前面已经讨论过，要提高政策制定的质量，需要重新考虑政策范式，还必须实行社会改造，而许多政策取得成果所需要的最短时间相当长；由于这诸多原因，因而又需要政策制定者有长远的眼光。由于从政策构想到政策开始付诸实施之间这一过程本来就需要很长时间，再加上漫长的执行周期，因此，就要求政策的时间限度必须远远长于实践中通常的时间。在这方面，对遥远的未来产生影响的决策尤其令人头疼。
一方面，由于从政策构想到付诸实施之间这一过程所需要的最短时间和政策产生影响的周期都很长，因而要求所制定的政策具有长远的眼光；但另一方面，由于情况不明确和不确定，因而又促使人们缩短政策的时间限度，以减少一点无知因素，这两方面之间的矛盾必须得到认识。这一矛盾给我们的理性造成了一个重大的两难困境，使我们在确定假设的最佳政策制定应考虑的最优时间长度时左右为难。有三个因素与此相关：（1）主观上对未来不同时期的价值偏爱；（2）从政策效果角度和自政策设计至开始实施之间所需要的时间角度来考虑，最短而且最优的政策周期；（3）不同程度的不确定性和无知；通常，所考虑的时间越长，不确定和无知程度就越严重，但两者并不是简单的线性关系。
有时候，中等长度的时间比更长的时间会具有更高的不确定性。由于所考虑的因素不同，政策应涉及的最优时间长度也不同，因此，根本不存在政策制定应考虑的绝对“最优”
时间长度，即使所考虑的政策问题保持不变也是如此。所有这些都是关于最佳政策制定的理论探讨，它表明，任何主张“完美的”政策制定的天真想法在本质上都是值得怀疑的。
从最佳政策制定的模型构造转到政策制定现实，我们会发现，实际的政策制定似乎迫切需要加长所考虑的时间长度。实际的政策制定所考虑的时间长度根本不可能有超过根据上述任何因素确定的理想时间长度的危险，这是因为，现实中存在各种强大的阻力，它们妨碍了政策制定者以广阔的视野和长远的眼光来观察和考虑问题。例如：
（1）就下一项要求将讨论的“政策的复杂化处理”而言，广阔的视野与长远的眼光十分难以实现。如果缺乏高度发达的精神理智能力，那么，根据具体情况即兴采取措施也许比幻想控制复杂的局势和预测未来更为可取。采用幼稚的计划方法而遭到失败的经历，在许多国家已成为以广阔的视野与长远的眼光来制定政策的一大障碍。
（2）人们对与之相关的环境有一种越来越强烈的混乱和不确定感，这就使他们对努力以广阔的视野与长远的眼光制定政策产生一种徒劳无益感（如果不对政策作复杂化处理，则确实如此）。
（3）政策制定往往需要意见一致，这种需要促使人们缩小注意范围，以便最大限度地减少那种需要无休止的讨价还价和引起冲突的事项。
（4）许多政策制定被部门化，各种强大的势力支持一种新封建制度来主宰具体的政策领域。
（5）选举周期左右着政策制定所考虑的时间长度，民主国家尤其如此。
（6）高层政策制定者的人事变动也缩短了长远的眼光，降低了政策的一致性。
上述最后一点说明，高质量的政策制定所需要的不同条件中，有些在功能上相互矛盾。例如，若要重新考虑政策范式、增加备选方案、加强政策学习，那么需要经常更换高层政策制定者；但若要鼓励政策具有长远眼光，则需要高层政策制定者队伍保持稳定。
希腊人主张通过“混合”统治来解决此类矛盾，这种思想在原则上是正确的，但并未提供真正的解决方案，因为它仍留下了一个问题，即由哪些人员组成的什么样的混合能接近这一条件。例如“白宫模式”似乎就无效，该模式认为，职业性的公务员能使政策具有长远的眼光；同时，美国实行的那种周期性更换高级官员的制度也是枉然。
将每届选举之间的间隔时间延长一些（如《法兰西第五共和国宪法》便是这样规定的），可能会适应保持政策的连续性以及更好地创新等需要；墨西哥的宪法规定，政治家要经过相对较长的一个任期后再进行更换，这一条款也许可取得这种效果。这些宪法规定表明，为了满足高质量政策制定的需要，重新构建主要的政治制度是可能的，也是必要的，这种重新构建远远超出了习惯意义上的“行政改革”甚至“改进政策制定”等通常论题。斯里兰卡1978年曾采用了一种戴高乐主义的宪法，可是其经验表明，作为影响政策制定质量的工具，仅靠宪法本身还远远不够。
在较为有限的规模上，许多国家企图通过各种各样的公共机构，如计划机构、预测机构、中央政策参谋机构等，通过运用各种幼稚和先进的预测方法，来拓宽与扩大政策考虑范围。在这种种尝试中，有许多遭到了失败，只有少部分对现在讨论的这一必要条件以及与此相关的其他必需条件产生了某些影响。美国国务院政策计划参谋部的早期历史在较小的规模上充分证明了政府中存在造成长远而广阔的政策思维流产的力量（1983年，政策计划参谋部再次实行改革，由一个委员会式的五人机构负责领导）。
在努力拓宽与延长政策考虑范围方面存在的困难，令人遗憾的预算改革史也可作为一个重要例证。抽象地说，适当调整可适应不确定状态的多年预算，应该是实现政策制定所需要的广阔视野和长远眼光的一个主要工具，但是，这方面的尝试大多以失败而告终，这既证明了该要求自身的内在艰巨性，也证明了满足这项要求的巨大障碍。对于如何将预算变为一种拓宽和扩大政策制定考虑范围的主要工具，大多数关于公共预算的指导性文献并没有提出任何明确而成熟的意见。
因此，要使政策制定更加着眼于未来，简单的主张几乎毫无价值，而过于先进的方案又没有成功的可能。有一种看法认为，依靠没有政治支持的个人积极性也能促成政策制定以更广阔的视野和更长远的眼光来考虑问题，这是没有事实根据的，尽管确实存在此类例外，如罗马俱乐部某些工作的教育效果。政策制定的变革，尤其是政府中枢决策系统的变革，似乎是向这类外部输入更加开放的一个前提。
那些论述智囊团对政策制定的影响作用、论述某些国家已建立起来的未来长远规划组织（如瑞典的未来研究处和新西兰的未来委员会）后来地位降低甚至遭到封杀的作者，他们的研究也得出了与我同样的结论。
在现在考察的这项要求方面，政策制定的质量不足是十分明显的，那就是在应付逆境时，总是倾向于采取零打碎敲的方式，分列出许许多多的特别情况，将政策分解成毫无联系的各个部分，同时所考虑的时间也很短。即使其结果造成政策所考虑的时间长度与所针对现象的时间周期明显不相配，也仍然如此。
如前所述，我们需要将这些不足同由不成熟的综合与长远的政策制定造成的更大失误加以比较，从而正确地认识这些不足。在逆境形势下，比如情况错综复杂、事态发展不确定，随时即兴地采取措施要比根据完全错误的假设来准备计划，然后又千方百计地坚持这些计划往往更可取。
因此，广阔的视野与长远的眼光这一要求应当与高质量地处理复杂情况和不确定状态这两项要求同步实现，后两者我们将在下面给予考察。但是，首先，计划同广阔的视野和长远的眼光之间的一些关系值得注意，必须作些简要的补充说明。
关于计划的附论逆境中政策制定需要的广阔视野与长远眼光同计划一词的某些含义相关，而计划的许多经历对于说明这一要求也十分恰当。此外，现代计划论确实论述了本书所探讨的逆境中政策制定的一些问题，有时候甚至比政策科学文献论述得更多。
尽管笔者不愿深入讨论概念性问题，但首先需要提出一些关于“计划”及其与“政策制定”关系的观点。
第一，在有些语言中，跟本没有明确的语言符号表达与政治不同的“政策”，因而其中的一般“计划”概念和特殊的“政治计划”概念就同英语中政策制定概念的内容大部分重合。如德语便是如此。
第二，在商业管理领域，许多论及“计划”尤其是“战略计划”的文献，也是着眼于大部分在公共政策论著中被称为“政策制定”的内容。
第三，值得注意的是计划作为一个政治符号所起的作用，人们对这种作用的评价有褒有贬，或者时褒时贬。例如在美国便是如此（尤其突出的是国家资源计划委员会的兴衰）。
第四，计划往往是指着手准备长期、综合、带有多种目的、相当详细而且彼此紧密依赖的多组决策这样一种独特的活动，这些决策常常采取正式化的多年“计划”形式，如著名的苏联五年计划。许多尝试使用“发展计划”的发展中国家也制订了此类计划。
第五，有时候，计划一词是从定性角度指准备决策的一种方式，而不是指某一类决策。例如，人们常说“政策计划”、“决策计划”以及“计划突袭”等等。在此，计划是指认真准备决策，并对已有方法的使用作出提示。
第六，防务计划与政策制定尤其密切相关，就是那些在其他领域回避计划的国家（如美国），在国防事务中进行“计划”也是政策制定的一个主要方面。防务计划的方法对于整个政策制定的改进十分重要，在美国它与通常所说的“政策分析”部分重合，因为防务问题在历史上为现代政策分析和政策计划方法的发展提供了主要动力。现代政策分析和政策计划方法是以第二次世界大战期间英国的运筹学研究作为开始，继而由兰德公司发展出系统分析和成本效益分析，最近则致力于研究对各种复杂的相互作用进行高级计算机模拟。有效地处理复杂情况以及使政策具有长远的眼光是所有这些方法要实现的主要目标。许多防务计划遭到失败的历史经验也证明了政策制定无能的顽固性。
第七，无论使用什么概念，“计划”中有一部分，尤其是那些指着手准备相互联系的、综合而长远的成组决策的计划，是一种重要形式的政策制定，它们与现在探讨的这项要求相关。尽管在诸如法国、荷兰等西方民主国家“计划”工作已十分发达，但许多关于政策制定的经验研究依然忽视国家计划、防务计划、部门计划、组织计划等等，这是极其错误的（从英国经济计划的失败中也可获得许多有益的信息）。“计划”是准备决策网络的一条途径和一套方法，关于改进政策制定的指导性文献，包括某些论及逆境特征的著作不应忽视这一主题。关于计划的文献浩如烟海，而且有一部分质量也相当不错，妥善地加工处理它们会对我们理解和改进政策制定大有助益。（政策科学从有关计划的文献中获得的大量营养需要给予广泛的论述，这是本书力不能及的。从计划的失败中能够吸取的教训也很有说明性。）从现在探讨的政策制定必须具有全面而长远的眼光这一要求的角度来说，过去计划的经验教训强化了认为政策制定具有顽固的无能这类研究结果。我们可以从计划的经历中吸取很多教训，下面随意列举两条：
（1）在许多第三世界国家，计划蜕变成以被错误认识的范式为基础对细枝末节进行周密安排，从一种全面的宏伟规划收缩为宏观经济模拟和一些部门性的项目。
（2）在共产主义国家，由于“计划”的普及性与多样性，情况更加复杂。在许多国家，通过计划来应付逆境显然已无效，其中一个突出原因是对复杂性和不确定性处理不当。
但是，共产主义的计划具有长远的眼光和广阔的视野，这主要应归功于权力结构的集中化，而不是计划，不过计划也起到一定的作用。
尽管如此困难重重，但是，计划作为解决问题的一种视野广阔、眼光长远的系统方法，只要不导致对具体工作进行过细的干预，就完全可能成为逆境中部分政策制定的一种可取方式。这种意义上的“计划”概念本可用于现在正考察的这项政策制定要求，但我还是没有这样做，因为这一名词本身不太明确，同时它也易于引起感情冲动。尽管如此。
在所说明意义上的计划仍不失为逆境中政策制定的一种有效方法。本书将这种计划归入了其他要求的内容之中。
复杂情况的处理
在这一系列改进政策制定的要求中，包括两条政策制定的复杂化处理要求，“复杂情况的处理”把我们引向了其中的第一条。复杂情况的处理，一部分可以依靠适当的直觉能力，如模式识别、格式塔认知，这种能力每人具备的程度不同。但是，处理复杂情况更加需要的并非这类个人的超理性能力，而是适当的技巧、方法、机构以及专业人员。
还有我建议称为“政策制定的复杂化处理”这一更难实现的条件，它包括适当的认知图式、思维模式、知觉与统觉方式以及与适当的政策制定哲学相一致的决策文化，其中最后一点最难做到。
作为政策制定的一个主要条件，处理复杂情况能力的重要性无需作详细说明：越来越多的政策困境领域都有一个特点，那就是许许多多、各种各样的变量之间越来越多地呈非线性的相互依赖关系。这一特点使处理复杂情况的能力成为决定整个政策制定质量的一个重要因素。需要强调的是妨害、阻碍对复杂情况作适当处理的各种因素的强度。
人们常表现出一种很强烈的倾向，即喜欢将问题简单化，把它们看得比实际情况要容易得多，这种倾向十分有害。常识对于处理复杂情况的需要不仅有反作用，而且往往是截然相反（如前所述，它也是文化界限），美化常识这一概念的做法证明，过分简单化、无视复杂性的思维方式仍控制着政治、政策制定以及公共文化。
下列因素（但不仅仅是这些因素）会妨碍对复杂情况的妥善处理：
（1）如果没有特定工具的帮助，人的大脑在理解复杂情况方面存在的局限，具有超越模式识别能力的例外极少，而且这类例外目前尚无法理解。
（2）组织决策的固有特征，这些特征需要将问题简单化。
（3）政治动态需要将问题简单化，以便适应磋商、沟通、宣传鼓动以及政治家的大脑结构。
（4）大众媒介的特点，它们往往促使人们将问题简单化。
（5）缺乏处理复杂情况的适当知识，更缺乏合适的专业人员。这一因素尽管与上述因素不同，但十分重要。
（6）另一类具有决定性作用的因素，即许多围绕政策的文化表现出在肤浅的求实主义与幼稚的教条主义之间摇摆不定的倾向。目前盛行的回避难以看透的复杂情况而求助于复活的政策神学与政治浪漫主义的倾向以及上面提到的美化常识的做法，都证明了这一点。