4.参与型行政强调政府职能的转换与民众参与相结合
进入20世纪90年代以来，信息技术、经济全球化使世界发生了巨、大的变化。为确保政府管理能够跟上时代变迁的潮流，并发挥不可或缺的作用，西方各国普遍开展了“政府再造”或“重塑政府”运动。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒于1992年发表《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》一书，得出如下具有启迪性的结论：解决政府各种问题的惟一正确的价值选择，在于重新定位政府的职能，按照企业家精神重塑一个“企业化政府”。企业化政府的首要原则就是“质量只有由顾客来决定”。为了推行这一套制度，通过各种可能的途径允许公众参与行政，如顾客调查、顾客随访、社区调查、顾客委员会、专题小组等等。参与型行政强调通过政府行政改革，将民众参与和转变政府职能相结合，提高公共政策和公共管理的品质，因而具有较强的适应性。
5.参与型行政倡导民众全方位参与行政，对政风建设具有根本性的意义
毛泽东说过，只有让人民来监督政府，政府才不致松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。在现代国家，人民的这种“监督”权不仅仅是事后的、外部的监督，而且是事前的、事中的甚至内部的参与。全方位、多维度的广泛参与，既体现民意，又约束政府行为，对推进政风建设更有根本性的作用。公众参与政策制定，参与行政计划的制定。参与行政立法乃至具体的行政执法过程，这种全方位的参与，不仅可以有效地遏制不良政风的发展，而且还可以从源头上预防不良政风的发生，因此，参与型行政对政风的根本转变具有创新意义。
二、参与型行政是政风建设的制度保障
在现代国家，民主化行政、法治化行政的理念不断冲击着政府，迫使政府要加强与公民的交流和沟通，“鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心”，通过“参与型行政”这种制度架构，来确保清醇的政风长存。实际上，建立健全公民参与机制，推进公民参与的制度化、规范化和程序化，是参与型行政的起点和归宿，也是现代国家民主和法治发展的重要标尺，是政风建设的制度保障。
1.行政程序中的参与理念与制度安排
无论是英国的自然正义原则，还是美国的正当法律程序原则，都包含着一种民众参与的精神，并通过实行行政程序法制，赋予民主参与、公民权利以崇高的地位。在现代国家，不仅行政程序法的基本原理，而且行政程序法制度的实行，事实上都确认了公民广泛的参与权：依照行政程序法的规定有参与行政管理的权利；行政机关在进行决策、制定规范性文件时，应充分听取行政相对人的意见并赋予其知情权、申辩权、听证权等。为了实现公民的参与，行政程序的参与原则一般通过行政公开和行政听证这两种基本制度得以体现。
（1）行政公开制度。行政公开是指行政机关主动或依公民请求公开有关信息和行政活动的制度，这是公民参政议政的当然要求和必要前提。无论是为了有效地参与行政管理，还是为了保护自己的合法权益，公民都需要了解行政机关的情况，特别是行政机关内部规章制度的信息和涉及本人切身利益的资料。参与的前提是了解，参政议政的前提是知政，民主的程度与公开的程度应该是成正比的。伴随着政务公开在我国全面展开，行政公开和行政参与的理念正在逐渐渗透到我国立法、司法和行政实践之中。
但是，总体上说，目前的行政公开依然存在诸多困难和障碍，如公开的主动权基本上掌握政府手中，公布什么，什么时间公布等均由政府决定，公众只能被动地接受。这与行政程序中的参与原则是相悖的，也不符合党和政府有关加强政风建设的要求。因此，建立行政公开法律制度，明确规定行政公开的内容、范围、方式及公民在行政公开中的权利与义务，赋予公民以主动的、积极的知情权，应是我国行政公开发展的方向。
（2）行政听证制度。听证制度是行政主体在制定规范性文件或作出某项行政决定时，听取行政相对意见的制度。听证制度是行政程序法基本制度的核心，是行政程序实现公开、公平、公正价值理念的有效保障。行政机关要尊重民意，必须从尊重公民的主体地位、听取他们的意见开始，必须为公民发表意见，反映其主张创造、提供充分的条件和机会。这也使得行政听证成为参与型行政必不可少的程序保障。只有在听证程序中，公民才能在形式上与行政机关平起平坐，畅所欲言，充分表达对各种未定方案的意见，使行政决定民主化得以充分体现，从而也使行政机关的行政行为更加公正、合理，公民也容易接受。听证程序本身虽然不能自然而然地代表公正合理的结果，但是它的存在能产生公正的形象。我国《行政处罚法》首开设立听证制度之先河，成为我国行政法治建设中的里程碑。《价格法》继此之后提出消费者参与定价、政府举行听证会，对听证制度作出较大发展。《立法法》
中关于行政法规起草过程中听取多方意见的规定，使听证又以重要形式出现。这一系列的演进有益于我国听证制度更趋科学，也更呼应于参与行政这个主题。听证制度的进一步完善，必将从制度上保证程序民主参与理念的贯彻。
2.行政管理方式中的参与理念与制度安排
在现代国家，虽然传统的命令服从型的管理模式依然占据着重要的地位，但是，政府实现其职能的方式却不断地发生着变化，即行政机关越来越多地采用带有契约、指导、协商、鼓励、帮助等具有司法性质的柔性手段来服务公众、管理社会。有目共睹的事实是：行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务得到广泛应用，并颇受青睐。由于奉行参与理念，这些行为呈现出一定的双向互动性。如行政指导、行政奖励需要行政相对方配合，接受才有“结果”，即达成其行政目的。
行政合同须双方“合意”始得订立。这些方式对于消除行政机关与公民的矛盾，提高公民的参与程度无疑具有重要的现实意义。
“寓管理于帮助、给付、授益之中，立足宽容、理解、信任，通过引导，沟通、协商，运用激励机制来调动人们主动、自愿地服从行政管理，是非强制行政行为的高明、独到之处。”这也正是政风建设的努力目标所在。
不过，值得注意的是，由于法律规则不健全，在采取柔性手段的过程中，行政权力仍有较大的自由活动空间，若运用不当，同样可能导致腐败。要防止实施不当或违法的行政行为，维护公民、法人与其他组织的合法权益，就必须遵从法律的基本精神，遵守法定的基本程序，体现公正与合理的基本理念。尤其值得强调的是，要建立责任、救济制度，以反映现代法治的基本要求——“有损害必有救济”，确保行政机关慎用“特权”，以实现行政管理目标为职责，自觉维护政府形象。
3.行政监督中的参与理念与制度安排
行政监督是监督主体对监督客体的行政行为的合法性和合理性进行监察与督导，即保证国家行政管理中“依法行政”和“合理行政”原则的全面贯彻，是现代行政管理实现科学化、法制化和民主化的有力保障。建国50多年来，我国的行政监督机制得到了长足的发展，特别是在党的十一届三中全会以来，随着民主与法制建设的不断加强，一整套监督机构和制度建立和发展了起来。现行的行政监督机制主要分内部监督和外部监督两大体系。
外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督；内部专门监督是指政府专设的监督机构实施的行政监督以及各类专业性行政监督。从总体上讲，我国现行行政监督机制的基本架构在形式上是较系统和全面的，也是具有一定效能的。但现实中，由于整个监督体制庞大而杂乱，以及缺乏应有的独立性和权威性，行政监督体制还存在着一系列明显的缺陷，“漏监”、“虚监”、“难监”现象比比皆是。那么出路在哪里呢？我们认为，参与型行政可以在一一定程度上消除现行行政监督机制中的许多弊端。
在行政监督中贯彻参与理念，让公民依法对行政机关及其工作人员进行充分的监督，这是人民主权原理最主要的实现形式和民主政治的根本标志之一，是实现社会主义民主的重要机制。倡导清明的政风，必须致力于建立健全相应的法律制度，完善和发展公民参与机制，引导公民通过各种途径和形式，直接或间接地积极参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，乃至参与监督国家权力的合法行使。
总之，在参与型行政的理念与制度架构下，公开、透明、民主、参与成为推行政务和进行行政管理的必要前提，依法、公平、公正成为各级行政机关及其工作人员的行为准则和价值目，标，知情权、参与权、选择权和监督权成为一般民众当然的和现实的法定权利，政府及其工作人员与一般民众的关系表现为相互尊重、制约与信赖。因此，在这种理念和制度架构下，政风必将清明，政府必然廉洁、勤政、务实和高效。
（作者单位：中国人民大学法学院）
转变政府作风关键在于完善制度
粱仲明
所谓政府作风，就是指政府和国家公务员在依法运用公共权力，处理社会公共事务过程中所表现出来的一贯的态度和行为。
政府作风是政府性质的具体体现，政府性质是政府作风的内在根据。与此同时，政府作风也是国家公务员世界观、人生观、价值观、方法论以及个人品德、能力、经验等因素的综合反映。然而，在我国现阶段，政府作风方面仍然存在着相当突出的问题，例如形式主义花样翻新，官僚主义屡禁不止，效率低下随处可见，腐败之风愈演逾烈。现实告诉我们，政府作风问题，除了政府性质、公务员素质等这些决定性因素外，科学、合理的制度设计和安排，是一个值得十分注意的重要问题，转变政风关键在于完善制度。
管理学原理表明，制度不仅带有规范性、稳定性、根本性，而且制度产生机制，机制激发活力，因此，加强政府作风建设，必须把制度建设放在突出的位置上来抓。不可否认，我国政府现有的制度体系和内容还很不完善，且存在着较大的缺陷，并成为不良政风产生和存在的制度背景。
首先，国家公务员职务晋升制度的不严密，是形成不良政风的内在驱动力。众所周知，在公共权力运行过程中，对上负责与对下负责的一致性，是各类公共权力运行的基本规则，也是权利与义务相对应的基本原则。要保证对上负责与对下负责的一致性，必须在制度安排上构成上下两个方面的约束机制。然而，我国国家公务员制度规定，国家公务员职务主要实行委任制，尽管规定了比较严格的原则和程序，但委任制本身存在的两种约束力的不对称则是显而易见，即在“对上负责”方面，有制度的强制约束，有组织任免的制约压力，在制度中呈硬约束要素；而在“对下负责”方面，则多为道义的抽象要求，往往以教育、自律为依托，在制度中呈软约束要素。这种制度的不严密性，必然诱发被委任者产生“必须绝对对上负责，可以不对下负责”的非理性动机。
在政府公务管理活动中，如果当国家公务员的个人收益、荣辱主要取决于上级的态度和好恶时，那么功利主义的非理性动机就会形成一种内在的刚性驱动力，对上负责就会成为唯一的和必然的选择。如果出现该由自己承担的成本可以不支付或可以转嫁到社会、集体或他人承担的可能，即失范行为的后果和群众意见并不直接影响他们个人的升降和荣辱时，公共权力行使中的失范行为就会变成难以避免的事情了。于是，“不怕群众不满意，就怕上级不注意”的投机行为，就成为大家“心照不宣”的游戏规则。不言而喻，制度的要素欠缺和运行的机制漏洞，正是产生官僚主义、形式主义、弄虚作假等不良政风的内在驱动力。
其次，政府领导制度的不完善，是形成不良政风的外在强制力。我国各级政府实行行政首长负责制的领导制度。这是一种兼备首长制与委员会制两者优点的、具有中国特色的领导制度，其基本特点是责任主体的单一化，对于重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担责任。从理论上来讲，这一制度设计和安排无疑是合理的和科学的，但在实际运作过程中往往被严重曲解，成为一些行政首长独断专行、集权专制的工具，甚至形成“一人揽权专断，众人奉命行事”的局面。公共权力运作过程中出现的这种“一人揽权专断，众人奉命行事”的单向运行机制，使得官僚主义、形式主义等不良政风在体制内具有强大的外在强制力。而反馈、矫正、制约等制度要素的欠缺或弱势，更使这种不良政风通过体制系统在一定范围内大肆蔓延、扩散的势头难以得到有效的遏制，并进而产生极强的冲击波效应。在这种强制力的冲击下，即使有不力国家公务员在思想上尚能分清是非，知晓好坏，但也会因种种顾虑和原因，难以顶住或者不敢顶住来自行政首长的压力，不得不表现出无奈和屈从。于是，在我们的社会和政府管理中，就呈现出一种奇怪的现象：人人都对普遍存在的不良政风和失范行为，口诛笔伐，深恶痛绝，而一旦身临其中，却又见怪不怪，甚至心安理得地参与歪风，以致上行下效，愈演愈烈。
另外，管理机构庞杂、权力职能错位等领导制度中的缺陷，也为不良政风提供了生成土壤和存在空间。就我国当前的政府管理的实际情况来看，领导制度中的缺陷具体表现为：一是在横向层面上，依然存在着党政职权不分、政企职能错位等问题，导致运行体制系统中，各子系统边界不明，功能紊乱，内耗严重，政出多门和推诿扯皮等现象时有发生；二是在纵向结构中，中间环节繁多，沟通渠道不畅，“隔热层”坚厚，致使上级精神被层层“截留”，群众诉求难以如实上报，欺上瞒下、弄虚作假等歪风司空见惯，纠正颇难。
再次，监督制度的不健全，造成对不良政风制约乏力的体制性漏洞。我国现阶段的行政监督体系庞大，制度不少，从总体上来说运行是良好的，作用是显著的。但也要看到，在我国行政监督的一些具体制度中，不配套、不健全的问题比较突出，行政监督工作制度化进展缓慢，监督机制缺乏稳定性、科学性和严密性，在对不良政风的制约上相当乏力，实效较差。