本章探讨的实质
第六章我们一般性地考察了逆境中政策制定的要求与无能，接下来，本章将考察逆境中政策制定的21项具体要求。同第六章提供的初步考察相一致，对逆境中高质量政策制定的要求所作的每一项说明都将与政策制定无能和现实加以对照，由此确定一些主要的政策制定的质量不足。
这21项具体要求中的大多数都可沿重心方向定位于第六章提出的高质量政策制定的七个主要方面之一，但是，有些要求均等地属于若干个方面，而且多数要求都不止与一个方面相关。因此，我们并没有将这些要求明确地划归各个方面。各项要求与不同方面的最主要关联可从其内容中明显看出。
这21项具体要求并不是高质量政策制定的必要条件的一个完整集合，而是经过选择的一个子集，它们代表了高质量政策制定必要条件的主要形式和方面。进行其他形式的陈述与分类也是可能的，但它们并不会改变总体面貌。
特别是，这些具体要求反映了不同层次和不同方面的高质量政策制定要求，再次揭示了政策制定以及有关过程具有的特征。
关于每一项要求都能够、也应该写一本书进行专门论述（对于其中的许多要求，都已有著述），这一点从各项要求的复杂性可以看得十分清楚。本章的目的在于提呈一份关于逆境中政策制定要求的一览表，而不是对任何具体要求作详细论述。既然目的是要对逆境中政策制定存在的问题进行综合考察，那么，为了得出一种总括性的观点而又不至过分冗长，就必须付出代价，那就是论述将会不够深入。
逆境中较优的政策制定的一个主要前提条件就是促进政策科学的发展。这一论题将以本章所考察的政策制定内在要求和政策制定现实为基础，在第八章给予专门论述。
本章的论述采用了点画法的方式，这种方式在本书的前面部分已作解释。为与这种论述方式相一致，本书将不提供任何综合的模型，也不揭示不同要求之间的相互依赖关系。因此，只要对各项具体要求的说明和其他论述合在一起能构成一个虽不完整、但连贯一致的政策制定要求、现实以及质量不足的子集，并且代表着没有完全呈示的整个多维集合，那么即使在某项或另一项具体要求中找到了一些问题，也无关宏旨。
综合的政策制定哲学
考察逆境中高质量政策制定的具体要求，一开始便提出需要一种综合的政策制定哲学，这似乎显得不可思议。
政策制定需要一种综合的哲学基础，这一点在主要的政策研究文献中并没有得到足够的认识。更加严重的是，这种主张综合的政策制定哲学是高质量政策制定的一个根本要求的观点，如果不是令只具“常识”的实际工作者和知识面狭窄的专业人员极为烦恼的“皮疹”，也与当代政策制定文化格格不入。政府中枢决策系统的这类轻视态度以及文献中缺乏适当的论述，表明并构成了主要的无能，从而阻碍了综合的政策制定哲学的发展与运用。
笔者并不想贸然在此着手建立一种适应逆境时代的综合政策制定哲学，但可指出构成这样一种哲学的若干主要要素以及有待运用这种哲学来处理的若干问题。
价值论价值问题是政策制定哲学中一个受到广泛注意、并且越来越得到人们重视的主题。鉴于我在其他著作中已讨论过这一问题，并批判了一些主要倾向，在此我只将价值论作为所需政策制定哲学的一个主要部分、作为一个得到广泛注意的主题而稍加提及。主要的倾向尽管还有待争论，但它们至少提出了许多重要问题。
政策制定作为一种追求目标的方式，它不同于规范的途径，也不同于“有效性”途径。此两者中，前者往往为政策制定规定特别的价值观；而后者则在假设目标既定的前提下，专心于取得较理想的结果，尽可能地扩大利益与成本的比值，它往往隐藏在诸如效用或偏好函数等名词后面。目前尤为缺乏的正是对不同于此两者的这种政策制定的帮助。现在需要的是一种“关于价值追求的哲学”，以作为各种途径、方法和技术的基础；更为重要的是，宅可给现实可行的未来蓝图设计这一关键性工作提供富于启发性的指导。在逆境中，由于价值观和现实可行的未来蓝图都需要修正，因而这种哲学就越发显得重要。要发展这样一种哲学，一个基本的起点是，摆脱那种仍在有关文献中不断出现的过分简单化观念--认为科学能得到最终价值。
认识论认识论是政策制定哲学的另一个关键部分。在认识论方面，情况与价值论完全不同。尽管大部分政策科学主张忠诚于非实用的科学哲学，但是，由于对符合逆境中政策制定需要的认识论方法的发展没有认真注意，因而“求实主义”盛行，政策制定也就随之表现出使人误人歧途的逼真形象。
在有关文献中，确实存在为逆境中的政策制定建立一种适当认识论的各种主要要素，其中包括：
1.在与政策相关的“系统”模型中，用以认识现实的先验图式。当然，有必要更加注意“过程”这种考察角度，这点在第一章中已予探讨。
2.对认识作为主要现实状况的不确定状态的一些模糊想法，还有对政策思想和面向政策的学科进行所建议的调整。此外，关于多值逻辑的研究也与此相关。
3.波普尔思想在政策制定中的应用，即把决策看作是以推测为基础，需要借助于鼓励人们起来反驳而不断修正。
（笔者指的是波普尔哲学中符合主要政策制定的科学知识哲学，而不是他的“逐步的社会管理”思想，我认为后者不适应逆境中的政策制定。波普尔的政治结论也值得怀疑。我这里也并非讨论波普尔思想是否可用于自然科学；这是完全不同的另一回事。）4.-些论述“理由”和“行动要有充分理由”的文献。这些文献与政策制定的一个基本问题--选择某一方案而否决另一方案的充分证据问题紧密相关。
5.最近对获得理解的其他途径所表现出的兴趣可能会给政策制定的知识基础提供输入，但是必须小心，不要以纯主观的推测和“解释”取代尽管模糊但很严格的标准，而将各种假设判断为具有充分的依据，足以为政策制定服务。
在适应逆境中政策制定的认识论达到所要求的标准之前，仍有许多工作要做。例如，缺乏对不明确形势和半混乱局面的充分论述；在面临广泛的不确定性时，采取行动所需要的“正当理由”需要修改，而这种修改现在也没有。但是，从现有文献中可以获得充分的知识，足以使我们在建立一种服务于逆境中政策制定的明确的认识论方面取得一定的进步。不过，在以下这个方面，至今尚没有采取什么改进措施：除了某些例外，大部分研究认识论的哲学家对政策制定都不感兴趣；即使是那些少数感兴趣的哲学家，他们对政策制定也完全无知。更加糟糕也更无情可原的是，除了极少数例外，政策科学家对哲学领域内的有关研究一无所知，甚至没有意识到这些研究与政策制定之间可能具有的联系。
行动哲学在哲学领域内，与行动哲学相关的研究一直在继续着，这种研究的起源可以追溯到康德，当代思想家们则接过前人的接力棒继续进行新的探索。与政策制定尤其相关的是：关于“目标引导的行动”的论述、德国思想界对“行动理论”的研究以及对决策逻辑的广泛探讨。对于“目的”、自由意志、理智、实践理性以及其他方面的论述也与政策制定有着富于启发性的联系。
此外，在其他地方曾予讨论的关于“合理性”的研究、对“存在理性”的相关论述、从行动理论的角度对马克斯·韦伯等人的古典著作进行的分析加工以及人类行为学等，也都与政策制定相关。
这些重要的论题是现代行为哲学关注的中心，然而，与它们相对照，有一些问题仍被忽视。例如，前面已提到的一个对逆境中的政策制定具有重要意义的问题一一广泛的不确定性所独有的特征，就没有得到足够的注意；而除了“多值”和“复值”逻辑中已有一些起步以外，在大多数行为哲学中，“作为模糊赌博的决策”的独特条件也遭到忽视。
这里还应提到以海德格尔为代表的“本质主义”学派，他们需要在一种适当的政策制定哲学中受到考验。
总的说来，一种综合的政策制定哲学的某些成分确实存在，但是：（1）要建立一种综合的政策制定哲学，还有许多工作要做；（2）多数政策研究以及与政策有关的学科都忽视了那些可以获得的政策制定哲学成分；（3）实际的政策制定则彻底忽视了这些成分，甚至完全排斥借助政策制定哲学的思想。这三点加在一起就构成了政府中枢决策系统以及政策制定的知识基础中相当大的政策制定质量不足。
这种质量不足与政策制定现实中固有的无能，或至少是根深蒂固的无能有关。支配着实际政策制定文化的时事压力以及缺乏具备适当素质的专业政策人员，是可以获得的政策制定哲学要素不能得到充分利用的部分原因。政策研究者团体的特点（将在第八章中作部分探讨）则是造成政策制定哲学发展不足，当代政策科学对现存政策制定哲学要素无知的部分原因。
有人提出这样一种假设：即使哲学知识是可以获得的，决策向人们提出的苛刻要求也可能妨碍这些知识的应用，这就提出了更为基本的问题。我们可以作如下推测：也许是时间紧迫、状态紧张以及政策制定的顽固现实制约了决策，以至在缺乏可证明的正当理由情况下强行采取措施，以致使“求实主义”（与正确意义的“实用主义”不同，后者是政策制定的一种颇有价值的哲学）成为唯一可行的方式，以致用形式完全不同的积极行动取代政策制定哲学中那些积极思考的方面。关于世界观心理的现有少数暂时性思想为这种推测提供了某种依据，一些将强权与哲学倾向相结合的统治者的生活历史也为此提供了依据，如马尔库斯·奥里利厄斯和弗里德里希大帝的生活历史。但是，由于我们目前的无知，这还只能是推测，而不能成为理论假设。这是一个重要的政治理论课题，它关系到哲学王这一重大理想的一贯性和可能性。
在更为现实的层次上，这里可能会遇到一个政策制定的死胡同：若要改进政策制定，也许需要对关于政策问题的各种根本不同的思想更加开放，政策制定哲学的一些要素已表明了这一点；但是若要对这些思想开放，一个前提条件就是，政策制定的质量必须已经很高。前面曾经提到过一个死胡同，即正是那些需要高质量的政策制定来建立政策制定基础的国家非常需要这种政策制定基础来服务于高质量的政策制定；与此相似，这里又存在着政策制定不足的封闭圈，从而给改进工作提出了严峻的挑战。这些是特殊类型的无能圈，需要多加注意，此处只是顺便说明一下。
重新考虑政策范式与揭露政策正统
重新考虑政策范式与揭露政策正统同发展一种怀疑观察主义、怀疑政策传统、不信政策教条，并将批判性的、或然论的理性主义输入政策制定思想中心的政策制定哲学紧密相关。
政策环境与政策困境的急剧变化是逆境的特点，它要求我们对政策范式进行重新考虑，而不能再听任它们由政策传统和可归人诸如“世世代代的智慧结晶”、“从尝试与错误中慢慢吸取经验教训”之类口号的自发过程摆布。在许多政策领域，以未经考察的政策范式为基础的优秀而肤浅的政策制定，比所谓的“错误曲线上的最优化”政策制定还要有害得多；它往往采取愚蠢的行动和付出适得其反的努力，来渐进地提高正迅速下降的曲线，这简直是浪费少数绝无仅有的力图影响未来的机会。第二次世界大战前的法国为这种“常规的”政策制定及其结果提供了一个突出但并非异常的实例。当时法国政府正是采取了可靠的、渐进的决策方式，而没有适应需要及时改变政策范式。
在许多方面，重新考虑政策范式是一个反传统的过程，在这种过程中，得到珍视和深人人心的政策偶像或幻象（弗朗西斯·培根用语）、各种假设、规则、态度等等都可被提出来加以批判甚至推翻。在政策困境、政策环境以及政策工具都发生迅速变化的时代，打破已被接受的政策范式，甚至政策正统，是改进政策制定的一个重要条件。但是，保守一点说，这几乎是一个轻易无法满足的条件。严峻的现实迫切需要重新考虑政策范式和揭露政策正统，但这种需要面临的却是开展这种工作的能力几乎为零。对政策范式的重新考虑与对政策正统的揭露，除了必须在社会中那些主张革新的阶层中开展外，大部分还必须在中央政策制定过程系统内部或附近进行，特别是在要速见成效时，更是如此。
这种必要性使得重新考虑政策范式与揭露政策正统这一必要条件的满足更是近乎不可能。
当前问题的压力以及可能导致意见分歧和冲突（这便是需要付出的一种成本），是重新考虑政策范式、揭露政策正统的相对次要的障碍，缺乏哲学基础和适当的方法也是如此。更加基本和更加暗中作梗的因素是在个人、小团体、组织以及整个政策制定集团层次上发挥作用。在此仅举一例：寻找证实而不是证伪材料的倾向（所谓的波利安娜原则也有相似作用）必定会妨碍对政策范式的重新考虑。至于现代组织理论中大家熟知的通常的组织动力，它们一般都不能满足重新考虑政策范式这个必要条件。
即使抛弃了对组织无能所持的更加极端的观点，重新考虑政策范式像其他超越传统的必要条件一样，对于多数政策制定来说也很勉强。组织中也有例外情况，只是我们了解不多。像后面将予以考察的政策事业家之类偶然性因素似乎起到重要作用，这种作用受到更广泛的难以控制和难以改变的文化和社会特征的影响。除极少数例外，重新考虑政策范式所需满足的要求和政策制定现实两方面确实造成了政策制定质量的严重不足。