我们认为公共服务可以从四个层次来考察，第一个层次必须首先回答什么是公共服务和公共服务的范围，这基本上是一个如何界定市场与政府界限，确定政府适度规模的过程；第二个层次则要回答政府提供多少公共服务，如何融资、生产与定价问题。从理论研究上，这是整个公共经济学研究中最为活跃的领域之一，基本可以归入最优公共品供给理论范围；第三个层次则注重公共服务实践中的运行问题，强调如何在现实中保证公共服务的效率和公平，并需要建立什么样的机制来实现这一目的；第四层次强调制度建设与激励机制，以保证公共服务提供的稳定性、有效性和可持续性。
以上四个层面的问题，是任何国家在提供公共服务时都必须面对的问题。
只是不同的国家，或是处于不同发展阶段使其主要问题处于不同的层次，或是虽主要问题处于同一层次但程度不同。比如，在发达市场经济国家，第一个层次的问题可能已经基本解决，只要根据发展阶段和新经济形式进行一种动态调整即可。而对于像中国这样的转轨国家，第一个层次上问题却十分突出，涉及政府放松管制，转变政府职能等等问题。同时，在其他三个层次上，与发达国家相比，我国的问题也略显突出。完整地从四个层次分析我国的公共服务是一个庞大的工程，由于篇幅的限制，并考虑到我国当前结构性改革的重要性和紧迫性，本文将重点考察第三层次的问题。同时，由于第二层次分析在理论上的重要性，以及对第三层次问题的基本铺垫，本文先对第二层次做简要评价。
公共产品的最优供给问题，在财政理论中是最为活跃，同时也是争议不断的领域。理论上一般假定公共产品的最佳供给条件是萨缪尔森条件，即公共产品对所有受益人的边际收益之和等于其产出的边际成本。但是个人一般不愿意披露他们对公共产品的真实偏好，即不愿意公布自己的边际收益。因此，经济学者就将公共品偏好显示作为确定最优供给的基本前提，因而投入了大量的研究，我们将其大略归为三类：第一类是从要素流动性出发，通过居民在地区间的流动来显示其对各种财政状况的偏好，最典型的如：蒂博特的“以足投票”机制；第二类则建立在受益原则基础上，根据林达尔付费原则，通过设计完美的税收机制来显示居民的公共偏好，如格罗夫斯一克拉克税；第三类则建立在集体选择理论基础上，通过设计更优的投票制度来显示公共偏好，如Anund Hylland和Richard Zechhauser（1979）提出的配给投票法，缪勒的否决投票法。但各类显示机制都存在明显的缺陷，分别为：第一类面临交易成本和不完全信息问题。居民在地区间的迁移可能导致巨额迁移成本，以至于阻止居民迁移，并且居民很难获知迁入地区的所有财政状况信息，这将限制居民的财政选择；第二类面临税收形式与信号扭曲问题。在税制设计中税收形式十分重要，如果采取一次总付税形式，由于税额既定，居民将夸大其偏好使公共品供给过多；如果采取比例税形式，居民又将隐蔽其偏好使公共品供给不足；如果采取克拉克税又可能出现联盟，无法保证效率。第三类面临多峰偏好与中位选民操纵问题。如果投票在多维度下进行，多峰偏好将带来投票循环的阿罗不可能定理问题，若作出单峰偏好的假设，则又出现中位选民操纵的局面，使公共品供给不是过多就是不足；如果采取程序控制，限制某些选项的纳入则又无法保证效率。显然，关于公共品偏好显示与最优供给的讨论还远远没有结束。
相比较于第二层次理论上的莫衷一是，对于第三层次的问题人们则采取了较为务实的态度。经济学中最为根本的权衡关系——效率与公平权衡，在公共服务分析中显得尤为困难。因为公共服务的非竞争性、非排他性特点本来就为界定其公共服务的效率标准提出了挑战，而维持公共服务最基本的公平与正义又是其题中之意。在实践中，公共服务的分权化、市场化和多中心化被认为是保证其效率的有效机制。
主张中央政府将必要权力转移给地方各级政府，以提高公共服务效率的基本理由在于：（1）公共产品存在层次性，地区性公共产品由当地政府提供能更好反映特定的地区偏好，从而利于公共品供给水平的确定；（2）地方政府相对中央政府在对地区性公共服务的提供上具有信息优势，公共服务更贴近选民；（3）以足投票；（4）鼓励政府间竞争，从而提高公共服务效率；（5）优化地方政府治理。
而公共服务市场化可归纳为：第一，利用市场标准去配置公共资源，并利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率；第二，作为新公共管理的一部分，强调移植私营企业的管理经验，强调以结果为本；第三，个体可以在不同的服务供给者之间进行选择（Pierre，1994）。彼得斯（2000）认为市场化改革体现在四个方面：公共部门结构的变化（打破垄断，让私营部门介入、分解大型组织，使其小规模企业化、权力分散和下放等），管理的变化（人事管理中的绩效管理及工资制，财政管理中将购买者与提供者分开及成本核算，引入私人竞争者让市场来检验公共部门的效率等），政策制定变化（决策权力分散化、协调工作困难且重要性加强等），公共利益（以政府的施政成本是否低廉为评价标准、政府责任的市场化倾向、公民被看做消费者和纳税人）。萨瓦斯（2001）从现实压力、经济推动力、意识形态动力、商业动力、平民主义等方面分析公共服务市场化的推动力。
而主张公共服务由单中心向多中心转变的理由（或假设）包括：（1）公益物品和服务的生产函数和受其影响的人数两个方面差异很大。诸如教育和警察服务等公共服务，都要求公民——消费者的积极的协作生产来补充生产者的投入。（2）在公益物品和服务方面具有的偏好相对类似的人倾向于聚居在一起。在居住小区里人们的偏好的类似程度大于整个大城市地区。（3）在存在多个管辖单位服务的城市地区生活的公民通过观察或者听说其他管辖单位如何解决问题，来比较各管辖单位的绩效。（4）不同组织范围和规模的多个管辖单位的存在，使得公民能有效地选择对于自己来说最重要的一揽子服务，使公民能有效地表达其偏好和忧虑，如果必要的话，还能有效地选择向其他地区移居。（5）多个管辖单位有利于实现财政平衡，使受益者承担成本。（6）大城市地区可能存在大量的城市公益物品和服务的潜在生产者，使得选任官员为其公民有效地选择生产者，并通过与其他生产者签约来约束绩效低的生产者。
（7）努力争取续约的生产者将较可能寻求创新性的技术，在接近最优的生产规模上经营，并鼓励有效的团队生产和协作生产，以提高其绩效。
如何保证公共服务供给中的基本公平和正义，实践中强调内部化、中央政府执行再分配政策和保证基准公共服务供给，维持稳定与发展所必需的基本公平。支持内部化政策作为保证公共服务公平的有效机制的理由在于，由于公共品一般具有正的外部性，如果A地区公共品提供的收益溢出了该地区，而邻近B地区则免费获取了部分收益，其结果将使A地区减少该公共品的供给，造成公共服务供给不足；而且由于地区间行动上的差异，可能由此产生地区间公共服务的不公平。内部化政策就应由更高级次的政府来提供这种公共品，比如社会保障职责就不应该由基层政府执行。由于地方政府执行再分配政策将导致无效的要素和人员流动，并强化由于经济区域差异造成的财政差距，所以一般的经验结论都支持再分配职能应该由中央政府来执行。而之所以强调保证基准公共服务水平，因为这是维持社会基本正义、凝聚力和经济稳定、保证个人基本的生存权和发展权的基础。
在政治进程中改革社会
托·马奥特鲁德让我们先弄清几个问题
从传统意义上讲，一提到政治进程的参与者，我们就会想到他们对政治进程的影响。无论是市场管理还是资金合理分配的提议，我们都是循序渐进地加以实施。政府在公共服务部门的协助下起草提案，各部门的部长们从政治角度审议提案，然后再由议会做出最后决定。政府也可以直接实施该提案，抑或通过其他机构进行实施，但是必须接受某独立机构或立法部门的监督，这样做的目的是要确保在市场中可以及时正确地实行该提案。只有这样，市场管理才能按照我们的期望进行有效的运行。
目前，在其他国家里，这种运作方式已将社会同政治和政府机构对市场的有限参与结合起来。在西欧，工会的成立、各种消费者运动、70年代的环保运动以及其他组织发起的运动都逐渐改变了政治和政府机构的作用以及其市场参与程度。非政府组织也要求发挥影响力，同时立法者也明白，为了确保决策的实施必须注入充足的资金。
因此，我们所谈论的运动从四方形变成三角形，社会、立法者（通常指管理者）和监督部门构成三角形的边。我简要解释一下这个比喻的含义。以前，每一方都有明确的作用，或提出方案、或施与影响、或做出决定、或进行实施，但是后来它们各自的作用渐渐变得模糊不清。非政府组织正式参与市场的时间较早，因此拥有许多从“经历”中汲取的有益经验。在西欧，执行部门（政府）拥有越来越多的权力，为市场制定框架规则，而供求则由市场自由决定，协商和仲裁成为解决矛盾的主要方式。
这里我使用“文明社会”一词，它的含义非常广泛，包括有组织的利益集团、行家和专家、知识丰富又对某一领域感兴趣的个人。他们是基于对某一领域的热爱和奉献给政府提供参考建议，而不是出于本身的职责。
然而，文明社会对市场的参与领域和程度在政策方面差异很大。显而易见，人们可以看到，参与最多的是同人们生活息息相关的领域。环境同我们生活相关，我们用货币购买货物和服务（电力、水、废料等），父母和其他人关心教育质量，病人想要获得最好的治疗，上班族想拥有安全的交通工具等等。以前，这些服务都是由公共部门提供给消费者，根据对市场的估计制定合理的价格，因此这不算是以利益最大化为特征的市场行为。公有化的实施形成了一种新局面，即利益集团不再注重商品和服务的提供。
社会的复杂性
我们的社会变得越来越复杂，越来越多的人都这么说。我们所处的技术环境和人与人之间的关系也越来越复杂。人口的压力越来越大，一种新局面逐渐形成。这对政治家来说才是真正的挑战，他们必须在管理、参与和市场定位之间找到平衡点。
人们以前直接或者通过非政府组织表达心声，现在虽然努力让自己的观点更有说服力，但是已经逐渐不再在公开辩论中施加压力。当今，许多西方国家之间合作基础就是拥有一个共同的目标，即关注消费者。然而，各国选择不同的道路，目前处于不同的阶段。我来举几个例子。在挪威，卫生和医疗服务仍旧由公共服务部门提供，而且这些部门也渐渐获得独立。然而，在荷兰，卫生服务由私人部门提供，但是政府密切控制和管理它们的行为。在英国，几个部门负责管理同铁路相关的行为，目的是让它们发挥更加明确的作用。然而，由于几件不幸事件的发生，政府开始实行权力集权化。最后，许多国家对由谁支付建造公路的费用展开了无休无止的讨论，问题的关键是由可能使用这些公路的人来支付还是只是由真正使用它们的人支付。
人们不能低估公共利益和个人利益的不同之处。拥有强权的个人并不总是代表这个社会。大多数人的声音很少被倾听，所以必须找到一种合适机制，协调纯利益集团、政治家们按照自己政治信仰改造社会的责任以及所有人们的共同利益之间的关系。
积极或消极管理社会
我使用这些词语，不是指任何一种质量评估方法，只是仅仅指法律可以有不同的目的。它们或者为市场买者和卖者设定限制，规定什么是正确的，什么是错误的，或者表明什么是公平交易，如何制定价格，或者废除一些规则，因为卖者和买者实力相当，可以自由制定价格和确定货物数量。
以前，员工和消费者要求从不公平待遇和价格制定中获得保护。然而，现在在许多国家里，这种局面已经发生变化，因为他们拥有选择自由，可以接受教育和获得信息，而且越来越受到重视。消费者不再单纯是弱势群体，而是已经成为一股潜在力量，势必发挥更大的作用。
这里的关键问题是市场能够解决所有问题，立法者只需要制定刑事法律。
当然，情形不是这样。平衡市场中买者和卖者，目的就是避免过度使用有限资源，以保证资源的未来使用，因此公共部门必须对其进行相应管理。另一个关键问题是谁代表未来共同利益的声音，谁会听取这些声音。因为，买者人数众多，分配网络不够明晰，所以这一问题变得更加困难。
相互作用
这里显而易见的一点是，在政治进程中各种关系发生了极大变化。非政府组织以前要求更多、更好的管理或者更多的资金，现在已经变成积极的演讲者，告诉人们事务之间的联系以及事情怎样才能向更好的方面发展。最后谈到的一点是，政府一旦做出决策，就必须保证它的实施。非政府组织在这一点上也发挥关键作用。管理就是依靠那些人们所接受的东西进行。如果规则不公平、不切实际或者无法运作，那么就失去任何用处。在这种情形下，没有人愿意进行交易，市场就会不存在。
对政治家和非政府组织来说，真正的挑战是接受和尊敬别人可能会强烈反对一项提案，或者进行管理的必要性，但是后来又对采取的决策忠心耿耿，最后成为决策实施中的一员。
在所有政治进程的阶段中，管理者和外面的社会相互作用。许多国家明确要求，在一项提案上交之前，必须收集到所有相关信息和各种不同观点。欧盟在2002年的《管理白皮书》和其补充说明中已经明确规定了这一点。同时，人们所称为的里斯本进程也非常注重这些原则。
将文明社会早些纳入管理社会的整个进程是坚决贯彻所采取决策的一种表现。一句标语是这样说的：非政府组织需要政治家；政治家也需要非政府组织。
合作原则
过去15年来，欧洲一体化进程加速发展。以前它是一个政府间合作的会议场所，现在已经成为国家间制定决策和各国各种级别部门进行联系的场所。