（7）此外，政府本身越来越复杂这一因素也需要加以考虑。例如，政府规模的扩大，“庞大”政府的质的涵义以及像预算之类中央政策制定过程所具有的错综复杂、近乎无法理解的特征等，都要求政府中枢决策系统具有高于现有的以及可预见的最大限度的处理复杂情况能力。
在此，我们遇到一个改进政策制定的重要矛盾。我们可以作出一个虽不能完全令人信服、但非常有力的假设，即要处理外部政策困境的复杂性，政府中枢决策系统也必须是复杂的。因此，考虑一下将信息论中的条件多样性规律应用于政策制定领域可能十分有趣，这种应用也就是将“只有多样性才能打破多样性”重新表述为只有多样性才能处理多样性。
这类规律至少可作为类比应用于政策制定。不过，我们在此暂且把它们的应用问题搁在一边，而要说明应付逆境之所以需要一个复杂的政府中枢决策系统，是有比较广泛基础的，这一点前面已经考察过，本章探讨的高质量政策制定的各项要求也阐明了这一点。但是，复杂的政策制定过程系统即使不造成无政府状态，也易于蜕变为极其有害的混乱状态；或者，可能需要建立一个复杂的超过程系统来对它实行管理控制。
如前所述，本书的宗旨不是要论述这个主题的技术性方面，这些方面尤其会导向信息论和（或）进化论的某些分支（即那些论及复杂有机体和简单有机体分别具有的适应能力与生存能力的分支理论），并涉及许多关于它们在政策制定以及一般社会现象中的可应用性问题。在本书较为有限的论述范围内，处理复杂性的方案在于分解“复杂性”这个概念--政府中枢决策系统自身内部需要高水平的多样化和复杂化，从而以其自身的复杂性来应付逆境；但同时又要使政府中枢决策系统精简，将那些并非必不可少的活动排除在外；此外，内部一定程度的“有结构的混乱”也是政府中枢决策系统面临逆境时的一种理想特征，这将在第九章进一步探究。
处理复杂情况能力的不足可与政策制定的其他缺陷（如诊断的缺陷）共同作用，歪曲现实世界的形象；这种不足还会导致制定出无效甚至常常起反作用的政策；更加难以察觉但更为重大的害处是，一旦主要的政策制定者对理解因复杂情况引起的窘困丧失信心，这些不足就会有助于导致前面所谓的迷宫政策行为。
总之，如果处理复杂情况的能力不足，在应付逆境方面，政策制定就会遭到严重的损害，但需要注意的是，人类大脑的观察能力有时能在目前尚无法理解的大脑过程的帮助下透视复杂情况并识别出模式。形象地说，迷宫政策行为模式并不是应付复杂情况的最坏方式，在一个毫无了解的迷宫内四处反复奔寻，至少会为找到出口提供某种机会。
这一结论也许超出了“迷宫政策行为”范畴的合理运用范围，但它能表明，复杂局势并不是人类决策能力面对的最大难题。情况的不确定性以及对未来无法降低的无知似乎要艰巨得多。
模糊赌博的复杂化处理
“模糊赌博的复杂化处理”是本章探讨的对政策制定作复杂化处理的两项要求中的第二项。这一概念在第四章已经提到，它是指政策制定的一个典型特征，即在成串定义不清和无法定义的不确定状态与未知状态中作出选择，目的在于影响各种可能的未来面貌最终出现的概率。
逆境中政策制定具有的模糊赌博性渗透、制约甚至常常主宰着政策制定现实的其他特征，而且必然影响到改进政策制定的所有主要方法。尽管如此，这一点却被严重忽视，因此，这里理当给予稍微详细的论述。至于全面充分的研究，我将在一本专著中单独进行。
作为模糊赌博的政策制定模型对于考察作为模糊赌博的政策制定，一个恰当的形象便是一种吉凶难卜的纸牌游戏，在这种游戏中，不参与玩牌本身就是一种对参赌者形势十分不利的博弈；游戏的规则、其机遇与技巧的结合以及盈利情况在赌博过程中以无法预测的方式发生变化，其间也可能突然出现无法预见的他人发出的“百搭牌”（如恐怖主义分子的袭击或慷慨的百万富翁捐献钻石）；在这种游戏中，某人自己以及他所爱的人的健康和生命可能也赌了上去，而有时他本人甚至对此一无所知。
在政策科学的术语方面，纯类型的“作为极端赌博的政策制定”包括以下这样一种情形，即影响决策结果的各种动因是不可知的，并表现出不确定、不连续和跳跃的形式。在这种情况下：
（1）结果会出现哪些可能情况无法明确预测，当然更不用说结果的风险（在概率分布的专门意义上）。
（2）主观概率的分配只是一种妄想之举。
（3）以不决策或渐进决策作为遏制不确定性的战略只能是枉费心机，因为同一行为的重复可能产生根本不同的结果。
（4）在决策中，价值观和目标本身失去其恒常性，一个突出的原因是，影响决策问题先后次序排列的背景会发生无法预测的变化。
（5）即使假设决策者是“有特权的目击者”，具有获得所有信息、了解确切现实的全部权利与机会，掌握了较多的情报至多也只能对未知情况作些说明。
（6）低概率事件经常发生的客观概率很高。从主观的角度来说，意外事件往往起支配作用。
对于作为模糊赌博的政策制定，我们可以抽象出几种纯类型，以上论述的便是其极端情况的纯类型所具有的特征，下面再来探讨一下其中间情况的模型，这种抽象形式具有的主要特征包括：
（1）有时，产出可以用风险和可能出现的概率来进行预测；有时，产出仍将表现为不可预测的轮廓形式，具有间断性和跳跃性。
（2）有时，局势相对比较明朗，可被诊断为更趋于跳跃性或更趋于稳定的连续性；有时，未知因素仍占上风，不可能预知局势是稳定的还是跳跃的。
（3）主观概率和以此为基础的决策分析方法的效用，价值观和目标的恒常性，情报对于遏制与降低无知所具有的潜力等等，这些都取决于具体情形下各种不确定因素的结合情况，以及对这一问题本身的无知程度。
（4）低概率事件的发生频率经常变化，意外事件只是在特定情况下才发生。
需要强调的是，无知根植于现实本身，因为不确定性、跳跃的倾向、大量低概率事件等都是相关过程的动态所固有的，在人类大脑现有能力所能理解的任何情况下，都是如此。
撇开由这些抽象类型造成的形而上的问题不谈，在此，我们只需注意到上述中间模型符合当代关于各种进化和生物过程的思想就足够了。上述极端类型是与事实不符的，它既不符合物质世界固有的规律性，也不符合人类大脑创造模式的方法。但是，这种极端类型可作为阐明政策赌博思想的根本依据。特别是，这种类型揭示了一种客观需要，即我们需要一个超越现有术语和标记符号的概念体系。
为了建立一个适于论述政策赌博的概念体系，除了诸如确定性、风险和不确定性等现有术语外，还需下列语言符号和标记符号：
（1）必须明确区分两种不同的不确定性--量的不确定性和质的不确定性。前者指可能出现的各种情况是已知的，但它们的概率分布情况属于未知；而后者则指，未来可能会出现哪些情况本身尚属未知。量的不确定性和质的不确定性这两个名词可用于区分这两种情形。
（2）混合的不确定性是指如下情形，即可能出现的情况中，有一部分可以预测到，但并不是全部，还有一部分可能出现的情况在性质上不明确。
（3）易变的不确定性是指如下情形，即可能出现的情况预期会表现为间断和跳跃的形式。易变的量的不确定性和易变的质的不确定性分别指能够和无法预先概述的可能跳跃。
（4）无知是指如下情形，即未来情况是否可以预测本身也属未知。根本不存在任何根据将形势界定为充满风险、量上或质上不确定、具有程度不同的易变性等等。
这些和另外一些概念必须进一步发展。此外，为了探讨这些概念、这些概念的组合以及介于这些概念之间的范畴，还需要一些新的数学和逻辑符号。许多逻辑问题必须解决，如是否可以在通常的总和为1.0的一个概率分布中将一些可能事件同已说明的概率（其中有些表现为没有概率的质的特征形式）以及一个质的不确定性领域结合起来。
还需要开发一种经过修正的、包括无知、不确定性以及风险在内的统一的逻辑演算，这种演算就超出了现行概率逻辑体系。
所有这些，都是在对决策的论述与研究领域范围之内（例如，区别概指推理正确性的概率的不同运用）进行的探索。目前在整个社会科学以及政策科学中运用的数学语言不足以探讨政策赌博：平滑的曲线、简单的或然论乃至随机论都不够，而且部分甚至使人误人歧途。博弈论也充满着令人误人歧途的假设，模糊集合论、灾变拓扑学以及正在兴起的混沌数学等，即使只是有限地、主要是启发性地应用于政策赌博的探讨也很难。
符合现实即使上述作为模糊赌博的政策制定模型只不过是一种先验的思维产物，这些模型的设计也只是有可能提供另外一些具有理论意义的新语言和命题，但是我们仍可以坚决地断定，政策制定的实际情形越来越带有政策赌博的重要成分。要举例证明现实中存在质的不确定性和无知领域，只要略提下述事实就足够了：油价暴涨、中东频繁爆发突然事件以及持续的大规模失业和各种技术发明对社会未来面貌的未知影响。
然而，我们必须避免过分夸张客观现实的不确定性和无知程度。尽管可以证明现实的结构性特征中存在部分不稳定，致使一些重要方面，包括政策后果的预测不明确，但是，现实的许多基本特征总是沿着相对平滑的曲线发展的，在政策有关的时间跨度内具有很高的可预测性。如人口统计数据以及东西方关系的主要特征都证明了这一点。从历史上看，这种不确定性也并不新鲜。即使是在相对稳定的形势下，如在中世纪或亚细亚生产方式的社会中，决策产生的后果在质上也往往是不确定的，因为在决策的小环境内，社会动态的某些主要组成部分，如人类的生活与行为，在本质上就是非常不确定的。但是，目前人类并非处于一个相对稳定的历史阶段，而是如第二章中论述的那样，正处于一个变革的时代；而且很显然，政策赌博的中间模型符合当今现实的一些重要部分。因此，政策赌博的这种抽象类型对于描述现实、分析政策制定以及服务于政策制定的改进，必有一定的助益。
模糊赌博无能在政策赌博的形势下，政策制定的许多方面必须改变。
例如：（1）凯恩斯等人探讨过的“信息”概念在此就获得了新的意义，一方面人们更加需要“未来的信息”，另一方面，这种信息又更加难以得到，同时由于这种信息具有反常规的特点，因而常常是不可接受的；（2）我们最多也只能“侦察未来”，因为“预测”常常是一种危险的幻想；（3）正确地看，政策制定往往带有“推测”的成分；（4）在有些情况下，与犹豫不决和渐进的决策相比，果断的行为也许可能有更多的机会按照愿望强行影响不确定的未来，这就给已经讨论过的临界质量原则又增加了另一个新的思考角度；如此等等。
这些要求远远超越了政策科学和相关学科中的现有思想及其潜在的世界观。更重要的是，这些要求与多数政策制定文化及公共机构的教义是唱反调的；此外，这些要求还正面遇到了非常有力而顽固不化的无能。
前面讨论的对复杂情况处理的所有障碍，也适用于模糊赌博；同时，后者还会遇到许多其他障碍，尤其是以下这些：
（1）人类的大脑常常不善于处理不确定性。如果不审慎地沿着明确的途径行事，就没有（甚至即使沿着这些途径行事往往也没有）什么办法能像良好的模式识别那样，可降低应付不确定性时人类行为显然一贯固有的错误倾向。
当然，这类明确的途径对于那些政策制定老手来说，似乎是反直觉的。例如，人类易于产生一种控制偶然性事件的幻想，这会造成严重的决策失误。许多研究表明，决策者能够调整决策风格以适应像不确定性之类不同的形势。尽管如此，大多数决策心理学研究明确地揭示了在面对质的不确定性和无知时人类思维的固有缺陷。同样，政策制定的案例研究也揭示了决策者在正确处理质的不确定性和无知方面遇到的巨大困难。
（2）政治和组织进行的信息加工往往以主观的不确定性强行替代客观的不确定性。另外，低概率事件容易被忽视，即使其潜在后果非常严重也是如此。有时，考虑这些事件时，对其潜在后果产生的情感反应会使态度发生动摇。
关于组织对不确定形势的误解以及正确加工处理有关不确定性信息的无能，前面讨论的军事情报的失败为此提供了大量素材。
（3）除某些例外，如军事领域，高层政策制定者一般倾向于否认他们的决策是模糊赌博。在这方面，他们当然不是那些致力于探索如何通过运用技巧性战略来处理偶然性因素的“赌博专家”（例如，他们与职业牌手之类的人不同）。
在笔者开展的咨询活动中，与高层政策制定者发生冲突的一个主要原因是，他们对将他们看作是下赌注进行模糊赌博的赌徒怀有敌意。即使高层政策制定者在理智上接受这种形象，他们的内心深处也十分反感。这些结论与决策心理学关于不容忍模糊性和不确定性的一些研究结果相符。
（4）政治文化往往想象政府知道自己的所作所为，不会拿其国家命运赌博，甚至总将形势确定的假象强加于那些对形势更加了解的政府中枢决策系统，同时有利于那些幼稚天真的政府，这些政府自欺欺人地相信自己肯定知道自己的所作所为。政治文化也不接受“同历史赌博”是逆境中政策制定的一个恰当而又不可避免的特性。
（5）现代的整个大众文化，尤其是在西方国家，似乎更加能够领会冒险。特别是，人们似乎只愿思考那些以低概率发生的引人注目事件，而不愿考虑概率较高的不太引人注目的事件，这类概率至少与坏结果事件发生的概率大抵相同。公众舆论的形成过程似乎不能处理面临不确定性时决策的根本要素，如估计各种可能出现的情况与判断它们是否合乎期望两者之间的区别。
（6）目前非常缺乏关于怎样改进模糊赌博的可行主张。