一是行政监督中评价要素欠缺。现有的一些规章、规定、办法，大多是原则性条文，比较空泛和笼统，评价标准缺乏明确的量化规定，伸缩性大，加上不良政风常常以漂亮的口号和堂皇的理由为其开道，具有较强的迷惑性，从而导致实际操作过程中，没有科学准确的制度性的判断依据，往往出现纷纭众多的评价分岐，甚至大相径庭的意见和结论。由此，导致对不良政风行为后果的处置界定不清，把握不准，人为随意性很大。同时，在具体处理时，迁就和原谅较多，过多强调“下不为例”，往往以批评、教育代替惩罚，大事化小，小事化了。这种认定无据、处置乏力的现象，必然造成不良政风的滋生和蔓延，引发社会公众的不满和失望。
二是制约机制单向运行。在实际工作中，领导自上而下的监督比较规范，而群众自下而上的监督空泛乏力，且反馈渠道不够畅通，公众反映问题和上诉往往多被“截留”，反映问题者甚至受到迫害。制度设计中的缺漏，加上人为因素的干扰，极大地影响了评价反馈信息传递的及时性和准确度。上情不能及时下达，下情不能准确上传，这种信息传递和反馈的滞后与失真，必然会导致上级难以对下级的权力运行情况做出准确的判断和评价，进而无法对下级的失范行为进行有效的制约和监督。于是，我们就会发现，只有当某些地方和部门问题成堆，造成严重后果，引起社会公众强烈反响后，才会引起有关方面的注意，才会采取措施加以解决。现实中，由于不良政风引发的干部关系紧张、矛盾冲突激化的事情屡屡发生，都与这种行政权力的监督制约机制的单向运行、信息反馈不畅密切相关。
三是国家公务员自律意识的弱化。由于监督制约的不力和滞后，导致官僚主义、形式主义和腐败现象等各种不良政风久禁不止，不仅给政府形象和公众利益造成严重损害，而且进一步侵蚀、毒化了国家公务员的思想，弱化了一些人的自律意识。当一些人搞不良政风，不仅得不到惩罚，反而从中收益，得到好处时，其他人就会心理失去平衡，甚至起而效尤。这种逆向激励和示范效应，使得一些国家公务员放松自律，忽视主观世界的改造，热衷于官场的所谓“技巧”、“关系”、“风向”，价值取向扭曲，为私利和官位所累，并逐渐滑向腐败的渊薮。
总之，转变政府作风是一项复杂的社会系统工程，除了坚持人民政府全心全意为人民服务的根本宗旨，不断教育广大国家公务员树立正确的世界观、人生观、价值观和掌握科学的方法论外，当前，应努力加强制度建设，完善相关制度，从源头上预防和治理各种不良政风，树立和弘扬良好政风。
笔者认为，当前在建设和完善政府管理制度方面应着重抓好以下工作：
第一，努力推进政府制度建设的科学化。所谓制度建设的科学化，是指制度既要有系统性、针对性、前瞻性、权威性和可操作性，又要体现民主、平等、公正的原则，使党和政府传统的优良作风能够得到大力弘扬，新的作风能够得到顺利培育，不良作风能够得到有效遏制。为此，要根据党的十五届六中全会提出的关于改进党的作风的“八个坚持，八个反对”的基本要求，认真调整和完善已有的管理制度。要根据新形势的需要，适时增加新的内容，摒弃已经过时的或者明显不合理的旧的内容，使被实践已经验证的制度日臻完善；同时还应针对现时管理工作中的弊端和漏洞，设计和制定新的制度，逐步建立起成龙配套的制度体系，从而使不良政风真正失去生存的时间和空间。
第二，找准推进政府作风建设的突破口。政风建设涉及到许多方面，而行政人事制度和政府领导制度是其重点和关键。
实践证明，健全完善的行政人事制度既可以保证德才兼备的优秀人才进入国家公务员队伍，又可以为加强和改进政府作风提供组织保证。近些年来党和政府从改革干部制度人手，大力加强和改进政府作风建设，取得了积极的成果。例如建立了国家公务员制度，制定颁布了《深化干部人事制度改革纲要》等，实行国家公务员公开考试，严格考核制度，扩大了国家公务员职务选拔任用的竞争度、透明度和社会公众参与的程度等等。目前的当务之急是，应根据这些制度在实践中反映出来的问题，尽快弥补制度要素的欠缺，建立评价指标体系，完善考核程序，增加刚性内容，做到定量记分和定性分析相结合。要进一步制定和创新社会公众参与行政人事的制度，提高国家公务员录用和管理的公开度、透明度，鼓励、引导社会公众积极参与对国家公务员任职的推荐、选拔、考核、评价和弹劾等活动，建立起社会公众在有关国家公务员进退、荣辱等方面有说话机会，说话起作用的机制，使“对下负责”的约束力真正由软变硬，切实形成不良政风不敢为的制度环境。
政府领导对于政府作风转变起着引导和示范的重要作用，领导制度的科学与否，直接影响着政府作风建设。转变政府作风，必须改革政府领导制度，建立、健全科学的领导制度和工作机制。当前，政府领导干部制度改革，要按照中共中央《深化干部人事制度改革纲要》的基本要求，着力解决好以下问题：
一是完善选用领导干部的差额提名、差额考察和考察预告制度，改进考察手段，引入公平、公正的竞争机制：
二是推行领导干部公选制、考任制、竞争上岗制、任前公示制，进一步提高领导干部任职工作的公开程度和透明度；三是完善领导干部考核制度，建立一套分类科学、指标具体的考核评价体系，建立不称职领导干部的具体认定标准和处理制度，推行领导干部引咎辞职制度、责令辞职制度，形成领导干部能上能下的激励机制；四是加强后备领导干部人才库管理制度建设，拓宽优秀人才“入库”渠道，建立跟踪考核，动态管理制度，形成能者“入库”，劣者“出库”的灵活机制。
第三，形成对公共权力行使的强势制约。监督是树立良好政风，遏制不良政风的有效手段。应加快行政监督工作制度建设的步伐，尽快构筑起严密的监督制度和网络体系，形成对公共权力行使的强势制约机制。
一是切实加强政府内部监督体系的制度建设。政府内部要重点加强上下级之间的双向制约机制建设。上级政府部门应按照管理权和监督权相统一的原则，加强对下级政府部门的领导、指导和监督。建议建立巡视制度和监督督察员制度，选择敢于坚持原则、实际工作经验丰富的在职或离职国家公务员为督察员，赋予他们监督权、督办权、受理举报调查权和整改建议权，以便对下级政府及其国家公务员实施及时、有效的监督。与此同时，要充分调动下级政府和国家公务员对上级政府监督的积极性。应建立和健全复议申诉制度，保证下级政府和国家公务员复议申诉权力的行使，从而使他们敢于监督、愿意监督，实施监督有章可循。
应进一步完善政务公开制度，保证社会公众基本的知情权，引导、鼓励社会公众对各级政府和国家公务员进行监督，切实把公民的监督落到实处。
二是坚持和完善民主集中制，加强各级政府领导班子的内部监督。领导班子成员是政府作风的直接体现者，他们之间的相互监督是最直接监督。其监督情况如何，对于树立良好政风，杜绝不良政风具有直接影响。各级政府领导班子都要严格执行民主集中制原则，建立、健全完善的会议制度，形成严格的议事制度和议事程序；要建立科学的分工制度，合理分解“一把手”过于集中的权力，扩展副职的权力，鼓励副职发扬民主，行使应有的监督权力，以保证政府领导班子内部监督的有效落实。
三是改善执纪执法部门的监督工作。执纪执法部门要增强主动性，改变事前监督少、事后处理多的现状。党的纪律检查部门应积极履行职责，重点加强对政府班子成员遵纪守法情况、领导作风、工作作风乃至生活作风等方面情况的检查、监督，要进一步完善对领导干部任期及离任时的经济责任审计制度，切实加强对领导干部施政行为的监督。应建立国家公务员社区纪检联络员制度，及时了解和掌握国家公务员的“社交圈”、“生活圈”和“八小时以外的活动”，发现不良倾向及时打招呼，做到防患于未然，确保各级政府及国家公务员在科学制度的约束下，以优良的作风行使公共权力，搞好公共管理。
第四，切实保障各项制度的贯彻落实。古人有言：“法善而不循法，法也虚器也”。为了保证各项制度的贯彻落实，各级政府及有关部门应认真履行对各项制度执行情况的检查监督职责，建立健全检查监督制度，加大检查监督力度，做到定期检查与不定期巡查相结合，全面检查与重点抽查相结合，一般检查与整改复查相结合，切实提高各项制度的实施。与此同时，建立有力的违章违纪行为的惩处制度，实现惩处力度与政治责任相适应，打消滥用公共权力的侥幸心理，确保公共权力的健康运行，确保良好政风的树立。
（作者单位：西北大学公共管理学院）
政风建设的制度思考
胡凯波
自从我国实现改革开放以来，社会主义现代化建设取得了举世瞩目的成就，经济高速发展，社会生活水平极大提高。然而，我们也要看到，严峻的考验与挑战也同时并存，其中愈来愈引起社会关注的就是政风问题。公职人员中腐败行为泛滥，参与的人数越来越多，级别越来越高；形式主义、官僚主义严重，政府机关门难进、脸难看、事难办，政府绩效差；短期行为、浮夸之风愈演愈烈，地方保护主义、部门保护主义严重……中央把2002年定为政府“转变作风年”，可见，转变政风已经成为一个迫切需要解决的现实问题。
不良政风的危害及根源不良的政风有多种表现形式，但不管以何种方式出现，在本质上都违背了“三个代表”的思想，违背了社会主义政权的初衷，在新形势下，有极大的危害性。
1.不良政风的政治危害
首先，不良政风大行其道，必然会导致政令不通，法律执行不畅，政出多门，管理混乱，社会无序，对政治统一、法制统一造成极大的腐蚀和瓦解。其次，不良政风造成行政效率低下，严重浪费政治资源。再者，不良政风会激化社会矛盾，破坏政治局势的稳定。不良政风发生在公职人员身上，表现于社会管理之中，直接的后果是丑化了执政党和政府的形象，降低了政权机关的威信，动摇了政府合法性的基础，造成人民群众和公职人员的对立情绪，甚至发生激烈的直接冲突。最后，不良政风阻碍优秀人才的选拔，导致公职人员素质降低，产生吏治的腐败。
2.不良政风的经济危害性
首先，不良政风破坏市场经济秩序，推动不正当竞争的泛滥，导致市场的严重混乱和无序。其次，不良政风制造分配不公，使社会分配关系发生紊乱，进而会激化社会矛盾，引发社会危机。再者，不良政风造成经济资源的巨大浪费，阻碍了社会劳动生产率的提高，直接阻碍生产力的进步。最后，不良政风还会在对外开放中损害国家利益。我国已加人WTO，公开、公正、透明原则是对政府行为的基本要求，不良政风会使中国的信誉面临考验。
3.不良政风的精神危害性
不良政风对社会成员精神生活的腐蚀比对有形制度的危害更致命。一个社会良好的精神气质的形成需要相当长的时间，作为意识形态，作为一种非正式规范，他能很好的弥补法律、纪律等正式规范调整的空档。然而，近十余年来，极端个人主义、本位主义、享乐主义、拜金主义等思想和各种丑恶现象在不少地方和部门泛滥横行，严重败坏了党风、政风和社会风气，尤其是公职人员各种恶劣行径，反过来冲击着人们的思想道德观念，导致相当一部分人道德沦丧，道德观扭曲，严重侵蚀着社会成员的遵纪守法精神，导致社会生活秩序的混乱。更严重的是不良政风会瓦解社会的凝聚力，破坏整个民族的团体合作精神。不良政风对人们精神的破坏，会导致宝贵的社会资本的流失，而实际上，社会资本的挽回所付出的代价是相当高昂的，甚至是不可能挽回的。
任何社会现象的产生都有其特定原因，我国现阶段不良政风的滋生有着各种各样复杂的因素，其中主要有以下几个方面。
1.政治体制不顺导致权力失控
政治体制的一项重要功能就是实现权力行使的合理化和规范化，一方面保障权力的正常行使，使权力活动充分发挥积极作用，另一方面规范权力行为，防止其被滥用。而目前，我国的政治体制还存在一些不顺的地方，导致权力在某些地方出现失控。
这主要是因为：（1）权力过分集中。权力过分集中使掌握大权的人易于脱离群众、脱离集体。而由于权力大，实现自己的意志较为容易，也使用权人做事轻率，不谨慎，甚至使得一些人飞扬跋扈，凌驾于组织和纪律之上，违法乱纪，为所欲为。（2）体制内部缺乏有力的权力制约和监督机制。绝对的权力绝对地产生腐败。在权力集中的传统体制下，权力的分配主要配置于一个重心，并由这个权力重心支配其他政治资源，这样就造成监督权与被监督权的关系失去平衡，权利与权力之间，委托与被委托关系发生错位，使权力处于一种“失监”或“虚监”的状态，从而使权力的行使发生异化。