成员的公共需求。比如社会保障，公共教育，新鲜空气，没有污染的自来水，清洁的卫生环境，吃没有健康危害的食品，享受优美的环境绿化，拥有有效的疾病预防网络，消费必须的电力、燃气、冷气和暖气，获得优质的电视、电信和邮政服务，享用便利的铁路、航空、公路、城市公交设施以及充足的文化、体育和娱乐等非经营性设施，等等。为了更加清晰地认识这类需求的性质，并客观把握公共服务职能的界限，经济学家们创立了著名的公共物品理论。这成为分析公共职能时最有效的工具。
这个理论最直接和最有意义的贡献来自于现代福利经济学代表人物之一P·萨缪尔森。1954年，他在《公共支出的纯粹理论》中，归纳了公共物品在消费中的两个本质特征：一是非排他性，一是非竞争性。这个归纳成为公共物品的经典定义。由于在现实中还存在许多“萨缪尔森归纳”不能完全包容的一部分特殊性公共消费的情况，后来的公共选择学派代表人物布坎南又对其做了重要修补。他在1965年发表的《俱乐部的经济理论》中首次提出了准公共物品（又叫非纯粹公共物品或混合公共产品）的理论，这类东西或者只具有非排他性，或者只具有非竞争性，总的特点就是它们不能同时满足萨缪尔森所提出的那两个条件。
至此，公共物品理论似乎已经形成一个相当完美、极具有解释性的分析工具，它成为公共经济学的基础，成为政府公共职能的认识依据，成为学者们在讨论政府工作时引用率最高的经典理论之一。他们的创建为政府等公共组织认识自己的角色以及针对不同公共物品供应采取相应管理方式提供了依据。
然而实际情况却显示，到公共选择学派为止的公共物品理论在面对另外一类生产和消费时仍然存在涵盖的不完全性和解释的不充分性。比如与人们日常生活息息相关的自来水、天然气、暖气、电力、电话、铁路与航空运输等一向被叫做“公用事业”的需求，到底是纯粹公共物品还是准公共物品？答案为都不是。根据大家日常的消费经验来看，它们和吃饭、穿衣、住房一样，都是既具有竞争性又具有排他性的地地道道的私人需求和私人物品。按理说，私人需求与消费通过市场获得供应和满足是没有问题的，可是上述服务在民营化实践当中既不顺利又不能取得应有的预期效果。其普遍的问题是价格不断上升可服务质量却没有提高甚至下降。广大消费者为此怨声载道，而政府管理者则常常处于骑虎难下的尴尬当中。说公共服务领域的市场化改革是最近20多年各国行政改革中的“烫手的山芋”也不为过。
为什么上述同样具有私人需求性质的服务在交给市场以后却不能获得与其他普通私人物品等同的效果？这根源于它们的特别属性。众所周知，上述消费品属于网络性经营产业同时又具有非同一般的规模经济效应。这类产业具有基础设施广覆盖、非重复、固定成本高、沉淀性大的特点。而一旦建成后，生产供应量越大，则平均成本便越低，利润则不断增加。其规模经济效应和固定成本高、非重复性形成了难以由多家企业竞争生产和供应的自然垄断格局。