主题
综观本书所探讨的问题，可以引用一位历史学家形容罗马人对金融危机迟迟才作反应时使用的一个比喻：“政府的举动就像一个被吓坏了的小孩，面对失控的快车，只会拉动所有的操纵杆，按下所有的按钮。”
这个比喻是否恰当？政策制定的情形在什么时候正像比喻的那样--或许此时那列快车已被载有原子弹的喷气式飞机所取代了？这种“迷宫政策行为”的原因及其主要特征是什么？能进行怎样的改进，预期它会产生什么样的后果？这些都是本书的主要议题。
从形象的比喻过渡到本书的专业性科学研究，在深入这些问题本身之前，我们首先需要明确的是本书的范围、概念和方法。
对理论视野的需要
政策科学一直缺乏完善的概念体系和有影响的理论假设。本书并不奢望建构这样一种关于政策制定的综合性一般理论，但借助于“逆境”这一既属于理论思维的产物，又代表政策制定现实中普遍特征的概念，我力求将零散的、孤立的有关研究发现和思想纳入一种有意义的理论框架之中，并修正一些已被广为接受的假设命题。
本书的大部分内容是考察目前以及在可以预见的将来，政策制定所面临的逆境。虽然这是目前尤其受到重视的一个问题，但它还只是一个较大趋势中的一种情况。表现形式各异的逆境，在几乎所有的历史条件下都对政策制定起过制约作用，而且将来也会如此。因而，考察深受逆境影响而又试图正面应付逆境的政策制定，也就揭示了政策制定的普遍特征。
由于大多数现代政策研究都是在一个特定的时期，即在1948~1973年的经济增长时期发展起来的，因而逆境影响政策制定的重要性并未得到足够的重视。近年来出现的经济问题或许使我们从更现实的角度去思考和探讨这个问题，也使本书的研究更贴近人们关注的焦点。但是原则上，本书提出的观点并非以短期内的经济波动为依据。各种类型的逆境是具体不同的政策制定形势所特有的，研究逆境中的政策制定提供的正是一种具有广泛适用性的理论视野。
逆境：政策制定的一个普遍条件
重申一遍前面已经阐述的要点：本书探讨的是在逆境状态下政策制定的现实表现及其各种特点。所有的政策制定都会遇到逆境因素，有时较少，而通常总是很多。但许多研究对此却仍然抱以乐天的态度，忽视逆境造成的不良影响。目前，在极其严峻的现实面前，与逆境有关的各种政策制定问题才引起一些注意，但有关研究仍十分欠缺，尤其是在广泛的理论层次上的探讨更显不足。
探讨这个问题的途径之一是构想一个或一系列关于政策制定的“纯类型”。若采用这条途径，至少需要三种纯类型：一是繁荣时期的政策制定，二是严重逆境中的政策制定，三是巨大灾难形势下的政策制定。后两者的差别需要注意：严重的逆境包含一种向灾难形势发展的倾向，而一旦处于巨大灾难之中，其政策制定就要遵循不同的模式，同时也会产生一些特殊的问题，这类问题在一些关于危机处理的研究中已有所涉及。
另有一种方法是历史比较法，也就是考察处于严重逆境状态的不同时期、不同区域内的政府中枢决策系统。
本书采用的则是第三种研究方法，吸取了第一、二种方法的一些长处并予以补充与完善。这种方法将当前的政策制定都当作逆境状态中的政策制定来加以考察。由于存在从繁荣兴旺、对未来信心百倍向形势恶化、对未来悲观绝望的转变，因而这种外在的逆境特征更为明显。同样，这种方法也要运用历史资料，并对第二种纯类型的有关要素进行探究。
本书在论及逆境时，主要的注意力都放在当前以及即将出现的形势所具有的具体特征上，其详细内容，我们放在第二章中予以探讨。从概念上讲，危机特指有一定时限、要求迅速作出决策的突发性事件乃至灾难，而逆境则可根据需要用各种词语进行界定和形容，它泛指在制定政策时所面临的各种形式的严重困难，与上述危机意义不同。这样，我们希望能够避免一些文献中使用危机一词时意义的模糊性。
有关当局对逆境作出的反应，在科学研究上是一个重要课题，在实际应用上也是一个关键性问题。从科学研究的角度来讲，在紧张状态和压力重重时期最容易暴露出统治管理的本质特征，而在相对稳定以及渐进变化的形势下，这些特征则不容易被观察到。从这个意义上说，艰难时局的确能造就好的科学研究。从解决问题的角度来说，在紧张状态和压力重重时期最需要帮助。如果一般的应用社会科学和专门的政策科学都只是在形势大好或略有些小困难时才能发挥作用，那么它们对于帮助社会与政府解决问题的意义就太小了。这是本书接受的一种挑战，因为本书完全面向与逆境有关的政策制定问题。
“政府中枢决策系统”：本书的核心主题
关于处在重重压力之下的社会及其管理，从古至今开展了不少研究。其范围涉及历史上对特定的政治组织和社会类型的调查研究，到当代关于紧张状态下的统治与管理，乃至民主的转效点问题的探讨。此外，人们也曾努力建构与逆境有关的理论，其内容包括加速发展的社会所固有的危机，社会动态过程所特有的、或与某些历史进程相关的衰落，危机（主要指合法性的崩溃）及其政治后果，等等。
本书的特点在于从广泛的理论角度探讨逆境中的政策制定，因而与以上的各种论述多有不同。本书另有一个特点，就是它集中论述了政府中枢决策系统。这个问题在过去对逆境中的统治管理所进行的研究中很少涉及，在当代政治社会学及其他各种政治学的有关论述中也把它作为“黑箱子”来对待。
可统治性这一术语反映了在目前政治科学的有关著述中只片面强调政府在其中发挥作用的环境，而忽略了这个问题的另一个本质侧面，即统治能力。本书的侧重点却不同，它主要研究统治能力的一个核心方面--中央政府的高层政策制定，尤其是作为高层政策制定的实体和过程的“中枢系统”更是关注的焦点。这种视角与“国家”这个概念有关，采用这种视角进行的研究对于国家在解决社会问题中发挥作用的不同传统习惯及其具体内容并不看重，但在那些对于所研究的主题十分重要的特定背景下，则应予以重视。
政府中枢决策系统这一术语不包含任何个体心理学或有机论的涵义。它可以与中央政策制定过程系统这一概念互换使用，两者都是围绕着政府高层决策的结构问题。人们也可以用社会控制与调节过程系统的高层集团，或者操纵统治核心部分的国家理性等来表述。为了避免概念的累赘，本书始终使用政府中枢决策系统或中央政策制定过程系统。
政府中枢决策系统或中央政策制定过程系统的有些内幕是不为外界所知的，但也有一部分则通过对它的几个主要机构及其相互关系的单独探讨加以公开化了，这是不断发展的科学研究所必需的。人们已经认识到，在不同的国家、不同的时期，政府中枢决策系统的组成部分亦有所不同。
例如，在美国，在某些特定时期及具体的政策问题上，国会及最高法院的部分机构都应包括在政府中枢决策系统之中。虽然情况如此复杂，但通过启发性地使用和经由某些特定章节所需的详细说明，这两个概念仍然完全可服务于本书有限的宗旨。同时，本书的主要发现、假设和建议等并不是这些概念的推导，而是不依赖于所选用的术语而独立存在的。
根植于政治和社会的整体
在日渐增多的、有用的局部研究和总括一切的历史宏观理论之外，我们有必要综合地论述一下“逆境中的政治”
和“逆境中的社会”。在许多方面，本书可看作是致力于研究重重压力之下的政治形态，也可以看作是探究更广泛的逆境中社会问题的路径。当然，逆境中的“政策制定”和逆境中的“政治”是有区别的，要清晰地描绘出这种区别十分困难。本书对政治和政策制定的相互作用进行了必要的考察，但论述的重点则在于中央政治意志的形成，特别强调其决策方面，当然并非只此一个方面。我们将更为广泛的政治和社会过程当作政策制定的外因、目标、制约因素和基础结构而予以探讨，但这些因素本身不是研究的主要内容。
我并不能贸然声称这是对现实的各种现象特征的正确区分，但这种区分对本书的论题展开是恰当的、有益的。
当代研究与历史考察
研究目前以及即将出现的局势最多也只是对认清现实并予以补救有些帮助，它有一些严重的缺陷：时间跨度小，妨碍了对基本模式的认识；所作的研究和研究的客体是处在同一时期，因而有关认知就会受到具有时间界限的观念的制约；“目光短浅”会导致开出“致命的药方”；还有，主观情感因素的介入不可避免地会带来偏见。
本书通过采取一些审慎的策略，力求减少上述弊端。