政策旅行见闻
我们暂且将艰深的理论问题搁置一边。有些政策问题是可以用一种旅行见闻的形式大致描述出来的，这种旅行见闻可帮助那些对本国政策问题感到厌烦的科学工作者从异国他乡寻找一些乐趣。下面这种个人历险式的政策困境旅行，有选择地设置了一些地点，以训练一个人面对假想的政策挑战时的头脑与技巧。
我们最好从南非共和国出发。一旦我们不迷信教条或假冒的灵丹妙药，那么我们会发现这里的政策难题简直是不可想象。评头论足很容易，但要明确地指出一条现实的途径，不用灭绝种族的方式而从种族歧视过渡到一种可行的多民族共存状态或共存体制，那是所有政策难题中最困难的。
从南非坐飞机可以直达澳大利亚。在那里，政策问题可望能相对容易一些。澳大利亚资源丰富，辽阔的深海又提供了远离旧式全球冲突的屏障。但是它的经济并不景气，政治形势也不容乐观，政策选择相当困难。若展望不久的将来，这样一个资源富足而人口稀少的国家对于那些越来越多的人口超载和经济贫困的国家来说特别具有吸引力，这些国家又有潜在的余力，很有可能寻衅为敌。因此，安全问题会像噩梦一般始终缠绕着澳大利亚的政策制定。
离澳大利亚不远的是巴布亚新几内亚。在许多方面，它是当今存在的政策问题的一个最有趣的集中地。它刚刚脱离石器时代，却开始尝试实行民主，国内存在的语言不下七百种，有着发达的电讯事业而没有公路，在文化方面与其他民主国家截然不同，因此那里的问题也十分特殊。例如，人们能否期望保持传统的艺术创造力？而在艺术的宗教意义丧失殆尽、现代化进程已经开始的情形下，要采取什么样的政策措施来保持这种创造力呢？
我们的下一站是香港。它作为一个自治实体消失的日期已定。一些头面人物采取了经济理性措施，一方面他们指望中华人民共和国以某种方式维护对香港经济有利的局势，另一方面又有一种疑惧在增长，于是尽其所能地在苏黎世做好安全储备，以及在新西兰购置不动产。这也为日益增多的市民所仿效。与此同时，公共事务的管理多多少少还是一如既往，政府和行政当局的特点是围绕着日益临近的终结日期行事。
离香港不远，有几个政策研究者们感兴趣的国家和地区。台湾可以算作是一个政策奇观，他们试图将繁荣经济与不可能实现的政治幻梦以及依靠越来越疏远的伙伴三者融汇在一起。由于有被占领的特殊历史，菲律宾混进了欧洲的语言和宗教，但在完全不同的社会传统下，稳定的政治局面很难形成。中华人民共和国确实存在着大量特殊的政策问题，这些问题包括要协调现代科学技术与古老的传统和语言，通过传统与革命的结合来管理人类近百分二十的人并求得发展，这里还没有提及人口数量的可承受点问题。
时间不多，让我们前往日本。尽管学术文献和通俗文学对日本做过各种描述，但它的确还是一个不可思议的国度。撇开日本未来可能面貌不谈，它的主要政策制定模式所反映的理论会使政策研究者们耳目一新。如争取社会中层以上逐步达成一致，而不是提出多种意见和相互竞争的方案由最高决策者从中选择。日本的决策方式并不符合西方人眼中的理想模式，但取得了巨大的成功，这一事实对西方研究者们不啻是一副清醒剂。日本的现状与当地的传统和文化的距离究竟有多大？是否可作为推广和学习的基础？在这个问题上，有关专家存在着分歧。在可能出现经济滑坡的压力之下，日本的政策制定模式是否有效和恰当，这也是一个没有确切答案的问题。
日本的政策制定能力问题不仅在理论上极其重要，而且对于西方世界今后的发展、西方世界是否有能力与东亚经济势力竞争或联合等，也具有深刻的意义。
至此，朋友们对于这种旅行也许已不胜其烦了，急于要重返欧洲“旧世界”。那么途经苏联亚洲部分的领土时作短暂的停留，就足以发现对苏联来说，长期存在的一个最基本的政策问题就是其欧洲领土部分与亚洲领土部分的人口均衡正在加速发生变化。从长远来看，这会对该国的组织结构产生深远的影响，会改变其政策制定的整个背景。
若想在下一站瑞典轻松一下，那么你很快就会失望的。
操纵了西欧各国和据以制定宏观政策的方针在几年前还被视为政策成就的典范，现在在瑞典暴露出它的弊端，而且因为由盛而衰的强烈反差，这种弊端更为突出。这说明有些政策，如社会保障政策，是有一个临界点或极限值的，一旦超过它们就不再有进步作用了。此外，瑞典还表现出半自发的政策转变过程。这种转变是对新困境的一种可能反应方式，如已有就业机会的再分配，在没有国家自觉的决策安排之下，发展成为一种潜在的取舍：是保持失业，还是致力于创造就业机会？（瑞典的情况应置于北欧环境中加以理解。）在回到我们自己国家的有关政策困境问题之前，我们不妨绕到委内瑞拉，把它作为旅行的最后一站。这是一个前景光明的国家，可以从石油中获利并以民主制度保持政策的平稳。直到1983年以前，它给人的印象也许都是如此。但是，深入一步考察就会发现一些严重的政治问题。
简而言之，即便设想经济已走上正轨，对于怎样才能将巨额资金转变为社会的加速进步而不引起革命和骚乱，也难得有什么高见。所有的社会改造方案都很快被证明是不合时宜的，这暴露出政策思想的不足，也使那种认为只要资金无虞我们就有办法解决任何问题的幻觉彻底破灭。石油给人们带来的希望突然破灭了，由此产生的失望情绪又因为虽有预料但没有准备的油价波动，以及外汇流量的管理不当而进一步加剧，它有可能危及委内瑞拉民主政治的核心结构。
附带去墨西哥看一看那确实令人烦恼的局面。在那里，巨额资金与表面上稳定的政治制度混乱如麻，造成了社会政治经济危机，其长期后果尚无法确定，或因石油价格的涨落以及邻国革命事件的发生而有恶化的可能。
至此，政策考察者们也许已疲惫不堪了，不想再继续这种确有诱惑力的“观光”，不想再前往那穷困的中非、问题成堆的印度、具有狂热倾向的中东……即不想再去遍览旅游手册上大肆渲染的所有“政策迷宫”。不过不要忘了，当你重返故里时，也许这里的政策困境已进一步恶化，一路辛苦的研究者们难得有片刻之闲。
假如英格兰是你温馨的家园，那么在你的祖国，由于“敌人”的作用导致的短暂美景以及石油利润的获得难以掩盖根源于社会变革和长期衰落深层的各种困扰，而且目前尚缺乏令人瞩目的得力措施。需要注意的是那些不完全与经济相关的困境，如恶劣的种族关系、体育运动中的流氓习性以及政治抗议运动等。
如果美国是你的故乡，相对而言你是比较富裕的，但还需审慎，避免以照镜子的方式，仅从个人经验角度去看待别的国家。而且美国的难题也不少，在可以预见的将来还有可能恶化。外交和防御政策上的深刻矛盾、缺乏真正意识形态上的党派组织，这些都反映出不少问题的错综复杂。
人们的各种需要、愿望及严格限制之间的冲突造成了孕育着失败的政策迷宫，随之而来的就是政策神学以及所谓政策常识的竞争导致对政策作出错误的导向。许多政策制定已考虑对他们最重要的政策工具之一--预算实行宪法限制，这不同寻常地表现出一种自我克制，这种自我克制可以形象地比喻为被动的压抑型迷宫政策行为，它是意识到自己处于政策死角时作出的反应。政策死角是一个十分有用的希腊语词，指一种根本看不到出路的政策窘境。
如果你的家乡在其他地方，那么也会有其他一些政策困境，而且它们也在慢慢地增长并最终会造成较大的打击。
仅列举一例：在西方国家，人口变化趋势是老年人口的绝对数和相对比例越来越大，这会导致与以往有本质差别的社会格局，充斥着各种可能激化的社会问题。这是一个有依据且又可以预言的大问题，那种认为人口将影响到新技术的产生及推广的看法亦不无道理。尤其糟糕的是大量观察表明，有关当局不曾认真地准备怎样去应付这种不同的人口结构。这种情况很典型地反映出固有的一种政策无能，我们将在第六章详细探讨这一问题。
也许在某一地方存在着政策稳定的绿洲，但我发现找不到这样的地方，除非人们对其所处的以及将要面对的困境视而不见。当然也可能出现好的转机，但目前尚无此征兆。上述见闻和印象并非取决于短期经济情况的好坏，有许多基本因素左右着整个形势，构成了后文所谓的严重逆境时代。
假使我们乘上时间的飞船漫游过去，我们会得到一个完全不同的结论，即目前的许多困境竞更像是人类早期的理想乌托邦。但从目前人们的意识和愿望出发，这些已有的或将临的困境及其恶化日趋明显，严重影响了实际而较好的政策制定。
部分逆境模型
一旦我们超出对表面现象的列举而寻求对“逆境”进行清晰、全面的分析时，就会遇到很大困难。描述某些情形是容易的，如从既定的文化背景角度，根据一些显而易见的特征，诸如负增长、贸易赤字、通货膨胀、失业等等来诊断一种困难的经济形势是完全可以的，即使大多数统计资料并不十分可靠，而且忽略了像灰色经济之类的一些重要因素。
但是要从表面的特征到全面地概括和深入地分析与理解这些问题，那就是完全不同的另一回事了。没有可靠的理论，就难于作出清晰而有意义的陈述。例如，只要凯恩斯经济学还被认为是正确的，经济不振就只能归因于一系列有条理的过程，但一旦人们不再相信凯恩斯主义的模型时，那些由经济不振的表面特征推导深层经济困境的方法就会引起人们的怀疑与争议。举例来说，“削减工业生产能力”这个概念是经济不振的一种表征和说明，还是一个让人误人歧途的不恰当指标？对此，人们就存在着争论。
在社会、政治和文化领域，由于缺乏有关的综合理论，各种不同的认知模式、理论学说以及教条原则彼此争论不休，因此对各种逆境形式的概括和分析就会更多地带有臆测性。我们已经提到，在缺乏有说服力的综合性社会理论的情况下，即使只是想用“社会指标”来反映社会的逆境也会存在很多不足，这也表明不少对社会病症的诊断必然是肤浅的、附庸时尚的，而与实际情形相去甚远。再加上人们以当代的眼光看待零碎的历史过程会存在的固有谬误，可见阻碍我们对现实逆境的认识与理解的困难的确非常巨大。因此，一切简单描述、虚设解析的做法都应摒除，如“堕落”（R.亚当斯对这一问题的论述十分有趣但也相当肤浅），甚至看起来像“逆境”的东西也可能只是人们对自然世界的态度发生的一种转变或是对“奢侈”的看法出现的变化。只有在对文化、社会以及政治进行了纵向考察的前提下，我们才能得出这些带有推测性的认识，它们对于确定这里所谓政策制定“逆境”的各种基本特征是必不可少的。
所幸的是，在本书论述的有关政策制定的领域里，对逆境作出可接受的分析放宽一些要求也是允许的。如试图把握政府中枢决策系统对逆境的认识，并将这些政策制定的主观看法同一些更为明显而“客观”的逆境特征进行比较，以及在决策过程系统的有限潜力范围内寻求提高应付逆境的政策制定能力的有效途径一所有这些比起贸然对社会困境进行全面诊断所涉及的内容要狭小得多。然而，我们考虑问题的范围仍要广阔一些，必须对那种实用主义的处理方法持很大的保留态度，尽管这些方法在社会科学理论取得进步之前也许是用于对逆境问题按其轻重缓急加以解决的唯一可行方法。
出于本书的主要目的，关于分析逆境就不多费笔墨了。
本书依据的是涉及“逆境”各方面的大量文献，因而可将大部分逆境的现存情形与预期情形作为已知前提而不再给予进一步论述。本书的重点不在于有关逆境的具体表征，而是将“逆境”作为一个整体概念来论及其中的政策制定，对具体困境的特征不加固定。当然，逆境仍然是极其重要的论题，本书的论述极大地依赖于逆境这一概念，而且现有的大多数论述带有很大的局限性，难于更深入地探究这个问题。
由于本书只限于对与政策制定相关的逆境进行考察与分析，因而比较可行的第一步是提出一个框架构想，或者说是一套概念，以此对抽象和具体的逆境形势进行描述和分析。这个框架至少应包括以下几组相互对立的概念：简单的还是复杂的，可以处理的还是难以驾驭的，短期的还是时代性的，统治机制内生的还是外生的乃至超社会的，等等。
所有这些，作为在政策制定中对政策具有影响的各种因素，它们可以与“客观”现实相对照，即能与局外研究者的研究结论相比较。
将上述这几组两分的概念纳入一种纯粹形式之中，可以作出下面这些简要的解释：
简单的逆境是指由明确而易于把握的因素造成的逆境，如一种“敌对势力”所导致的逆境；复杂的逆境是指由多重往往是难于把握的原因造成的逆境。
可以处理的逆境是指能够运用已知的、可行的政策措施来应付的逆境；难以驾驭的逆境是用尽各种已知的办法也无济于事的逆境。
短期的逆境指只限于在一小段时间内出现，前面已定义过的极端“危机”形势是其极端形式。时代性的逆境则根源于社会基本结构特征的内在因素，它会持续很长时间，不论是以尖锐的对立冲突形式还是以传染性的形式表现出来，它都是会反复出现的。
逆境可能是统治机制中内生的，即是政治制度本身特征中固有的；也有可能是外生的，与政治制度以外的乃至超社会的现象相关，即是由所考察的社会及其范围之外的各种因素造成的。
以上各方面在具体的政策制定中，都视人的主观因素而定，也就是说，它们是政府中枢决策系统各部门对逆境所持的看法，也是由独立的专业研究人员经过分析而赋予逆境的具体特征（必须注意，不要将后者称为“客观的”特征，因为对于逆境这一问题，研究者们并没有一致的意见，因此，即便是“科学”知识中相对不充分的标准亦不能套用）。
在这个领域中，专业人员尤其倾向于所谓的“在行动中思考”，而不是“专家经验”。