认真落实科学发展观加快建设服务型政府
罗志军一、确立服务型政府建设的基本原则
在2002年初的南京市人代会上，我们在“政府工作报告”中第一次正式地提出了“建设服务型政府”的目标，并把“切实加快服务型政府建设”作为当年十大重点工作的首要任务。我们在工作推进中注意把握了以下三个原则：
第一，坚持把服务型政府建设纳入全市政治文明建设的总体框架中予以重点部署。一是建立健全规范的公共决策机制和重大决策的调查研究制度。
先后制定了《重大问题议事规则》和《经济社会决策事项公示办法》。二是加快行政法定化进程。按照政府规章制定程序和“少而精、有特色、集约化”的要求，加快了政府规章和规范性文件的清理和修订，加强行政立法，提高行政立法水平。三是强化行政监督。政府必须自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和司法监督，自觉接受舆论和群众监督，定期发布政务信息，增加政府工作的透明度，重视群众通过行政复议、行政诉讼、来信来访等渠道，对行政机关及其工作人员进行监督。
第二，坚持把服务型政府建设作为深化城市综合改革的重要抓手予以全面落实。一是推进政府管理职能的优化改革。按照市场化的改革取向，把政府不该管也管不好的职能逐步转给社会、交给中介组织、还给企业。二是推进政府公共服务的市场化改革。政府的主要功能就是为社会提供公共产品和公共服务，因此要广泛推进公共服务领域的市场化改革，从而提高政府提供公共服务的质量和效率。三是推进政府内部管理体制改革。特别是要放松规制，强化绩效管理，提高政府行政效率。四是完善公共财政体系。在财力的安排上，充分体现公共财政的要求，满足公共需要，财政支出的增量部分主要用于加大对公益性、基础性领域的投入。合理界定政府投资主体和投资领域，对政府投资项目实行投资、建设、监管、运行四分离，严格规范政府的投资行为。
第三，坚持把加快服务型政府建设作为“执政为民”的关键举措予以扎实推进。一是全面推行“问责制”，强化政府工作人员的责任意识，使他们更加重视民意、体察民情、勇于负责，真正做到用人民赋予的权力为人民谋福利。二是完善困难群体救助保障制度，包括制定城乡最低生活保障的地方性法规，完善贫困人口医疗救助制度，建立义务教育助学制度，健全住房解困救助体系。
三是强化干部教育、制度约束、监督检查等综合措施，使人民赋予的权力始终置于广大群众的监督之下。牢记“两个务必”，坚决反对浮夸作风和铺张浪费行为，树立政府工作人员的良好形象。
二、推进服务型政府建设的重点工作
根据上述原则，并结合南京的实际情况和城市特点，我们在转变政府职能、建设服务型政府方面重点抓了以下几方面的工作：
一是着力构建服务型政府的基本框架。政府是一种组织系统，必须有一定的框架结构。这种结构必须充分体现服务型政府的基本宗旨和主要任务。
按照“一年构建框架、三年逐步完善、五年全面完成”的总体目标，我们主要从构建服务型政府的组织、职能框架和公共财政、社会管理框架等方面，推进政府管理创新，不断完善科学民主决策机制，健全重大问题集体决策制度和专家咨询制度，大力推进依法行政，严格按照法律规定的权限和程序行使权力、履行职责。
二是逐步提高政府行政工作的效能。在基本框架确定之后，行政效能问题就成为决定服务水平和服务质量的关键。为此，我们按照“减少行政环节，推进政务公开，实施电子政府，形成良性机制”的思路，先后两次开展了行政审批制度改革，实行了政务公开透明，改进政府管理和服务的运作方式。在部门建立了“政务大厅”、在街道和乡镇建立了“政务超市”，大力推广快捷的政务服务体系，以及集中办理、时效控制、急事急办等多种便民服务方式。建立了行政效能投诉中心和外商投诉服务中心、民营科技企业投诉服务中心、个私经济投诉服务中心，制定并实施了《行政过错责任追究办法》，确保行政行为和效能监察制度化。
三是努力形成促进发展的总体服务氛围。加快政企、政事和政社分开步伐，强化各个领域国有企业产权制度改革，全面放开竞争性市场准入，为私营个体经济发展创造宽松的环境；进行了投融资体制的改革，先后建立了综合、交通、城建三个投融资平台和土地储备中心；积极探索建立政府信用、企业信用和个人信用的社会诚信体系，开展了“建信用南京城、做诚信南京人”的活动；进一步完善了社会保障制度，切实保障困难群体基本生活。
四是切实树立以民为本的良好政风。建设服务型政府的根本目的，在于认真落实科学发展观，更好地实践“三个代表”重要思想，全心全意地为人民服务。因此，我们从解决群众“投诉难”人手，增强政府同人民群众的密切联系，沟通政府与投资者、政府与市民之间的联系渠道。建立了市长电子信箱，制定了市和区县两级领导群众来访接待日制度和市领导、部门领导的调查研究制度，在经济发展、城市建设、改善人民生活四个方面每年为群众各办10件实事。这些都已成为我们服务型政府建设能够拥有最广泛的群众基础的重要前提。
五是构建科学的服务型政府的评价体系。推进服务型政府建设，必须确立一个科学的、能够准确体现服务型政府基本内涵的评价体系，用以衡量政府各项目标推进的绩效，并对政府改革的发展方向不断加以调整。我们从国民经济综合指标的完成程度、城市投资环境的整体优化程度、市民民主权益的发挥和保障程度、城乡人民生活质量的提高程度、市民对政府工作的满意程度等五个方面，确立了5大类、20项综合评价指标。通过这个评价体系的运行，使服务型政府的各项建设任务真正落到实处。
三、用科学发展观指导服务型政府建设
第一，建设公共服务型政府的前提是，必须牢固树立科学的发展观。市场经济条件下，相对于经济建设型政府而言，公共服务型政府更有效率，更能顺应经济、社会和政治的转型。我们将突出抓好三个方面：一是树立科学的发展观，推进政府转型。科学发展观要求把速度和结构、质量、效益统一起来，把经济发展、社会发展和人的全面发展统一起来，把社会经济和人口、资源、环境统一起来，把物质文明、政治文明、精神文明建设统一起来。科学发展观是构建公共服务型政府的理论基础和思想灵魂，同时，建设公共服务型政府也是落实科学发展观的关键所在。政府对于完善社会主义市场经济体制、推进政治体制改革和社会转型，具有其他组织不可替代的作用。随着企事业改革的全面完成和投融资体制等各方面改革的深入展开，经济主导型政府必须加快向公共服务型政府转变。二是推动三个文明协调发展，加快政府转型。社会主义物质文明、政治文明、精神文明，是社会主义现代化全面发展的三大基本目标。
2004年初，我们按照科学发展观的要求，出台了《创建“三个文明”协调发展特色区域行动纲要》，在全国率先提出了建设“三个文明”协调发展特色区域的目标，力图从南京的经济水平、区位条件和社会发展等综合条件出发，探索出一条能够体现时代要求、遵循客观规律、符合自身实际的“三个文明”协调发展的特色之路。
第二，建设公共服务型政府的过程中，必须落实科学的发展观。在新的形势下，地方政府要从“弥补市场缺陷，更加有所作为”出发，进一步界定政府职能，大力推进公共服务型政府建设。一是按照科学发展观的精神，确立新的政府理念。建设公共服务型政府，必须重塑新的地方政府理念。树立以人为本理念。坚决抛弃“官本位”，牢固树立“民本位”。政府的主要行为指向应是社会公众，是以民众而非政府为中心。树立权力有限理念。强化公共服务职能、弱化经济管理职能、转化社会管理职能，把无限政府转变为有限政府。树立法治理念。坚持依法行政，增强责任意识，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权要赔偿。加大力度依法治官、依法治权，实现人治行政向法治行政的全面转变。树立效能理念。建立强有力的权力制约与监督机制，确立勤政务实的工作作风，确保政府公务员的清正廉洁。按照客户导向原则，为社会公众提供优质高效的服务。二是按照科学发展观的要求，转变政府职能。三是按照科学发展观的目标，选择战略对策。为了能够率先建成务实高效的公共服务型政府，我们已全面筹划政府创新，提出六大发展战略，即“开放型政府”发展战略，促进政府由计划经济体制下的封闭系统转变为市场经济体制下的开放系统，落实民众的知情权、质询权、选择权、参与权、评价权和监督权，建立健全民众参与机制。“企业化政府”发展战略，将现代企业管理思想和管理方式，引入政府运作过程，尤其是政府公共服务领域，形成新的政府治理模式，使南京市的政府公共管理和服务更加经济、更具效能和更有效益。“市场化政府”发展战略，将市场竞争机制引入公共服务领域，最大限度地推动公共服务的市场化；完善整个市场体系，健全行业协会等社会和市场中介组织，利用市场的力量矫正政府的角色，实现社会资源的高效配置。“电子化政府”发展战略，利用现代信息网络技术，构建一个统一、开放的政府运作平台，在实现政府各部门之间信息快速交换和资源高度共享的同时，重点以政府外部网站为窗口，面向市民和企业提供全天候、零距离、多样化的高品质公共服务。“标准化政府”发展战略，在借鉴国际通行的IS09000标准，建立科学化、程序化的政府服务质量管理体系，强化对过程与环节的管理和监控，推进政府行政流程的标准化，进一步规范政府服务行为，不断提高市民和企业对政府服务的满意度。
“学习型政府”发展战略，引入和确立学习型组织的理念、风气和价值观，将公共服务型政府建设从政府职能转变、机构重组、行政流程再造，进一步推向组织文化重塑，使南京市在推进公共服务型政府建设的过程中获得一种新的“文化力”，从而不断增强公共服务型政府以知识为基础的应变和创新能力。
第三，建设公共服务型政府的结果，必须体现“以人为本”的科学发展观。
我们在做出转变政府职能、改进管理方式、创建公共服务型体系的决策之初，就突出了“以人为本”，贯穿了现代城市管理的基本理念，并以此来推进“两个率先”和“富民强市”，促进三个文明协调发展。一是以人为本，构建公共服务型政府的基本框架。二是按人性化要求，建立依法行政的政务服务模式。三是按照民主政治的要求，创建有地方特色的行政实施方式。
南京建设公共服务型政府，创建“三个文明”协调发展特色区域等一系列重大举措，契合科学发展观的精神，符合科学发展观的要求，这让我们深受鼓舞。同时，南京的公共服务型政府建设才刚刚破题，在推进过程中还存在不少问题，还有大量艰苦细致的工作要做。我们将继续以公共服务型政府建设为抓手，推进南京各项改革，促进经济社会自然的统筹协调发展。
以服务为导向的基层政府管理创新一北京市劲松街道办事处建立公共服务体系调查
吴江北京市朝阳区劲松街道，辖区面积5.2平方千米，人口11万人，常住人口5.8万人，家庭3.8万余户，辖区单位231个。劲松街道办事处是朝阳区政府专门负责居民事务的派出机构，有63名公务员。为推进基层政府行政改革，探索一条街道公共服务的新思路，近年来，北京市劲松街道办事处开展了以服务为导向，以建设服务性社区为主题，构建三位一体的公共服务网络体系，推进政府管理创新的行政改革。本调查报告，主要介绍他们在推进行政改革，加强公共服务方面的做法和经验。
一、明确职能定位，建立以公共服务为基本职责的管理体系
城市街道办事处是政府在城市街道区域的派出管理机构，其定位为国家基层政权组织。城市居民委员会是居民自治组织，它与街道办事处共同构成城市社区管理体系。北京市共有124个街道办事处和2400个居民委员会01954年，全国人大一届四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》规定街道办事处的主要职能是指导居民委员会工作和承担政府的部分民政工作。然而，随着社会的发展和政府职能的不断扩大，街道办事处的职能也在不断加大，迄今为止，已经发展为包括经济管理、市政管理、社会教育、人口管理、社会治安、社会保障、民政工作、社区建设、居民委员会指导工作等，一般内设机构已扩展到20多个，公务员百人左右。实际是一级“准政府”，成为城市政府的一级主要组织形式。
在转变政府职能，深化行政体制改革的过程中，街道办事处如何定位，如何发挥职能作用，始终是改革的难点问题。突出的矛盾有四：一是政府在职能转变，权力下放过程中，将很大一部分职能放给了街道，这就使街道办事处的主要精力放在了完成市区政府的目标任务上，特别是承担了市容管理和市场管理的各项执法和监督任务，而自己原本联系居民和服务居民的职能却不断在弱化。二是街道办事处职能扩张，人员增加，带来经费的严重不足。政府财政分级包干的改革，又促使街道办事处强化本不该有的经济职能，街道办企业搞创收，行政执法搞创收，社区服务搞创收，都成了街道办事处的主业。街道办事处企业化倾向性严重，与所辖居民形成市场利益关系，损害了政府的形象。三是街道办事处与居民委员会的关系没有理顺。我国的城市社区建设和社区管理的基本格局是以政府为主体，还是以居民自治为主体，始终没有解决。实际上，在街居关系上，仍然是“大政府小社会”格局。四是，随着各级政府公共服务职能的不断强化，势必在街道办事处这一基层政权组织中体现最为充分，如果不弱化其他职能，进一步明确街道的基本职能和作用，政府的公共服务职能就不可能很好履行。